新公共管理理論與理論批判探析新公共管理理論與理論批判探析一、新公共管理對(duì)傳統(tǒng)公共行政的創(chuàng)新性超越眾所周知，建立在威爾遜古德諾的政治與行政二分法理論和馬克斯韋伯的官僚制理論根底之上的傳統(tǒng)公共行政形式一直是西方國(guó)家政府管理的主導(dǎo)形式。傳統(tǒng)公共行政形式曾經(jīng)給西方資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)展帶來(lái)宏大效益。但在西方興旺資本主義國(guó)家步入后工業(yè)社會(huì)之際，傳統(tǒng)公共行政形式在面對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)、市場(chǎng)化與民主化浪潮以及現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的挑戰(zhàn)，其在理論與理論中日益陷入開(kāi)展誤區(qū)，并最終導(dǎo)致了資本主義國(guó)家的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)與信任危機(jī)。由此，一場(chǎng)試圖解決傳統(tǒng)公共行政弊端的新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，成為西方政府改革的主旋律。盡管此次改革被各國(guó)政府冠以不同的名稱，但從其改革理念到改革措施卻表達(dá)出一樣的趨勢(shì)，即以市場(chǎng)為根底的管理形式本文由論文聯(lián)盟.Ll.搜集整理來(lái)取代傳統(tǒng)的官僚體制，其中市場(chǎng)化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理學(xué)者胡德在歸納新公共管理的主要內(nèi)容時(shí)指出七個(gè)要點(diǎn)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向開(kāi)展、對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視、強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)迫性和節(jié)約性。胡德對(duì)于新公共管理內(nèi)容的界定典型代表著人們對(duì)于新公共管理所達(dá)成的根本共識(shí)。由此可以看出，新公共管理相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政而言，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的宏大超越，是一種全新的管理形式。就管理理念而言，傳統(tǒng)公共行政的理念主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、效率與管制，而新公共管理那么融入了私有化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)出分析、顧客導(dǎo)向等現(xiàn)代管理理念；就管理方式而言，傳統(tǒng)公共行政主要強(qiáng)調(diào)等級(jí)制、命令服從、規(guī)那么控制、嚴(yán)格控制的程序化的管理，而新公共管理強(qiáng)調(diào)從關(guān)注投入和預(yù)算轉(zhuǎn)向關(guān)注產(chǎn)出、從控制轉(zhuǎn)向受權(quán)、從壟斷轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)、從嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)向放松規(guī)制、從金字塔式組織構(gòu)造轉(zhuǎn)向扁平式組織構(gòu)造、從以組織為中心轉(zhuǎn)向以顧客為中心。由此可見(jiàn)，新公共管理在管理理念與管理方式上對(duì)傳統(tǒng)公共行政實(shí)現(xiàn)了重要變革，在一定程度上表達(dá)了現(xiàn)代管理開(kāi)展的根本趨勢(shì)。盡管新公共管理為西方國(guó)家政府改革注入了諸多活力，獲得了一系列改革成果。但新公共管理并非解決政府管理弊端的靈丹妙藥，事實(shí)上，無(wú)論是在理論層面上還是在理論層面上，新公共管理正遭受著越來(lái)越多的批判。二、新公共管理的理論批判第一，理論根底的非科學(xué)性。眾所周知，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理理論是新公共管理的理論基矗這兩大理論根底卻引起了許多質(zhì)疑：一是經(jīng)濟(jì)學(xué)本身就是有一門有缺陷的社會(huì)科學(xué)，將其運(yùn)用到政府管理中同樣存在諸多缺陷；二是私營(yíng)部門管理理論適用于企業(yè)管理，并不適用于政府等公共部門管理。由此，將經(jīng)濟(jì)學(xué)與私營(yíng)管理學(xué)作為公共管理的的理論根底是不科學(xué)的。此外，新公共管理從私營(yíng)部門領(lǐng)域引入管理技術(shù)和理論的科學(xué)性程度也有待于進(jìn)一步考證，一旦公共部門毫無(wú)區(qū)分地全盤承受私營(yíng)部門的理論必然將導(dǎo)致失敗。除經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與私營(yíng)部門管理理論外，新公共管理還交融了政治學(xué)、自由主義、社群主義、后現(xiàn)代主義等諸多理論流派的根本觀點(diǎn)，使人們對(duì)其理論體系無(wú)從把握，以致于有學(xué)者將新公共管理定位為無(wú)所不包的購(gòu)物箱。第二，人性假設(shè)的非全面性。以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理為理論根底的新公共管理繼承了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，即理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。它認(rèn)為人總是趨利避害的，以謀求自身的利益最大化為目的指向，利他只是到達(dá)自利的途徑和手段。特別是在公共選擇理論看來(lái)，人們參與政治活動(dòng)也就是參與政治市場(chǎng)，個(gè)人都是以本錢-收益為根據(jù)來(lái)追求利益的最大化。因此，其人性假設(shè)完全是建立在物質(zhì)利益根底之上，只有在金錢、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，從而拋開(kāi)一切道德標(biāo)準(zhǔn)。這種人性假設(shè)無(wú)視了人性中的利他、包容、互愛(ài)、信任、仁慈、奉獻(xiàn)因素，同時(shí)，也無(wú)視了社會(huì)、環(huán)境等因素對(duì)人的行為的影響。因此，理性經(jīng)濟(jì)人的人性假設(shè)僅僅將公共行政人員定位了具有工具主義思維和自利傾向的技術(shù)官僚，從而抹殺了公共行政人員情感，道德屬性。事實(shí)上，許多理論已經(jīng)向我們展示，人性是復(fù)雜的，是多維的，而人的需要也是有多種層次的。單向化的人性假設(shè)，不僅不能完好的認(rèn)識(shí)人性，而且在管理理論中很可能把管理引向極端。第三，價(jià)值取向的非公共性。公共性是公共管理的本質(zhì)屬性，分開(kāi)了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，進(jìn)而失去其合法性基矗而新公共管理的根本價(jià)值定位于經(jīng)濟(jì)、效率與效能，即所謂的三E。因此，新公共管理的價(jià)值取向完全是經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先的，在一定程度上背離了公共管理的公共性屬性，不利于提供公共效勞。事實(shí)上，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。這也就意味著公共行政的價(jià)值取向是多元的，而且應(yīng)該立基于以實(shí)現(xiàn)公共利益與人的全面開(kāi)展為根底公共價(jià)值，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共行政的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，過(guò)分追求效率，將無(wú)視對(duì)公共行政的效勞、公平、正義等公共價(jià)值的價(jià)值，進(jìn)而使公共行政淪為技術(shù)性的執(zhí)行體系，而使其無(wú)力擔(dān)負(fù)保衛(wèi)現(xiàn)代民主政治開(kāi)展的責(zé)任。因此，新公共管理的價(jià)值取向定位是有失偏頗的，偏離了公共行政的公共性。三、新公共管理的理論批判正如新公共管理理論存在諸多缺陷一樣，新公共管理在理論中所呈現(xiàn)的改革措施、管理方式、運(yùn)行手段、評(píng)價(jià)體系等也存在諸多問(wèn)題，從而使新公共管理陷入理論開(kāi)展誤區(qū)。第一，運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化。新公共管理在批判僵化的官僚制時(shí)竭力推崇市場(chǎng)機(jī)制，即政府內(nèi)部通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作形式。這種對(duì)市場(chǎng)的過(guò)分崇拜，從而導(dǎo)致了對(duì)市場(chǎng)弊端的無(wú)視。就市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)本身就是不完善，市場(chǎng)的存在需要有與其相適應(yīng)的政治、法律和文化等根底環(huán)境，盲目的將市場(chǎng)引入到政府內(nèi)部必將導(dǎo)致政府的失敗。就公共部門來(lái)說(shuō)，由于公共產(chǎn)品的不可分割性；政府政策的強(qiáng)迫性；效勞的獨(dú)占性；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等，決定了公共部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在著很大的限制。就政府與公眾的關(guān)系而言，新公共管理按市場(chǎng)原那么將社會(huì)公眾定位于顧客，盡管這一提法初衷在于進(jìn)步公共部門的效勞質(zhì)量，但當(dāng)政府與人民的關(guān)系轉(zhuǎn)化為企業(yè)與顧客的關(guān)系時(shí)，在某種程度上來(lái)說(shuō)，政府所提供的效勞行為已轉(zhuǎn)為出租行為，從而抹殺了公民作為政府管理中的復(fù)雜角色，進(jìn)而弱化了公民在政府管理過(guò)程中的作用?？傊?，市場(chǎng)機(jī)制在公共部門的泛化，必將給政府帶來(lái)諸多負(fù)面效應(yīng)，從而將政府引入歧途。第二，公共部門私營(yíng)化。新公共管理把私營(yíng)部門管理的構(gòu)造、方法、技術(shù)以及價(jià)值觀念移植到公共部門之中，從而對(duì)其進(jìn)展全面的改造，這種改造的根本假設(shè)在于公共部門和私營(yíng)部門管理是相通的。誠(chéng)然，私營(yíng)部門的管理手段、方法對(duì)公共部門的改造有一定的促進(jìn)作用，但因此認(rèn)為二者是無(wú)區(qū)別的那么是錯(cuò)誤的。首先，公共部門和私營(yíng)部門有著重要的區(qū)別。休斯在?公共管理導(dǎo)論?中認(rèn)為，公共部門和私營(yíng)部門有不同的決策機(jī)制；不同的根本屬性；不同的責(zé)任形式；不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；不同的規(guī)模及價(jià)值取向。正是由于公私部門的明顯且非常重要的區(qū)別決定了簡(jiǎn)單照搬私營(yíng)部門的管理經(jīng)歷和管理方法是不可靠的。其次，私營(yíng)部門的管理方法在公共部門應(yīng)用的科學(xué)性還有待于考證，在管理理論中也未必可以獲得可預(yù)期的效果。所以，無(wú)論是公共部門私營(yíng)化，還是建立企業(yè)家型政府都有值得商榷的地方。第三，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)功利化。新公共管理通過(guò)指標(biāo)數(shù)量來(lái)衡量組織績(jī)效，不強(qiáng)調(diào)管理過(guò)程，而特別強(qiáng)調(diào)結(jié)果。把明確的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)作為評(píng)價(jià)職員個(gè)人業(yè)績(jī)，決定個(gè)人能否晉升、工資福利、待遇程度的主要根據(jù)