1、-. z.多中心治理理論在中國面臨的困境及對策摘要：多中心治理理論提供了一種不同于傳統(tǒng)的科層制管理的新思維，它打破了單中心的政府統(tǒng)治模式，強(qiáng)調(diào)以政府、社會還有現(xiàn)代意識的公民作為治理主體，然而由于多中心治理理論本身的局限和移植到中國的局限，多中心治理的實現(xiàn)還困難重重。轉(zhuǎn)變政府角色和職能，開展社會組織，培育現(xiàn)代公民，充分發(fā)揮中國特色的黨、人大和政協(xié)等組織的作用，才是解決這些困難的可靠對策。關(guān)鍵詞：多中心；困境；對策 自從20世紀(jì)80年代以來，西方國家興起了一場以新公共管理為核心容的聲勢浩大的政府改革運動，多中心治理理論作為這場運動的最新成果，為公共治理提供了一種全新的價值理念和制度安排。 該理論從

2、它誕生之日起就迅速成為學(xué)術(shù)界的熱點，也是一個理論上的全新的研究領(lǐng)域，很多學(xué)者當(dāng)然也包括國都對其作了深入性系統(tǒng)性的研究。筆者在梳理他們的研究成果時，發(fā)現(xiàn)目前國學(xué)術(shù)界對該理論研究的興趣點和興奮點主要集中在于介紹該理論或建構(gòu)該理論的理論體系，這些都屬于該理論的理論研究。當(dāng)然也有很多學(xué)者側(cè)重該理論的應(yīng)用研究，比方臧乃康探討了多中心治理理論對長三角區(qū)域公共治理合作機(jī)制的重要意義【1】.宋敏探討了多中心治理理論視角下的農(nóng)村公共物品的供應(yīng)機(jī)制問題【2】.龍獻(xiàn)忠分析了高等教育多中心治理的涵、必要性和意義【3】這些學(xué)者將多中心理論與現(xiàn)實問題嚴(yán)密結(jié)合，提出了一些有建立性的見解。綜上所述，無論是對多中心治理理論的理

3、論研究還是應(yīng)用研究，都沒有系統(tǒng)性的分析該理論在中國應(yīng)用面臨的困境及對策。本文在綜合前人的成果根底之上，嘗試探討這一問題。一、多中心治理理論的根本容及主要特征 一對多中心治理理論的涵界定對這一理論的涵的準(zhǔn)確把握，我們需要理解多中心和治理這兩個關(guān)鍵性的概念。多中心概念，最早是由邁克爾博蘭尼1951年在自由的邏輯一書中提出來的，此后成為人們矚目的焦點。博蘭尼區(qū)分了社會的兩種秩序：一是指揮的秩序，一是多中心的秩序。多中心性在博蘭尼的文章中是負(fù)重(六邊形)框架上各頂點的相互移動,這樣的相互適應(yīng)移動狀態(tài)即形成了多中心秩序。將假設(shè)干要素排列為多中心的任務(wù)就叫多中心任務(wù). 在博蘭尼那里，多中心只是描述他所發(fā)現(xiàn)

4、社會秩序的特征的一個詞匯，而經(jīng)過奧斯特洛姆等人的闡述和開展。多中心一詞已成為一種思維方式和理論框架，更成為公共物品的生產(chǎn)與公共事務(wù)的治理模式之一。當(dāng)然對這一概念最權(quán)威的解釋應(yīng)該屬文森特奧斯特羅姆大城市地區(qū)地方管轄單位的多樣化可以理解為一種多中心政治體制，意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，它們在競爭關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，從事合作性的活動，或者利用核心機(jī)制來解決沖突，在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預(yù)見的互動行為模式前后一致地運作【4】.可見多中心的實質(zhì)就是打破了單中心的政府統(tǒng)治模式，強(qiáng)調(diào)以政府、社會還有現(xiàn)代意識的公民作為治理主體，對公

5、共事務(wù)進(jìn)展管理，為人類提供效勞。治理，英文為Governance，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報告中，治理一詞首次出現(xiàn)；1995年全球治理委員會在一份題為我們的全球之家的報告中,界定治理為:各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。短短十幾年，治理理論迅速開展成為一套容豐富、適用廣泛的理論。在社會科學(xué)的許多領(lǐng)域，如政治、行政、管理等方面得到廣泛運用，并日益受到廣泛的重視。治理理論雖然得到廣泛的運用，但治理一詞確實切定義在理論界仍存在著較大的爭議。作為治理理論的主要創(chuàng)始人，羅西瑙將治理界定為

6、一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。另一位研究治理的學(xué)者格里斯托克提出了五種關(guān)于治理的觀點：1治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；2治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；3治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；4治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；5治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。【5】 通過對于多中心與現(xiàn)代治理概念的分析,可以對多中

7、心治理的含義進(jìn)展描述:多中心治理以自主治理為根底,允許多個權(quán)力中心或效勞中心并存,通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的效勞,減少了搭便車行為,防止公地的悲劇和集體行動的困境,擴(kuò)展了治理理論的公共性6二多中心治理理論的主要特征通過對多中心治理理論涵的界定，我們可以發(fā)現(xiàn)該理論之所以具有旺盛而強(qiáng)大的生命力，主要在于它強(qiáng)調(diào)國家與公民社會之間不是零和博弈，只要運用得當(dāng)便可實現(xiàn)雙贏合作，即它指出維護(hù)公共利益實現(xiàn)公共合作，需要多元、自治、合作，而不是政府的一元化管理和對資源尤其是公共資源的壟斷。具體說來，首先，多中心治理理論在權(quán)力的合法性來源這一問題上，摒棄了政府作為唯一權(quán)力中心的霍布思式的觀念，認(rèn)為各

8、種非政府組織、民間自治團(tuán)體、協(xié)會同樣可以成為合法權(quán)力的來源；其次，在處理國家與公民社會這一重大的關(guān)系問題上，它拋棄了二者二元對立的腐觀念，強(qiáng)調(diào)二者通過談判、對話、溝通等方式來實現(xiàn)合作；再次，多中心治理的構(gòu)造不是傳統(tǒng)的韋伯式的科層制管理，而是網(wǎng)絡(luò)型的交織型的治理構(gòu)造，每個中心就是網(wǎng)絡(luò)上的一個節(jié)點，每個中心體可以與其它中心體自由交流，直接表達(dá)自己的利益。通過對多中心治理理論涵的描述，顯而易見它是建立在對傳統(tǒng)統(tǒng)治理論批判而又繼承的根底上建立起來的。它與統(tǒng)治相比，主要特征在于：1、多中心治理在治理主體上，由傳統(tǒng)的一元主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣闹黧w，它既包括傳統(tǒng)的政府，也有企業(yè)、非營利組織、公民社會、社會組織等

9、。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，催生出多元化的利益訴求，多元的利益訴求催生多元的組織?；诶娴木猓F(xiàn)代治理倡導(dǎo)多元共治。2、多中心治理在治理方式上，由政府強(qiáng)制為主轉(zhuǎn)變?yōu)槠降雀咨系膶υ捄蛥f(xié)商，強(qiáng)調(diào)治理主體在分工的根底上保持合作，符合現(xiàn)代的理念和精神。3、多中心治理在治理構(gòu)造上，由傳統(tǒng)的線性的科層制構(gòu)造轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗪诵牡木W(wǎng)狀式，每個中心就是網(wǎng)絡(luò)上的一個節(jié)點，每個中心體可以與其它中心體自由交流，直接表達(dá)自己的利益。4、多中心治理在治理目標(biāo)上，由傳統(tǒng)的統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笊浦?，實現(xiàn)國家、社會、公民三者的良性互動。二、多中心治理理論的缺陷 一多中心治理理論的固有缺陷 1、多元主體之間的關(guān)系不易把握，尤其是作為作重要的主

10、體：政府和社會組織之間的關(guān)系不易把握。目前國學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為二者的關(guān)系主要有以下兩種：一種認(rèn)為二者是相互合作互利共贏的關(guān)系,如社會組織與政府良性互動或互動的互益互助、合作互強(qiáng)或共生共強(qiáng)、資源相互依賴等;另外一種觀點是強(qiáng)調(diào)二者的對立和制約的關(guān)系,如公民社會制衡國家、公民社會對抗國家等.因此我們不能簡單的說兩者是對立或合作的關(guān)系，只能說二者既對立又合作。然而在何種情況下二者是對立的，在何種情況下二者又是合作的？二者合作和對立的界限如何把握？特別的是，政府作為最重要的治理主體，掌握著大量的資源，權(quán)力具有擴(kuò)性，如何保障社會組織不被政府干預(yù)，獨立的發(fā)揮自己的功能？二者的權(quán)責(zé)關(guān)系如何把握，當(dāng)出現(xiàn)公共危機(jī)之時

11、，政府是勇敢承當(dāng)責(zé)任，還是會欺騙公眾，推卸責(zé)任？這一系列重要問題，多中心治理理論都沒有給出明確的答案。2、責(zé)任與效率的關(guān)系二者很難兼顧。多中心治理的構(gòu)造是網(wǎng)狀型的，在這種網(wǎng)狀型的構(gòu)造中存在著多個治理主體。為了保證各個組織都能履行責(zé)任，必須明確各個組織的責(zé)、權(quán)、利，這樣才能用責(zé)任機(jī)制來激發(fā)各主體的積極性，確保它們發(fā)揮自己的成效；但與此同時，責(zé)任歸屬過于明確，也可能阻礙高效的合作，在應(yīng)對突發(fā)事件實現(xiàn)共同目標(biāo)方面，也存在著明顯的缺乏。3、社會組織自身的問題，或者說功能性失敗問題。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮社會組織的作用，認(rèn)為公民社會能夠成為溝通政府與公民之間關(guān)系的橋梁，分擔(dān)政府的局部職能，使政府從

12、那些管不好也管不了的領(lǐng)域中退出，從而在一定程度上解決政府失敗問題，更有效的到達(dá)善治目標(biāo)。但從現(xiàn)實量的事例可以發(fā)現(xiàn)，社會組織遠(yuǎn)沒有多中心治理理論所認(rèn)為的那樣完美。它們同樣可能存在各種問題：社會組織的開展存在體制性障礙。在一些傳統(tǒng)的強(qiáng)政府主導(dǎo)型的國家，對社會組織的認(rèn)識的局限和制度安排的缺失，使得社會組織的開展面臨各種體制性障礙，如社會組織的登記注冊，資格認(rèn)證問題。社會組織還面臨籌資渠道單一，資金短缺，自我生存能力薄弱的問題。社會組織作為非盈利性機(jī)構(gòu)，如何給自己造血，而不僅僅依靠輸血，這些問題都亟待解決。社會組織的監(jiān)管也存在問題。社會組織作為獨立的組織，也會追求自己的利益，在利益的驅(qū)動下，有可能做出

13、與公共利益相違背的事。多中心治理強(qiáng)調(diào)政府縮小權(quán)力，不再成為唯一的權(quán)力中心，社會組織面臨問題時，如何監(jiān)管？靠誰監(jiān)管？這些問題，多中心治理也沒有做出很好的解答。4、主權(quán)國家和全球治理組織的關(guān)系問題，尤其是二者面臨沖突時。多中心治理理論是在全球化深入開展，各種全球性問題出現(xiàn)，面臨全球治理危機(jī)的大背景下出現(xiàn)的。而全球化在本質(zhì)上就是西方興旺國家主導(dǎo)的，開展中國家被迫卷入的。因此多中心治理難免會被打上興旺國家的烙印，多中心治理強(qiáng)調(diào)國際組織也可以作為治理主體，管理民族國家的事務(wù)，這難免會降低和削弱主權(quán)國家的作用，而各種國際組織在很大程度上受*些大國的操縱，這樣一來，多中心治理難免會給*些國家以干預(yù)他國政的時

14、機(jī)。當(dāng)主權(quán)國家和全球組織發(fā)生沖突時，它們的利益誰來協(xié)調(diào)？如何協(xié)調(diào)？這些多中心治理理論都沒有給出很明確的答復(fù)。 二多中心治理理論移植到中國的局限 任何一個理論應(yīng)用到他國，必須與該國的具體實際想結(jié)合。馬克思主義到中國，尚且有其局限性，多中心治理理論應(yīng)用到中國，由于國情不同更有其局限性。 1、政府的角色和職能很難轉(zhuǎn)變。長期以來，我國政府職能表達(dá)為全能型政府特征，政府充當(dāng)劃槳而不是掌舵的角色。一方面，政府機(jī)構(gòu)集中了社會經(jīng)濟(jì)開展的各種職能，其結(jié)果是政府管了太多不該管并且根本也管不好的事，承當(dāng)了許多本身不該承當(dāng)?shù)穆毮?，使政府?zhí)行自己本身職能如宏觀調(diào)控的能力受到嚴(yán)重削弱。另一方面，由于行政權(quán)力不受任何其它力

15、量的制約和約束，必然造成官本位的思想，習(xí)慣了權(quán)力的高度集中統(tǒng)一和自上而下的執(zhí)行方式。而多中心治理要求政府放棄唯一治理主體的地位，提倡各治理主體在平等根底之上的對話和協(xié)商，在多中心治理之下，資源和權(quán)力都實現(xiàn)了優(yōu)化根底之上的分散，這些在很大程度上與政府的利益發(fā)生沖突，在這種背景下，政府的角色和職能如何轉(zhuǎn)換，成為考驗多中心治理能否在中國實踐的關(guān)鍵性變量。2社會組織的開展存在著各種障礙性的因素。中國公民社會開展的制度環(huán)境中既存在著有利于其開展的制度性因素，也存在著不利的制度性因素或者說制度性障礙。這些制度性障礙包括：民間組織登記管理上的雙重許可制度，民間組織監(jiān)管上的雙重負(fù)責(zé)體制，年度檢查制度，請示報告

16、制度等一系列制度性規(guī)定。這些制度性障礙使得民間組織開展面臨著注冊困境、定位困境、資金困境、知識困境、人才困境、信任困境等多重困境。出現(xiàn)這些制度性障礙的原因在于，公民社會制度環(huán)境的設(shè)計者和供應(yīng)者出于維護(hù)政權(quán)和政治穩(wěn)定的考慮而在公民社會組織監(jiān)管上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的限制和控制取向。背后的深層原因在于將公民社會與國家對立起來的理論思維和對民間組織根深蒂固的不信任和防心態(tài)。如何消除這些不安康的心態(tài)和障礙性的因素也考驗著多中心治理理論。3中國傳統(tǒng)政治文化的影響依然存在。政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這個政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會、經(jīng)濟(jì)、政治活動進(jìn)程所形成。人們在過去的經(jīng)歷中

17、形成的態(tài)度類型對未來的政治行為有著重要的強(qiáng)制作用?！?】而中國的傳統(tǒng)政治文化，按照阿爾蒙德的劃分屬于典型的依附型或者說是臣民型的政治文化，在這種政治文化中，臣民習(xí)慣了服從?，F(xiàn)在這種文化的影響力依然強(qiáng)大，公民即使在其利益受到損害的時候，他們?nèi)匀惠^多地采取一種忍讓的態(tài)度。在這種政治文化的影響下，公民無法真正實現(xiàn)自己的公利，更談不上積極的參政議政，沒有真正意義上的現(xiàn)代公民這一根本條件，就無法形成公民社會，而所謂的多中心治理也就只能是空中樓閣。 三中國多中心治理困境的對策 一政府層面 政府作為最重要的多元治理主體，必須首先轉(zhuǎn)變自己的角色和職能。在多元治理的格局下，政府不再是唯一的管理主體，不能再充當(dāng)劃

18、槳人，只能作為掌舵人。所謂掌舵人就是要把握好治理的方向，為其它的治理主體保駕護(hù)航。在多中心治理條件下，政府應(yīng)該放棄全能型政府的舊觀念，把那些本來不該屬于政府管以及那些政府管理不好的領(lǐng)域交給社會組織等其它的治理主體，抓大放小全力做好宏觀調(diào)控和宏觀指導(dǎo)，優(yōu)化治理格局。此外，政府應(yīng)該改變傳統(tǒng)的指令性的管理方式，尊重其它的治理主體，在平等的根底上和其它的治理主體進(jìn)展友好協(xié)商，通過對話來解決有關(guān)治理中的問題。尤其指出的是，政府應(yīng)該消除對社會組織的不信任態(tài)度，通過加強(qiáng)與社會組織的溝通與合作，增強(qiáng)互信，在信任的根底上出臺一些保護(hù)性的法規(guī)和政策，促進(jìn)社會組織的良性開展，使得社會組織真正承當(dāng)起多元治理的重任，促

19、進(jìn)多中心治理格局的建立與完善。二社會組織層面作為相對弱勢的治理主體，社會組織首先需要主動地慎重處理好與政府的關(guān)系，維系好與政府之間的合作。在活動目標(biāo)上，社會組織需要明確自己的定位，擺正自己的位置，主動為政府分憂，為人民解愁。社會組織應(yīng)當(dāng)以恰當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c多元治理，在活動中要遵守非政治性原則，特別要致力于那些政府沒有能力也不愿意顧及的領(lǐng)域。作為多元治理主體之一的社會組織，要想真正的發(fā)揮自己在多元治理中的作用，可以充分發(fā)揮自己在制度供應(yīng)中的效率優(yōu)勢，增加公共產(chǎn)品供應(yīng)。社會組織在提供公共產(chǎn)品方面，既有政府的公共性特征，又有類似于企業(yè)的運作方式，因此更加靈活，在提供公共產(chǎn)品時也比政府更加高效。提供有效的

20、公共效勞是社會組織的立身之本和力量之源。社會組織可以整合多種社會資源，幫助政府建立和完善公共產(chǎn)品的供應(yīng)、效勞、監(jiān)視和管理。出動管理那些政府管不好也不愿意管的領(lǐng)域，切實發(fā)揮自己的成效。三公民層面 多中心治理需要政府和社會組織的合作，更需要公民的積極參與。現(xiàn)代化的治理需要現(xiàn)代化的治理主體，更需要現(xiàn)代化的心靈。許多致力于現(xiàn)代化的開展中國家，正是在經(jīng)歷了長久化的現(xiàn)代化陣痛和難產(chǎn)后，才逐漸意識到：國民的心靈和精神還被結(jié)實地鎖在傳統(tǒng)意識之中，構(gòu)成了對經(jīng)濟(jì)與社會開展的嚴(yán)重障礙?！?】如上所述，中國傳統(tǒng)的政治文化屬于典型的臣民型的政治文化，傳統(tǒng)文化的障礙依然存在。在這種文化之下，公民習(xí)慣了服從而不是積極主動的

21、參與，這些與現(xiàn)代治理的理念是格格不入的。因此公民需要現(xiàn)代化的參與意識，積極主動的參與到多元治理之中，在參與的實踐中，逐步提高公民的技能，完善多中心治理。四發(fā)揮黨組織和人大、政協(xié)的整合、啟蒙作用走向中國特色的多中心治理，需要中國特色的治理主體發(fā)揮其積極作用。黨的組織、人大、政協(xié)是我國政治體制中的一大特色。作為現(xiàn)代化建立領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨通過政治、思想、組織三個方面實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)，對政府工作進(jìn)展指導(dǎo)。黨要實現(xiàn)這一歷史任務(wù)，必須要進(jìn)展與時俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變，其中最重要的一點是黨的角色和職能的轉(zhuǎn)變。黨要放棄全能型政黨的理念，逐步實現(xiàn)黨政分開，把黨從對社會管理中解放出來，通過加強(qiáng)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)等，為中國的多中心治理提供正確的開展方向，通過發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先進(jìn)模帶頭作用，為多中心治理做出奉獻(xiàn)。人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，我國這種議