1、在談憲法與行政法關系之前，我們首先應該將憲政行為與行政行為進行界分。這是因為：第 一，憲政行為所要設定的憲政關系，是一種“全體對全體的比率”關系，即整體利益與整體 利益關系。行政行為所要設定的行政法關系，是一種個人利益與公共利益之間的關系。第二， 憲政行為是溝通憲法規(guī)范與憲政權利之間的橋梁，行政行為則是溝通行政法規(guī)范與行政法權 利的橋梁。第三，因憲政行為而引起的憲政糾紛，主要應當通過憲政訴訟機制來解決。因行 政行為引起的行政糾紛，則主要是通過行政復議和行政訴訟機制來解決的。這就說明，對行 為性質的認定是確定案件主管或管轄的前提。一、當今行政的特點自從一戰(zhàn)尤其是二戰(zhàn)以后，由于科技的進步和生產關系

2、的調整，導致了社會經濟的迅猛 發(fā)展，而社會經濟的發(fā)展，同時導致了大量的社會矛盾和社會問題的產生，所以，政府不得 不設置大量的行政機構和人員來對國家的經濟和社會生活進行干預，從而使得政府的行政行 為深入社會的各個角落，行政權力急劇膨脹。這種行政權擴張的趨勢，西方學者將之形象地 稱為“行政國”現(xiàn)象。行政國的出現(xiàn)要求政府必須承擔起糾正社會和經濟的弊病，這種看法反映了人們的情感。 經濟生活的日益復雜化使得政府不能再像以前只是自由法治國時代“守夜警察”的角色，政 府必須具有強有力的權力來對社會經濟進行調控。另一方面，社會問題日益凸顯的狀況，比 如就業(yè)、環(huán)境、教育及醫(yī)療等領域，使得政府也必須承擔起保護環(huán)境

3、、為民眾提供就業(yè)、培 訓、住房、醫(yī)療機構和養(yǎng)老金的職責，這是行政道德所在，也是國家目的使然。所以，現(xiàn)代 行政的特點是干涉行政與給付行政并存，而給付行政越來越成為政府職能的重心，福利行政 成為當今行政國家的重要理念。二、憲法與行政法關系探討之現(xiàn)狀自從現(xiàn)代意義上的行政法誕生以來，各國法學家從各自的國情及自身的知識背景和觀察 角度出發(fā)，對憲法與行政法的關系作出了自己的回答。例如，英國是崇尚普通法傳統(tǒng)的國家， 沒有公法和私法的嚴格區(qū)分，因而憲法與行政法之間也沒有清楚的界線。基于英國憲政史的 這一特點，著名行政法學者韋德指出：“實際上，整個行政法學可以視為憲法學的一個分支， 因為它直接來源于法治下的憲法

4、原理、議會主權和司法獨立。”這一論述揭示了憲法對行政法 的基礎性、指導性作用，在英國極具代表性。美國的法律傳統(tǒng)受英國的影響較大，其憲政建 設始終貫穿著分權制衡和有限政府的基本理念，并直接推動了美國行政法的發(fā)展。行政法學 者施瓦茨即認為：“行政法是法治極為重要的一個方面，它規(guī)定個人與政府之間的關系，是控 制政府活動的法律?！笨梢姡谟⒚绹?，學者依據(jù)其獨特的憲政歷史背景和實踐模式，普遍 地強調了法治原則下憲法價值、理念對行政法的指引作用。在大陸法系國家，公法與私法的區(qū)分十分明顯，行政法被公認為公法的一支?；诜▏?憲政史的特點，公法學家莫里斯?奧里烏指出：“只有存在足夠發(fā)達的行政制度時，才能 有

5、真正的行政法，從這個意義上來說，行政法與國家的行政制度之間存在著必然的關系?！?德國近代行政法學的開山始祖奧托?麥耶則在其鴻篇巨著德國行政法第三版序言中提出過 “憲法消亡，行政法存續(xù)”的名言。毋庸置疑，這些論斷都是法、德兩國獨特的憲政實踐的 產物。日本行政法的發(fā)展曾經深受德國的影響，因而學者對憲法與行政法關系的理解也有類 似的表述。例如，和田莫夫就認為:“行政法處于憲法之下，發(fā)揮著手段性、技術性的具體作 用。”鹽野宏也認為：“行政法，可以直接認為是關于實現(xiàn)憲法價值的技術法。”由此可見，誠 如臺灣學者城仲模所言：“行政法系具體之公法，亦為憲法之試金石”，大陸法系國家的學者 更強調行政法對于憲法的

6、相對獨立性。很明顯，這與英美國家學者的理解是有差異的。我國學者大多將憲法與行政法的關系置于整個法律體系當中進行比較。傳統(tǒng)的觀點一致 認為，憲法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源；而行政法則是憲 法的具體化，是僅次于憲法的獨立的部門法。不過，近幾年來，這種主流的觀點受到了少數(shù) 學者的質疑甚至反對。例如，有學者認為，“憲法是行政法的法律淵源是一個似是而非的觀點”， “從形式功能定位的角度來看，行政法雖然以憲法為依據(jù)，但行政法不應該是憲法的簡單擴 展和延伸”，“行政法應該是具有獨立的法律形式意義的部門法”。行政法學者葉必豐教授則以 “部門法的存在以特定利益關系為基礎”和“部門法的

7、劃分是對全部法律規(guī)范的分解和綜合” 為由，提出“憲法同行政法、民法一樣，都是處于同一層次的獨立部門法”的觀點。盡管這 一認識尚待進一步論證，但最終又有學者撰文將憲法的概念定位于“調整公民權利和國家權 力之間基本關系的部門法”，并認為“憲法首先是法，其次才是根本法”。除了上述研究視角之外，我國學者還就憲法與行政法之間的聯(lián)系問題進行了探討。已故 著名憲法學家龔祥瑞教授生前曾指出：“憲法是行政法的基礎，而行政法則是憲法的實施。行 政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法只是一些空洞僵死的綱領 和一般原則，至少不能全部地見諸實踐。反之，沒有憲法作為基礎，行政法將無從產生”老 一輩行政

8、法學家王名揚教授也有類似看法，他認為：“憲法是靜態(tài)的法律，行政法是動態(tài)的法 律，二者互相配合，互相需要疽青年學者陳端洪先生也指出：“行政法與憲法的聯(lián)系最為密 切，因為都直接關心公共機構與權力，即具有很強的政治性，因此，被統(tǒng)稱為政治法，行政 法被稱為動態(tài)的憲法，是憲法發(fā)展到行政國與福利國階段的一個不可或缺的組成部 分?！笨梢?，就“憲法是行政法的基礎與前提、行政法是憲法的具體實施”而言，我國學者 的認識基本上是一致的。楊海坤教授早在八十年代中期就指出：行政法與憲法之間有著特別密切的關系，具體來說，除了從屬關系、部分重合關系以外，行政法對憲法還有補充、 發(fā)展關系。這一挑戰(zhàn)性的觀點盡管沒有遭到過任何有

9、力的批駁，但筆者一直思索著這一觀點 是否經得起理論的推敲和實踐的檢驗。本文的探討即是這一思索的延續(xù)。我們認為，對憲法 與行政法內在關系的探討與揭示是具有重大意義的。我國行政法經過二十余年的發(fā)展，已經 逐步走出了幼稚期正朝相對理性化階段邁進。這是行政法走向成熟的重要標志。世紀之交， 黨和國家做出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略抉擇，憲法與行政法的發(fā)展迎 來了無數(shù)新的機遇。作為現(xiàn)代憲政最重要法律支柱的行政法，其發(fā)展不可固步自封，必須自 覺地在憲政理念的支配、引導下求得更深入的發(fā)展。毋庸置疑，行政法發(fā)展的轉折時期已經 到來。面對新情況、新問題的不斷涌現(xiàn)，重新審視憲法與行政法的關系，對于我國

10、憲法尤其 是行政法在新世紀的發(fā)展至關重要。在我們看來，對這一關系的揭示既要考慮到域外行政法 的發(fā)展及其演變，更要立足于中國行政法發(fā)展的具體實踐。基于此，本文通過考察行政法的 發(fā)展對憲法所產生的雙重影響，試圖說明憲法與行政法之間是一種互動關系，即行政法不僅 是憲法的具體化，而且對憲法自身的發(fā)展也起到了補充、完善和推動作用。我們的任務就是 要充分發(fā)揮行政法的發(fā)展對憲法的積極影響，努力推動中國憲政的生成與實施；同時，竭力 減輕行政法的發(fā)展對憲法的消極影響，為中國憲政的發(fā)展清除障礙，從而實現(xiàn)憲法與行政法 之互動關系的良性發(fā)展，為法治國家的形成提供更多的理論支持。三、行政法與憲法關系之剖析作為一個國家的

11、根本大法，憲法的核心內容是對國家權力的實現(xiàn)方式及運作進行規(guī)范， 行政法所關心的則是行政權的存在及行使的合法性。因此，憲法與行政法在調整對象、范圍 及方法方面都存在著一定的差異。然而，憲法與行政法關注的問題具有相似性，二者之間除 了從屬關系與部分重合關系之外，還存在補充、發(fā)展關系，具體而言，行政法在遵循憲法原 則和精神的前提下，在憲法的范圍內還有活動的余地，并對憲法的發(fā)展起著實際的推動作用。 行政法與憲法之間是一種互動辯證關系。1、憲法是行政法的根基憲法規(guī)定了政府機關的組織制度，指明了行政活動的基本價值取向，憲法的一些基本原 則成為行政權運行的指導原則，諸如民主原則、法治原則等。憲法的基本矛盾是

12、公民權利和 國家權力的關系，防范公民權力與保障公民權利成為憲法的兩個基本功能。從防范公民權力 而言，對行政權的控制無疑成為重中之重，因為在當代，行政權最為強大，也最易侵犯公民 權益，所以，各國憲法中均以規(guī)定政府基本運行規(guī)則為己任，授予行政職能范圍的同時，也 是對行政權限的限制，法律保留與法律優(yōu)先成為行政法的基本原則。另一方面，公民基本權 利的保障不僅要求我們要對行政權進行限制，更為重要的是，要賦予行政機關更多的自由裁 量權，使得其積極行政，為民眾提供福利，這應該成為大家的共識，因為這是經濟社會生活 所趨。大量委任立法的出現(xiàn)和行政程序日益擴張，使我們必須對行政權的積極功能必須時刻 保持警惕，民主

13、與自由很有可能被給予厚望的行政權所毀滅，用憲法所確立起來的憲政制度 是我們防范的屏障，憲法的價值和功能需要我們去發(fā)現(xiàn)和發(fā)展，以指導社會生活的變化。2、行政法是憲法的具體化今日的社會，人民不再依賴傳統(tǒng)的基本人權，而是依賴“分享權”。這個新興的“分享權” 唯有依賴公民權力的介入，方可實現(xiàn)其功能。新式的服務行政與傳統(tǒng)的干涉行政并存的行政 法結構的改變，符合社會法治國家的憲法理念，隨之導致人民法律感情的轉變?，F(xiàn)代人民對 法律的感情，除了仍然要求公民行使權力須遵循一定的界限，使人民的自由形成其權利外， 人民亦要求國家有法的規(guī)范存在，當人民遭受不幸時，國家能夠施以援手。此種對人民不利 的救助，在以往不論是

14、屬于神學、哲學、或是歷史學的討論范疇，現(xiàn)今都已成為法律問題。 此等以法律形式來解決的個人問題，變成了行政法的內容，而且多以金錢給付的方式予以人 民救助。民眾對于這種法律的感情是如此的強烈，使得立法者不得不采取立法手段予以解決。 所以，行政立法大量增加，行政任務也因此擴張，形成社會整體秩序的一部分，以解決國家 生活所遭遇之困境。3、行政法的發(fā)展在一定程度和范圍內補充、發(fā)展了憲法，其深入發(fā)展是推動憲法修改的 重要源動力。眾所周知，由于立法者主觀認識的局限性與社會生活瞬息萬變的無限性之間存 在著難以消解的矛盾，立法如此，立憲亦如此。成文憲法的高度原則性、概括性及預測能力 的有限性，都注定了其往往滯后

15、于復雜多變的社會關系。就調整對象而言，憲法與行政法有 相當部分是重合的，因而行政法在遵循憲法基本原則、精神的前提下，對憲法的發(fā)展是有很 大作為的。國家生活的復雜化加上立法機關本身固有的缺陷使得行政立法在當今法律體系中處于重 要地位。民眾不僅要求參與民主制度權利的實現(xiàn)，還對自身權益（諸如勞動、接受教育、享 受優(yōu)質的環(huán)境等）有著更為強烈的追求，這些有賴于行政程序法、行政公開法、勞動法、教 育法及環(huán)境保護法的制定和實施，而這些是憲法所辦不到的。行政法是將憲法所確認的基本 制度和基本權利予以具體化的主要途徑，是實現(xiàn)國家目的的重要手段，保障公共利益與提供 服務是其價值所在。四、結語綜上所述，行政法的發(fā)展對憲法的完善與更新具有重要的推動作用。然而，這又似乎存 在著某種違憲的嫌疑。那么，行政法實踐到底能在多大限度內發(fā)展憲法呢