1、預習報告一、 實驗名稱：政府間如何分權二、 實驗目的：通過實驗對我國的現(xiàn)行政府體制有一個全面地了解，明白它們之間的裙帶關系及運作規(guī)律，從而了解政府各部門間為何會那么做，有什么權力那樣做的原因，為以后研究跟政府有關的事情做一些基礎。三、實驗設備： 計算機、網(wǎng)絡四、實驗內(nèi)容及主要步驟：1、利用網(wǎng)絡資源搜集企業(yè)逃稅的相關資料。2、閱讀、分析、整理搜集到的資料，提取有用的信息。3、根據(jù)實驗數(shù)據(jù)及資料，對企業(yè)逃稅的判斷方法進行研究。4、得出實驗結論并分析實驗結果。實驗報告政府間的分權與治理政府治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念，與此同時，“治理”更加強調(diào)政府與社會、市場之間的分權乃至與私人之間的合作

2、?？傊?，“治理是各種公共的或私人的個人、機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！?   首先，政府的治理依然是關心政府權力的行使，即政府應該在什么樣的范圍內(nèi)正當?shù)男惺顾臋嗔Γ员阏畽嗔Φ男惺共恢麓輾幸獯龠M的價值確保社會相當?shù)淖灾?、市場的一定自由以及公民的合法權利。強調(diào)政府與社會、市場乃至私人之間的合作，是建立在這樣一個前提或基礎之上，即社會、市場和私人具有與相對于政府的自主性或獨立性合法領域(或空間)，政府的權力是不得恣意侵犯近些領域的。     對政府對力行使的

3、這種關心，也從另一方面反映了人們對政府權力的某種擔憂。因為政府的權力往往難以有效制衡，一切政府的權力均具有程度不同的集權性、絕對性、無限性或全能性。因此，限制或制約政府權力，便成為西方政治學探討的一個歷久不衰的主題。無論是古代的混合政體理論，還是后來的均衡政制理論、權力分立理論、有限政府理論，都在某種程度上對政府權力的行使或制衡寄予了一定的“關懷”。     需要指出的是，政府權力的集權性、絕對性、無限性或全能性，并非專制政體、極權主義國家的“專制品”，也是同代民主國家(或政府)的一個令人憂慮的方面。對此，哈耶克毫不隱諱他對現(xiàn)代無限民主政府的憂慮的批判：

4、在這種被人們普遍接受的“民主”政治類型的構成中，存在著某些根深蒂固的缺陷，而這些缺陷已經(jīng)使得這些國家墮入全權性國家的危險趨向成為一種不可避免之勢。他歷數(shù)了“當代民主政體的四大罪狀”：(1)民主機制擁有無限權力；(2)民主政府除了擁有無限權力以外，還會不正當?shù)匦惺惯@種權力，而且這也是一種必然的結果；(3)，如果民主政府不受制于法律，那么它就必定是一個會受制于特殊利益支配的弱政府；(4)，當代民主政體的政策是由各種少數(shù)利益集團支配的，所以它一點也不民主。其實，對于民主政府的這方面憂慮并不是從哈耶克才開始的。在他之前，已經(jīng)有不少人洞察到民主政府的這一缺陷或形形色色的“國家主義”對公民社會的滲透或侵吞

5、的一種回應和反動。與之相呼應的還有公民社會和第三部門理論的興盛。     然而，對于一些發(fā)展中國家的研究者而言，他們之所以借用西方的治理理論，最主要的還是基于對現(xiàn)實威權政府的批判，或者是以之來治療這些國家日漸突出的政治合法性危機。在日益全球化的當今社會，這些國家已經(jīng)深深陷入“治理危機”之中。誠如吉登斯所言，“在一個后傳統(tǒng)社會中，權威無法再通過傳統(tǒng)的象征性符號或者通過聲稱情況向來如此而獲得合法性”；“目前的治理方式必須適應全球化時代的新情況，而且，權威，包括國家的合示性，必須在一種積極的基礎上得到重構”。 其次，從總體上而言，人們對政權力的規(guī)約，側重于政府

6、內(nèi)外兩個方面橫向上的制衡。在政府內(nèi)，主要是立法、行政和司法三權(橫向上)的分立與制衡；在政府外，主要是政府與社會、市場之間橫向上的分權與全作。如果社會或市場的力量非常弱小，政府能夠主動地讓渡一定的權力歸還社會嗎?如果政府內(nèi)的三個權力機構沆瀣一氣，人民又該如何去約束政府呢? 于是，有人想到了政府的縱向分權，即中央政府與地方政府之間的分權。他們強調(diào)地方政府在地方治理中的作用，甚至把地方政府看作是對抗中央集權的一個堡壘。例如，約翰·密爾在代議制政府中對地方政府的價值進行了經(jīng)典的論述：1，(代議制)地方政府擴大了公民政治參與的機會，同時，對于培養(yǎng)公共精神和發(fā)展才智起著重要的作用.2，地方政府

7、能夠根據(jù)對地方的了解、利益以及專門知識來管理地方事務，并使之比任何其它機構，當然還有遙遠的中央政府更可能提供有效公正的服務。邊沁則強調(diào)代議制民主的三個特征責任性、反應性和代表性對于這三點，地方政府顯然要比中央政府獲得更高的評分。而斯密還將選舉組成的地方政府視為對抗中央集權的一個重要堡壘。顯然，在這里，他們只是從總體上論及“地方”與中央政府的關系，也就是說，他們都沒有進一步論述所有上下級政府間的關系。而政府間的關系體制，在一定意義上而言，正是許多政府問題的關鍵所在。     換言之，只要政府間的關系體制沒有根本性改變，即維持一種人們熟知的那種支配與服從的關

8、系，那么，地方政府在地方治理中的自主性、創(chuàng)造性和主體性往往很難實現(xiàn)，更不必寄望于地方政府會對抗中央的集權或全權主義的肆意擴張。因為，“在支配政權里，每一個人和每一個團體、組織都是層層控制、無所不包的體系的一部分?！?    3，對于政府的治理及改革，人們現(xiàn)在討論的焦點(或興趣)也仍然主要集中在政府的大小(無限政府或有限政府)、政府職能的轉變(從再分配經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟)、政府與社會及市場之間的分權與合作等問題上，固然這些都是重要的問題，卻因此而輕視了另外一個問題至少是同等重要的問題那就是政府間的治理和改革。     

9、只有較少人注意到政府間的管理體制問題，但是，他們也只是局限于某些特定的層級，而沒有進一步延伸到所有政府間的關系上。例如，有人論及基層政府間的關系，如縣鄉(xiāng)之間的“壓力型體制”，然而，事實上，壓力型體制并不單存在于縣鄉(xiāng)政府之間，幾乎在每一級政府間都存在一種支配性壓力關系。以至有人天真而錯誤地認為，消解縣鄉(xiāng)之間的“壓力型體制”，其釜底抽薪之策是在于“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”殊不知，這種“壓力型體制”幾乎存在所有上下級政府之間，如果僅僅是撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又該如何疏解市縣、省市之間的壓力型緊張關系呢?由此可見，徹底消除政府間“壓力型體制”的釜底抽薪不是隨意撤銷哪一級政府層級，關鍵在于政府間分權式體制

10、改革，在各級政府之間基于憲政理念建立新型的民主合作式關系體制。 第三，在支配性政府間體制下，不難想象下級政府總是趨于墨守成規(guī)、不敢創(chuàng)新；一方面，“鐵板一塊”的政府的權力可以恣意侵犯社會、市場乃至私人的一切領域，另一方面，又由于官僚主義泛濫，而缺乏效率、回應性差、責任性不強，因此從總體上而言，這樣的政府往往是外強中干；為了維持政府間的支配與服從關系，就必須輔之以自上而下地層層任命制，這樣一來，政府間的權力關系必然發(fā)生異化或庸俗化，成為一種不正常的“庇護附庸”關系。在這種“庇護附庸”關系中，“官官相護”是人們熟知的一種現(xiàn)象；更為重要的是，在這種支配性政府間體制下，上級政府往往會侵占下級政府的權力，

11、使下級政府淪為相對意義上的不完全政府。 1，在支配性政府間體制下，下級政府缺乏應有的自主性和創(chuàng)新精神。將權威分散于不同的政府層級，是與支配政權或絕對主義相對立，在支配性政府體制中，中央政府必須不斷努力防止國家機器的任何組織成部分和政府體系的任何層級發(fā)展自己的利益，防止它們在政府管理或地方治理中產(chǎn)生一定程度的自主性，支配性政治的“理想”或邏輯，就是建立單一的自上而下的層層控制的、無所不包的政府體系。也就是說，這種政治的基礎是建立在單一的控制或支配之上的。與之相反，現(xiàn)代的政府治理則以多元的調(diào)和為基礎。其多元性，不僅表現(xiàn)  在政府與社會、市場之間的分權，權威分散于政府與非政府的各

12、個領域，而且表現(xiàn)在政府本身各個層級之間的相對獨立和自主。對此，達爾已經(jīng)論述得非常清楚，他說：“在多元政權里，個人和次體系對國家的政府的關系比支配政權要更為自主。 由于下級政府缺乏應有的自主性，它更不可能具有創(chuàng)新精神。下級政府最保險(也是唯一)的做法是，靜等上級政府發(fā)號施令，或者亦步亦趨地跟隨上級政府的指揮棒轉；一旦遇到新情況，最好是首先層層請示上級政府的指示，然后遵照上級政府的指示行事。這也就暗示人們，上級政府必須是全知全能的，否則它怎能指揮下級政府處理各種完全不同的問題呢?    2，在支配性政府間體制下，政府從整體上而言既是強大的又是弱小的。一方面，支配性政府體系是“鐵

13、板一塊”，誰也無法與之為敵。它的權力是無所不能。在這種政治中，政府總是高高在上，凌駕于一切之上。同時，在另一方面，在這樣的政府中，下級事事恭請，其辦事效率之低下不難想見；而上級則習慣于開會和層層向下發(fā)文件，其文牘主義和官僚作風必然泛濫。所謂“文山會?！薄⒐穆眯?、高高在上、濫用權力、脫離實行、脫離群眾、好擺門面、好說空話、思想僵化、墨守成規(guī)、機構臃腫、人浮于事、辦事拖拉、不講效率、不負責任、不守信用、互相推諉、以至官氣十足、動輒訓人、打擊報復、壓制民主、欺上瞞下、專橫跋扈、徇私行賄、貪贓枉法是之謂也。     3，在支配性政府間體制下，政府間的關系往往淪

14、為“庇護附庸”關系。上級政府之所以要庇護下級，是因為它們是一體的，庇護下級也就等于庇護自己。而下級政府之所以依附于上級政府，因為的它的權力是自上而下授予的。特別是下級政府的負責人，他的升遷、榮辱、名譽、地位和利益直接掌握在他的上司手中，他必須惟上級之命是從，對上級極盡阿諛奉承之所能。就這樣一發(fā)庸俗的裙帶關聯(lián)、人身依附、惟命是從、個人崇拜等現(xiàn)象由此滋生、蔓延。要想徹底摧毀這些丑惡現(xiàn)象，只能端敕政府間的分權和自下而上的民主選舉。     4，在支配性政府間體制下，下級政府相對于它的上級政府而言是不完全的政府。因為在這種政府間體制下，決策權似乎始終掌握在上級政府手中，“

15、上級決策，下級執(zhí)行”是這種政府間關系體制的一條通則。從這個意義上而言，每一下級政府相對于它的上級政府都是一種不完全的政府，因為它自己沒有實質(zhì)的決策權，它的決策權被上級所侵占相對于它的上級政府而言，它是它的上級政府的一個行政單位，而不是一個完全的政府組織；即便如此，上級政府往往不通過它設置在下級政府中的派出部門，來分割、肢解或架空它的下級政府的行政權，以至下級政府相對于它的上級政府，與其說它是它的上級政府的一個行政單位，毋寧是它的派出機構。   5，在支配性政府間體制下，上下級政府機構的設置趨于“同構”，這不僅有利于上下級政府之間的“溝通”，更主要地是為了便于上級政府支配、駕馭下級政府

16、。   6，還有一點值得指出的是，在這種政府間體制下，每一級政府中都存在“內(nèi)重而外輕”的現(xiàn)象。例如，一個省長往往不及中央部門的一個部長位高權重；一個鄉(xiāng)長，想要進城，一般都只能安排為縣政府某一科局的副職。如此等等，不一而足。 最后，對于許多人而言，政府間的關系似乎天經(jīng)地義地(或必然地)是一種支配與服從的關系，否則，政令難以通暢，全國難于一統(tǒng)那簡直不可思議!然而，殊不知正是這種政府間的支配與服從關系，內(nèi)在地限制了政府從傳統(tǒng)的行政管理向現(xiàn)代民主治理的結構轉型。     “治理”的精義或者說它與傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)治”(或行政管理)的根本分野在于，統(tǒng)治的建

17、立以絕對的支配為基礎，而治理則以合作為前提；統(tǒng)治的主體只能是一元的，即維護一個中心，因而它只能是集權的，而治理的主體則是多元的，各種組織(無論是政府組織或是非政府組織)、各種個體、以及各種組織內(nèi)部的各種層級之間都有各自的權限，至少從法律意義上而言大家都是平等的。政府間的治理，便是要強調(diào)政府間的(法律面前的)平等、協(xié)商和合作。     為了實現(xiàn)政府間的善治，1，政府間必須依據(jù)憲政理念，進行合理分權。即進一步明確地方政府是地方治理的主體，每一政府層級都有相對的地方治理的自主權，中央和地方每一層級政府間都有自己明確的權力界限，上級政府不得恣意侵占、分割下級政府

18、的地方治理權。    政府間的憲政分權，是現(xiàn)代政府治理的必然趨勢，也是全球化時代重建政府權威、合法性的一條積極路徑。恰如吉登斯所言，“國家必須對全球化作出結構性的回應。民主制度的民主化首先意味著權力的非中心化過程，但這一過程并不是單向性的。全球化為權力下放提供了強大的動力和邏輯，但它同時也為權力的向上移交提供了同樣的東西。這一雙向性的運動條雙向民主化的道路與其說是弱化了民族國家的權威，倒不如說是重塑了這種權威的條件，因為這一道路可以使國家得以回應各種各樣的沖擊，否則這些沖擊便會反過來挫敗國家本身。    事實上，我國的政府改革已經(jīng)有某種憲政分權的趨向了，只是，它現(xiàn)在還是隱在其它的改革背后。譬如，財政上的分稅制改革，就可以視為一種分權式改革，因為如果政府之間不進行某種分權的話，是根本無法搞好分稅制改革的；這就意味著，我國當前政府間的財政分稅制之怕以還存在著這樣或那樣的問題，也主要是由于政府間進一步分