1、建設(shè)國際旅游島背景下的海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法探析建設(shè)國際旅游島背景下的海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法探析梁亞榮(海南大學(xué)法學(xué)院,海南?？?70228)摘要:海南具有島嶼經(jīng)濟的明顯特征,旅游業(yè)是符合海南生態(tài)保護要求的朝陽產(chǎn)業(yè),旅游業(yè)一直是海南的支柱產(chǎn)業(yè).國際旅游島建設(shè)的啟動為海南旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的機遇,但海南的旅游產(chǎn)業(yè)政策立法還存在體系不完整,重點不明確,立法程序不科學(xué)等問題,需要大力完善以適應(yīng)建設(shè)國際旅游島的需要.關(guān)鍵詞:島嶼經(jīng)濟;國際旅游島;產(chǎn)業(yè)政策;生態(tài)環(huán)境保護中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:10086951(2010)02014203良好的生態(tài)環(huán)境是海南的主要優(yōu)勢,也是海南經(jīng)濟

2、發(fā)展的基礎(chǔ).旅游業(yè)是海南的支柱產(chǎn)業(yè),發(fā)展旅游業(yè)符合海南生態(tài)保護的要求.隨著國際旅游島建設(shè)的正式啟動,海南以旅游業(yè)為龍頭,重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),對于海南乃至全國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而言有重要的試驗,示范作用,將成為促進海南經(jīng)濟發(fā)展,促使海南進一步開放的重要舉措.海南旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,國際旅游島建需要良好的法制作為保障,應(yīng)完善海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法,以引導(dǎo),促進海南旅游業(yè)的健康發(fā)展.一,海南經(jīng)濟發(fā)展的決定因素及其旅游產(chǎn)業(yè)的地位1.海南經(jīng)濟發(fā)展的決定因素正如國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見所說,建設(shè)海南國際旅游島需要充分考慮,發(fā)揮海南的區(qū)位和資源優(yōu)勢.海南省是一個典型的島嶼經(jīng)濟體,

3、具有島嶼經(jīng)濟的顯著特征,海南經(jīng)濟的發(fā)展,產(chǎn)業(yè)政策的制定必須與之相適應(yīng),旅游產(chǎn)業(yè)也不例外.從海南島資源總體分布狀況和區(qū)位特點看,海南具有獨特的熱帶資源,生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢:海南擁有較完整的熱帶原始雨林,季雨林,是我國重要的植物物種資源庫之一,這是發(fā)展熱帶高效農(nóng)業(yè),制藥業(yè)的基礎(chǔ);海南至今仍完整保持著熱帶海島的自然風(fēng)貌,有火山爆發(fā)后形成的地貌,有著絢麗多彩的熱帶海濱景觀,還有獨特的海洋生態(tài)景觀,這是發(fā)展熱帶海島觀光旅游的基礎(chǔ);其管轄的200多萬平方公里的海域和1500多公里的海岸線中,蘊藏著豐富的油氣資源,海洋漁業(yè)資源和獨特的旅游資源,是海南經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)得以延伸的保障.但另一方面,由于海南遠離大陸,海南島開發(fā)

4、面臨三大不利因素:海南島是相對獨立的地理單元,生態(tài)系統(tǒng)相對脆弱;海南蘊藏的資源相對單一,其支撐下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也比較單一,特別是難以全面發(fā)展工業(yè);基礎(chǔ)設(shè)施落后,市場狹小.可見,資源上,良好的生態(tài)環(huán)境是海南發(fā)展的命根子,是海南最大的資本和最強的競爭力,但同時海南島的生態(tài)環(huán)境又十分脆弱,生態(tài)環(huán)境保護問題成為海南發(fā)展的關(guān)鍵.因此,海南的生態(tài)環(huán)境保護,特色資源的適度開發(fā)利用是海南經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題,海南的經(jīng)濟,產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位必須遵循這一原則.2.海南產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程142建省辦特區(qū)初期,海南確定了”以工業(yè)為主導(dǎo),工農(nóng)貿(mào)旅并舉,三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略.但由于海南自身資源條件的限制,三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的

5、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略難以有效實現(xiàn).經(jīng)過多次的反復(fù)與挫折,人們終于認識到海南經(jīng)濟全面,大規(guī)模發(fā)展是不切實際的,生態(tài)保護至關(guān)重要.1996年海南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”九五”計劃和2010年遠景目標綱要正式將海南的發(fā)展戰(zhàn)略表述為:”努力把海南建設(shè)成為中國的新興工業(yè)省,中國熱帶高效農(nóng)業(yè)基地和中國度假休閑旅游勝地.新興工業(yè),熱帶農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)將成為我省三足鼎立的產(chǎn)業(yè)基石,實現(xiàn)興島富民.”1999年,海南制定了海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要,提出了”建設(shè)生態(tài)省”,在全國首開”生態(tài)省”建設(shè)的先河.2004年8月,關(guān)于加快海南省新型工業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見出臺,提出實施大公司進入,大項目帶動的”雙大”戰(zhàn)略,并強調(diào)始終堅持不污染環(huán)境,不破

6、壞資源,不搞低水平重復(fù)建設(shè)的”三不”原則.在此基礎(chǔ)上,海南確定旅游業(yè),熱帶高效農(nóng)業(yè),南藥等為今后重點發(fā)展的十大產(chǎn)業(yè).這是符合海南的資源條件的正確選擇.3.旅游產(chǎn)業(yè)在海南產(chǎn)業(yè)中的地位良好的生態(tài)環(huán)境是海南的命根子,也是海南旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),而發(fā)展旅游業(yè)符合海南生態(tài)省建設(shè)的要求.盡管現(xiàn)在海南旅游業(yè)在海南經(jīng)濟總量中還不占有很高的比例,但其發(fā)展?jié)摿艽?比如2008年上半年,海南全省GDP實現(xiàn)707.66億元,增長10.5%;第三產(chǎn)業(yè)增加值達283.34億元,同比增長14.2%,對GDP增長貢獻率高達56.4%,其中旅游收入97.94億元,增長8.5%,對GDP增長直接貢獻率達13.84%41.科學(xué)地認

7、識海南旅游業(yè)在海南經(jīng)濟中的戰(zhàn)略地位是涉及海南經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略選擇的重要前提.海南的旅游資源在全國是獨一無二的,其熱帶濱海,熱帶田園風(fēng)光,熱帶雨林及海南少數(shù)民族(黎族)風(fēng)情等豐富多元的旅游資源,具有在全國優(yōu)先發(fā)展國際度假休閑旅游的優(yōu)勢,是海南其他產(chǎn)業(yè)所難以比擬的資源潛力.同時,海南旅游業(yè)的地位及發(fā)展?jié)摿κ呛Ｄ辖?jīng)濟發(fā)展遠景的重要評價指標之一,海南省真正能夠給中國做貢獻的,是在海南獨特的,不可替代的自然環(huán)境基礎(chǔ)上發(fā)展起來的大旅游產(chǎn)業(yè).因此,一直以來旅游業(yè)都是海南的支柱產(chǎn)業(yè),近年來更是被提到一個新的高度,建設(shè)國際旅游島成為海南進一步開放的象征,也是促進海南進一步開放的重大舉措,海南旅游業(yè)面臨著廣闊的新天地

8、.二,海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo),而產(chǎn)業(yè)政策只有納入法制軌道才能發(fā)揮其應(yīng)有效用.建省辦特區(qū)以來,海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法獲得長足進步,但也還存在諸多問題.1.海南旅游產(chǎn)業(yè)政策法體系初步形成通過不斷的法制建設(shè),海南旅游產(chǎn)業(yè)政策法體系初步建立.除了在海南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”九五”計劃和2010年遠景目標綱要和海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要等綱要性文件中明確旅游業(yè)的支柱地位以外,海南還不斷將旅游產(chǎn)業(yè)政策納入法制化軌道.1995年省人大常委會出臺了全國第一部旅游管理地方法規(guī)旅游管理條例,2001年及時修訂了該條例,將其修改為海南省旅游條例,在對外開放市場,規(guī)范管理,保障企業(yè)和消費者權(quán)

9、益等方面作了大幅度充實.2004年,2005年省人大常委會又相繼作出了關(guān)于海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃綱要的決議和關(guān)于進一步加強旅游市場監(jiān)督管理的決定,支持各級人民政府提高旅游規(guī)劃水平,整頓和規(guī)范旅游市場秩序,推動海南省旅游業(yè)健康快速發(fā)展.2008年4月25日海南省政府發(fā)布了海南國際旅游島建設(shè)行動計劃.而2010年1月4日國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見的發(fā)布,將為海南旅游業(yè)發(fā)展譜寫新篇章.2.海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法還存在諸多不足在看到成績的同時,我們也要清醒地認識到海南的旅游產(chǎn)業(yè)政策定位不準確和立法上還存在的體系不完整,立法不科學(xué),不民主等諸多問題.(1)海南旅游產(chǎn)業(yè)政策沒有切實遵循”

10、生態(tài)省”建設(shè)原則.一方面,海南極力倡導(dǎo)生態(tài)立省;但另一方面,在具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,又在經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的博弈中,選擇了經(jīng)濟效益,使許多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程沒能始終堅持”生態(tài)省”建設(shè),環(huán)境保護優(yōu)先原則,為發(fā)展產(chǎn)業(yè)犧牲了生態(tài)環(huán)境,這在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中也不例外.一方面,為了充分發(fā)展海南的旅游特色經(jīng)濟,保護海南的旅游資源,海南省于近年建設(shè)了一批以恢復(fù)生態(tài),保護生態(tài)為內(nèi)容的生態(tài)旅游區(qū),景點,如南山生態(tài)文化旅游區(qū),興隆熱帶花園,亞龍灣蝴蝶谷,尖峰嶺國家森林公園等;但另一方面,旅游規(guī)劃和具體旅游項目建設(shè)中不注重保護甚至破壞旅游資源,環(huán)境資源的情況還比較普遍,突出.(2)旅游產(chǎn)業(yè)政策立法過濫和旅游產(chǎn)業(yè)政策法體系

11、不完整并存.一方面,政府制定與實施產(chǎn)業(yè)政策不是要取代或者排斥市場機制對經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié),而是在充分尊重并利用市場機制的基礎(chǔ)作用的前提下,對市場缺陷的必要補充.海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法缺乏立法項目的必要性和可行性論證,沒有合理界定旅游產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的調(diào)控范圍,對象,深度等,導(dǎo)致實踐中對很多通過市場能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域進行了不適當(dāng)?shù)母深A(yù),既浪費了寶貴的立法資源,也扭曲了市場.另一方面,由于缺少旅游產(chǎn)業(yè)政策立法規(guī)劃,在某些領(lǐng)域還存在立法空白,旅游產(chǎn)業(yè)政策法體系還不完整.(3)旅游產(chǎn)業(yè)政策立法程序不科學(xué),不民主.目前海南產(chǎn)業(yè)政策立法程序還不科學(xué),參與性差.表現(xiàn)在:一是產(chǎn)業(yè)政策法案起草主體單一,部門利益傾向嚴重,

12、沒有形成一個良好的約束機制來規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策主體的行為;二是向社會公開征求意見的法案占制定法規(guī)數(shù)量的比例還相當(dāng)?shù)?產(chǎn)業(yè)政策立法過程中進行立法聽證的則基本上還沒有,公眾的意見,利益難以表達;三是立法跟蹤評估機制還未有效建立,立法監(jiān)督不完善,立法責(zé)任不明確.由于立法參與機制,跟蹤評估機制的缺失,也導(dǎo)致現(xiàn)實中無法確定立法主體的法律責(zé)任,不能有效地促使立法主體恪守職責(zé),限制立法恣意.三,海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法的完善應(yīng)對海南旅游業(yè)發(fā)展特別是建設(shè)國際旅游島的現(xiàn)實需要,海南應(yīng)在”建設(shè)生態(tài)省”的總體發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下,從以下方面對海南旅游產(chǎn)業(yè)政策立法進行完善:1.旅游產(chǎn)業(yè)政策立法要貫徹”建設(shè)生態(tài)省”原則優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境

13、是海南的生命線,也是海南旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),這要求旅游產(chǎn)業(yè)政策在立法時必須考慮到環(huán)境保護的要求,以此為基礎(chǔ)合理制定海南旅游規(guī)劃,推動旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,轉(zhuǎn)變旅游產(chǎn)業(yè)的增長方式,推動生態(tài)旅游經(jīng)濟的發(fā)展,實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展.特別在旅游規(guī)劃制定,項目引進,實施審批環(huán)節(jié)立法上,要始終堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先原則,使每一具體旅游項目建設(shè)都符合生態(tài)環(huán)境保護要求.2.合理界定旅游產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范圍,健全產(chǎn)業(yè)政策法體系產(chǎn)業(yè)政策不能替代市場,產(chǎn)業(yè)政策涉及的面如果過寬,過濫,就可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策的總體失效.因此,必須合理界定海南旅游產(chǎn)業(yè)政策法的范疇.旅游產(chǎn)業(yè)政策起作用的領(lǐng)域限于市場失效的范圍,主要是旅游規(guī)劃,

14、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),旅游市場規(guī)范,服務(wù),稅收優(yōu)惠等領(lǐng)域.一方面,在旅游產(chǎn)業(yè)政策制定之前必須進行立法項目的可行性和必要性論證,對于通過市場能調(diào)節(jié)的,通過旅游行業(yè)自治能管理好的,通過加強執(zhí)法能解決的問題,不再列入旅游產(chǎn)業(yè)政策的范疇;另一方面,對于市場本身無法解決的問題,如旅游規(guī)劃,旅游公共產(chǎn)品,市場規(guī)范,服務(wù),稅收優(yōu)惠等領(lǐng)域要積極進行產(chǎn)業(yè)政策立法,構(gòu)建完善的旅游產(chǎn)業(yè)政策法體系,以推動旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展.就建設(shè)國際旅游島而言,海南旅游業(yè)國際化的產(chǎn)業(yè)政策主要應(yīng)從以下方面加強立法,構(gòu)建完整的法律體系:一是加強海南旅游業(yè)市場主體準人標準立法.海南國際旅游島建設(shè)不僅在于吸引國外游客,更重要的是放開旅游業(yè),允許

15、國外經(jīng)營從業(yè)主體參與海南旅游業(yè)的競爭,海南必須制定相應(yīng)的規(guī)范,允許各種經(jīng)營形式,如引進國外著名的旅行社,酒店公司,航空運輸公司等參與海南旅游業(yè)經(jīng)營項目,允許外資控股或獨資經(jīng)營旅行社及設(shè)立分支機構(gòu),允許控股經(jīng)營,建設(shè)酒店;可以在海南投資經(jīng)營建設(shè)景區(qū),并決定實行的經(jīng)營模式等.二是加強海南旅游業(yè)規(guī)劃及審批立法.海南旅游業(yè)的國際化發(fā)展趨勢要求海南旅游業(yè)項目的改造,維修,建設(shè)要高標準高要求,要設(shè)法提升海南旅游項目建設(shè)的檔次和品位,努力引進國際知名景區(qū)(點)項目管理集團和投資商來瓊進行高規(guī)格,高品位開發(fā)和管理景區(qū)(點).在編制海南旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃時,要根據(jù)海南旅游資源和環(huán)境保護要求科學(xué)合理地劃分海南旅游業(yè)區(qū)

16、域,并認真組織專家論證評審,報海南省人大常委會通過,使之成為具有權(quán)威的法律文件,并】43依此規(guī)劃認真嚴格審批項目.三是制定鼓勵海南旅游國際化發(fā)展的優(yōu)惠政策措施.由于起步晚,規(guī)劃不盡科學(xué)及對國際財團吸引力不強,國外大的旅游酒店公司進駐少等因素導(dǎo)致海南旅游業(yè)國際化進程緩慢,需要制定一系列的鼓勵及優(yōu)惠措施加快國際化步伐,如制定免簽證,購物免稅,出入境自帶物品免稅,旅游消費團隊優(yōu)惠(金融刷卡消費優(yōu)惠),旅游項目投資審批程序簡化,旅游項目經(jīng)營方式靈活多樣,外聘人員從業(yè)自由,境外游客外幣兌換自由,旅游從業(yè)涉外企業(yè),酒店,人員稅務(wù)優(yōu)惠等措施.四是完善海南境外游客權(quán)益保護及社會服務(wù)保障制度.海南國際旅游島的建

17、設(shè),將吸引大量的境外游客,既要充分保護境外游客的人身健康安全,又要確保境外游客財產(chǎn)不受侵害,同時還要給予境外游客提供優(yōu)良的社會服務(wù)保障,這需要在境外游客入境管理,境外游客在瓊旅游期間相關(guān)的法律問題,境外游客旅游服務(wù)保障機制等方面大力加以完善.五是免稅購物的法律制度.建設(shè)海南國際旅游島,不僅利用海南獨特的旅游資源吸引國外游客,更重要的還在于創(chuàng)造各種便利的條件及環(huán)境,讓游客在享受海南優(yōu)美風(fēng)光的同時,分享異地異國購物的物質(zhì)欲.為此,要采取一系列措施,降低貨物入境成本,實行零關(guān)稅購物消費,設(shè)立免稅購物店(商場)則成為首選的要件之一,需要完善免稅購物的制度.3.完善旅游產(chǎn)業(yè)政策立法程序包括旅游業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)

18、業(yè)政策制定過程應(yīng)當(dāng)是各方利益主體知情,表達意見和利益博弈的過程,立法過程應(yīng)公開,透明,民主,參與,以保障所制定的旅游產(chǎn)業(yè)政策科學(xué),切實可行并符合多數(shù)人的利益.應(yīng)在以下方面加以完善:(1)改革產(chǎn)業(yè)政策法案起草方式.針對目前海南產(chǎn)業(yè)政策立法起草主體單一,部門利益傾向嚴重的問題,可以對旅游產(chǎn)業(yè)政策立法采取省人大直接組織起草小組草擬,授權(quán)專家草擬,省人大和相關(guān)部門聯(lián)合草擬,多部門聯(lián)合草擬等起草方式,從一開始就形成一個良好的利益表達和約束機制.(2)保障公眾的知情權(quán),參與權(quán).首先,在旅游產(chǎn)業(yè)政策制定之前,必須進行立法項目的可行性和必要性論證.立法機構(gòu)確定旅游產(chǎn)業(yè)政策立法項目后,應(yīng)將該立法背景,意義,目的

19、,目標,進程,方案選擇,總體內(nèi)容以及公眾,專家參與的方式,途徑,程序,具體辦法等進行公告,并單獨通知可能涉及的重大利害關(guān)系人.其次,要保障公眾能充分表達其意見:在內(nèi)容上,公眾,利害關(guān)系人和專家可以分別對旅游產(chǎn)業(yè)政策立法的必要性,可行性,具體內(nèi)容,立法程序等提出自己的意見;在方式上,公眾,利害關(guān)系人和專家可以通過代表轉(zhuǎn)達遞交書面意見,要求舉行聽證會等方式參與,特別是對旅游產(chǎn)業(yè)政策立法的必要性,可行性,公眾,利害關(guān)系人和專家可以要求進行聽證.同時要建立立法意見記錄制度,將各種立法意見,建議記錄在案,并說明不予采納的理由.特別是要將立法過程中的反對意見記錄在案,以作為后續(xù)法律實施效果評估,甚至追究立法責(zé)任的依據(jù).這樣從程序上能保障旅游產(chǎn)業(yè)政策吸收各方面的意見,符合多數(shù)人的利益.(3)建立立法跟蹤評估機制,強化立法監(jiān)督.這有助于立法機構(gòu)及時修訂和矯正法律法規(guī)自身的缺陷,改進立法工作,提高立法質(zhì)量.通過以上措施,海南旅游業(yè)發(fā)展與海南環(huán)境保護相協(xié)調(diào),