1、公路路政的管理體制意義與原則 1高速公路路政管理的特點 1.1公路行政管理與行政協(xié)調(diào)相一致 在路政機構(gòu)對高速公路進行行政管理的過程中，需要運用各種方法與其它行政機關(guān)調(diào)整組織之間、人員之間、行政運行之間的關(guān)系，調(diào)整本管理系統(tǒng)與外部環(huán)境、管理對象之間的關(guān)系，以便和諧地實現(xiàn)行政目標。在實際工作中，最常發(fā)生的主要有如下幾種行政協(xié)調(diào):交通事故管理中與公安主管部門的行政協(xié)調(diào);路產(chǎn)管理中與政府土地主管部門的行政協(xié)調(diào);建筑控制區(qū)管理中與城建部門的行政協(xié)調(diào);維護路權(quán)時與工商、電訊、水利等部門的行政協(xié)調(diào);糾正超限運輸時與道路運政和公安交警部門的行政協(xié)調(diào);區(qū)域事務協(xié)調(diào)方面與沿線的各級政府、行政村的行政協(xié)調(diào)。 1.2

2、公路行政管理與公路行政執(zhí)法相一致 公路行政管理體現(xiàn)路政管理的行政特質(zhì)，而公路行政執(zhí)法強調(diào)路政管理的執(zhí)法特質(zhì)。兩者都是依法行政，遵循的法律依據(jù)是統(tǒng)一的、一致的。 高速公路路政管理是依法行政，這表現(xiàn)在公路行政有相應的法律法規(guī)支持。其主體法規(guī)是中華人民共和國公路法，它規(guī)定了路政管理目標、管理原則，設定了管理主體和管理對象，規(guī)定了管理內(nèi)容，是公路路政法規(guī)體系中起主導作用的綱領性法規(guī)，是路政管理的主要規(guī)范依據(jù)。 同時，路政管理也有配套法規(guī)和相關(guān)法規(guī)，包括行政法和行政程序法(行政處罰、行政復議、行政訴訟、國家賠償?shù)?，還有相關(guān)的公安行政、林業(yè)行政、土地行政法規(guī)等，另外，地方行政法規(guī)、規(guī)章對路政管理行為的各

3、個方面都予以了規(guī)定。 1.3行政管理與行政實踐相一致 路政管理的一個顯著特點是行政管理與行政實踐相一致，是務實的行政管理活動。路政管理活動以保護公路路產(chǎn)、維護公路路權(quán)為核心，是依照法律、法規(guī)和規(guī)章，認真履行其行政職責，確保公路路況完好、安全和暢通的行政管理工作，是管理內(nèi)容與實踐目標相統(tǒng)一的活動。 1.4行政管理與專業(yè)管理相一致 高速公路路政管理是一個具有顯著專業(yè)化技術(shù)特征的行政管理活動。與普通公路相比，高速公路在運行規(guī)范、標準上具有更高的要求，特別是隨著交通量的增加，超負荷乘載的加重，給高速公路路權(quán)的維護帶來了一系列困難。高速公路是一個全封閉的系統(tǒng)，實行全面的多維管理，具有不同于一般公路的運行

4、特性，管理工作主要集中在本高速公路系統(tǒng)內(nèi)，因此高速公路路政管理是一種全方位、全區(qū)域的路上跟蹤管理，這決定了高速公路路政管理的方式具有專業(yè)性。顯然，高速公路路政管理需要將行政管理與專業(yè)化管理相統(tǒng)一。 2高速公路路政管理存在的問題 高速公路的路政管理比其它公路管理更復雜、更具有特殊性，路政管理機構(gòu)不僅要維護岡家、公路使用者的利益和正確履行行政職能，而且還要維護高速公路經(jīng)營者的利益，體現(xiàn)路政的服務功能，管理難度比較大。目前高速公路的路政管理存在很多巫待解決的問題: 2.1路政管理體制不順 公路法在第六十六條中指出由縣級以上人民政府交通管理部門或者公路管理機構(gòu)的派出機構(gòu)、人員行使收費公路的路政管理。但

5、公路法并未明確以何種體制實現(xiàn)路政管理。在實際操作中，主要有三種模式。每種模式都有需要進一步完善的地方。 (l)直接管理模式 由交通主管部門或高速公路管理機構(gòu)設立執(zhí)法隊，在高速公路上行使路政管理職責，高速公路經(jīng)營者在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)進行經(jīng)營活動。由于執(zhí)法隊是獨立執(zhí)法，因此在與高速公路經(jīng)營者協(xié)商事議時，工作難度大，容易遇到阻力。 (2)執(zhí)法委派模式 路政機構(gòu)進入高速公路企業(yè)，派駐人員與高速公路經(jīng)營者以經(jīng)濟合同形式明確各自的權(quán)利與義務，并在高速公路經(jīng)營者的協(xié)調(diào)、配合下進行路政管理。此模式的本意是利用經(jīng)營者先進的管理設備和方法避免管理資源的浪費，提高經(jīng)營者配合路政工作的積極性。但在實際操作中，出現(xiàn)了

6、一些新問題。比如:路政人員的工資由經(jīng)營者支付，因此在行政執(zhí)法的過程中缺乏嚴格性或?qū)τ诟咚俟方?jīng)營者的違規(guī)行為不及時制等。有些高速公路經(jīng)營者對路政人員支付的報酬較低，路政人員因此而不認真工作，對于有損路產(chǎn)路權(quán)的事件不履行保護職責，給國家公路資產(chǎn)造成重大損失。 (3)行政授權(quán)模式 由省級交通主管部門根據(jù)高速公路運營、管理情況，授予高速公路經(jīng)營者路政管理權(quán)，使其具有對所經(jīng)營高速公路的行政管理權(quán)。此模式雖然操作簡單，但管理效果令人懷疑。既當裁判員又當運動員的管理弊端一早已在其它行業(yè)凸顯因此，.高速公路躋政管理不應重蹈覆轍，降低行政執(zhí)法的嚴肅性與公平性。 2.2交通、公安兩部門職能 劃分不清高速公路的主

7、管部門有兩家，一是負責行業(yè)管理的交通部門，二是負責公路交通安全的公安部門。隨著高速公路里程的不斷增長，兩個政府職能部門的矛盾越來越大，明顯影響了高速公路的日常經(jīng)營活動。為了協(xié)調(diào)兩部門之間的關(guān)系，各省都在高速公路管理職能劃分方面進行了探索和改進，主要呈現(xiàn)出三種模式: (l)兩家分管模式 交通安全管理由公安部門負責，其它職能由交通部門負責。兩家分管模式構(gòu)建起來簡便省事，但是由于公安部門的交通安全管理體制與高速公路管理體制平等構(gòu)建，分別運行，兩部門的管理目標難以協(xié)調(diào)一致，由此引發(fā)諸多矛盾。例如:公安部門為了保證道路通行安全，在惡劣天氣關(guān)閉高速公路。有時候過于嚴格的控制影響了高速公路經(jīng)營者的收益;路權(quán)

8、和公安部門都有排除高速公路臨時故障的職責，并都配有清障車。因為清障車一般是有償服務，清障就成了一些高速公路上兩部門發(fā)生糾紛的重要事由，這對政府形象有很大影響。#p#分頁標題#e# (2)兩家共管模式 由交通、公安兩家聯(lián)合組成統(tǒng)一的高速公路管理機構(gòu)。兩家共管模式只是在形式上將交通安全納人了高速公路管理體制。公安交警的人事、業(yè)務仍歸公安部門管理。交通部門僅限于提供經(jīng)費和后勤保障，工作職能仍是兩家分管制。雖然在信息的共享方面比兩家分管模式有所改進，但管理目標上的矛盾及體制磨擦問題依然存在;且公安部門對派往高速公路執(zhí)法交警的內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)。河北省對此模式進行嘗試后未能實施。 (3)一家統(tǒng)管模式 由交

9、通部門組成高速公路管理機構(gòu)對高速公路路政、交通安全實行統(tǒng)一管理。重慶市成立的高速公路行政執(zhí)法總隊即是應用了此模式。它的職責范圍包括:路政、交通安全、公路運政、交通規(guī)費征稽。此模式節(jié)約了人力、物力，加大了執(zhí)法力度，提高了管理效率。但由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的支持與銜接，交通部門權(quán)力使用還不規(guī)范，此模式的推廣還需假以時日二 2.3路政管理法律法規(guī)不全 高速公路的收費目的是還貸或盈利，首先考慮的是經(jīng)營者利益;路政管理的目的是保護路產(chǎn)、維護路權(quán)，首先考慮的是國家利益:兩者行為目標的不一致導致在路政執(zhí)法中會出現(xiàn)比管理普通公路更多的問題。路政管理必須要依法行政，但由于高速公路的營運不斷出現(xiàn)新情況，國家的法律制

10、度建設總跟不上。由于法律法規(guī)不健全、不配套，導致在路政管理中常常再現(xiàn)無法可依或與其它部門規(guī)章相沖突的情況。如:交通、公安部門都依據(jù)各自的規(guī)章認定自己是高速公路交通秩序管理人，存在法規(guī)沖突問題;高速公路經(jīng)營者有時不配合路政人員的工作，給路政管理造成阻礙，但目前還沒有對應的詳細規(guī)則約束經(jīng)營者;路政機構(gòu)代表國家收取的公路及其附屬設施的賠(補)償費應按一定比例及時返還高速公路經(jīng)營者用于公路修復，但返還比例還不明確;在建筑控制區(qū)范圍內(nèi)修建違規(guī)建筑的情況很突出，但路政機構(gòu)決定強制執(zhí)行時，現(xiàn)行法律給予的權(quán)限很小。 3改進路政管理工作的途徑 3.1理順路政管理體制 要抓好路政管理工作首先需理順路政管理體制。每

11、個省都應設置省內(nèi)統(tǒng)一的路政管理機構(gòu)，與高速公路經(jīng)營者分離人事隸屬關(guān)系，實行統(tǒng)一領導、分級管理。各市、縣級路政機構(gòu)、人員隸屬當?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T。這樣既有利于開展工作，也有利于穩(wěn)定路政執(zhí)法隊伍。 高速公路管理體制在目前還沒有明確統(tǒng)一的形式，各地都在不斷探索改進。尤其是目前在高速公路經(jīng)營方式還不完善、穩(wěn)定的條件下，作為高速公路管理體制重要組成部分的路政管理體制也應有一個改革的過程。 3.2明確交通安全職能劃分 一家統(tǒng)管是一種比較精簡高效的模式。交通部門比公安部門更注重高速公路事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，這有利于為高速公路經(jīng)營者服務，且交通部門會像公安部門一樣注重交通安全管理一家統(tǒng)管模式需要改進的地方是:加大對交啞部門高速公路管理機構(gòu)的監(jiān)督、提高路政人員的職業(yè)索質(zhì)，云卜公安機關(guān)在高速公路內(nèi)設置派出所，以增強行政執(zhí)法力度。 健全路政管理法律法規(guī) 應加快路政管理立法進程，盡早實現(xiàn)依法治路。雖然公路法、收費公路管理條例對高速公路管理的大原則有所規(guī)定，但要落實這些原則，規(guī)范高速公路路政管理工作，還需要與之配套的法規(guī)去具體實施。由于目前還沒有完善的路政管理法規(guī)體系，交通主管部門或公路管理機構(gòu)的路政人員對高速公路的