公共行政學(xué) 管理還是政治 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 摘 要：公共行政學(xué)百年歷史上，有兩條彼此沖突卻又相互支撐的路徑：管理主義取向和政治哲學(xué)取向。前者強(qiáng)調(diào)將行政科學(xué)化，用邏輯實(shí)證主義的方法研究公共行政。后者主張學(xué)科的多元化，并強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)離不開(kāi)訴諸哲學(xué)價(jià)值的規(guī)范研究。西蒙是管理主義途徑的代表，沃爾多是政治哲學(xué)取向的領(lǐng)軍人物，他們倆曾就公共行政學(xué)的性質(zhì)、學(xué)科身份、研究方法論等展開(kāi)過(guò)激烈的論戰(zhàn)?；仡?“ 西 -沃之爭(zhēng) ”有助于理解公共行政學(xué)的發(fā)展歷 史與科學(xué)內(nèi)涵，有利于更好地把握我國(guó)公共行政學(xué)目前存在的種種不足。對(duì)這些不足的改進(jìn)，是我國(guó)公共行政學(xué)健康發(fā)展的不二法則。 關(guān)鍵詞：管理主義；政治哲學(xué)；邏輯實(shí)證主義；規(guī)范研究；西沃之爭(zhēng) D035 A 1008-7168（ 2013） 02-0066-06 一、緒論 自從 20 世紀(jì) 80 年代我國(guó)行政學(xué)恢復(fù)重建以來(lái)，經(jīng)過(guò)眾多學(xué)者的不懈努力，我國(guó)行政學(xué)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。在二十多年的時(shí)間里，我國(guó)行政學(xué)界引進(jìn)了大量的西方理論，也發(fā)表了無(wú)數(shù)作品。然而我國(guó)行政學(xué)界的研究偏愛(ài)于宏大敘事的規(guī)范研究 ，傾向于政治學(xué)、歷史、哲學(xué)、社會(huì)學(xué)等視角論述問(wèn)題，喜歡使用 “ 機(jī)制 ” 、 “ 模式 ” 、 “ 制度變遷 ” 等宏大的概念。我國(guó)行政學(xué)研究的現(xiàn)狀是概念演繹分析和問(wèn)題演繹分析性質(zhì)的對(duì)策研究泛濫，而采用邏輯實(shí)證的方法對(duì)具體數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行定性、定量的調(diào)查、研究、分析卻極端匱乏，僅占研究總數(shù)的 5%左右 ，即使有數(shù)據(jù)收集與分析也只是很簡(jiǎn)單地羅列。這一方面是由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)矛盾激化，許多重大的價(jià)值問(wèn)題還未確定等原因，促使了規(guī)范研究的繁榮。但另一方面也反映出公共行政學(xué)界在科學(xué)實(shí)證方面的訓(xùn)練極其匱乏。這種嚴(yán)重的 “ 結(jié)構(gòu)性失衡 ” 造成了理論與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，阻礙了行政學(xué)知識(shí)的增長(zhǎng)，也導(dǎo)致了公共行政學(xué)科嚴(yán)重的合法性危機(jī)。我國(guó)公共行政學(xué)實(shí)證研究與規(guī)范研究的分化嚴(yán)重，這在世界上有沒(méi)有先例？如果有的話，有沒(méi)有什么共同的思想源流？這種分野除了與我國(guó)所處的時(shí)代背景有關(guān)之外，與公共行政學(xué)科之間有什么必然關(guān)系？或者是學(xué)科本身的什么原因?qū)е铝诉@樣的區(qū)分？ 從我國(guó)的具體問(wèn)題聯(lián)系到世界范圍的公共行政學(xué)科，實(shí)際上在學(xué)科發(fā)展的歷史中，效率與民主就是公共行政學(xué)中最根本的矛盾論題，貫穿著學(xué)科的百年歷史。而學(xué)術(shù)研究中的實(shí)證研究和規(guī)范研究的分化與爭(zhēng)論，主宰了公 共行政學(xué)術(shù)研究發(fā)展的歷程。日本學(xué)者西尾勝歸納了公共行政學(xué)這兩大譜系 1，一個(gè)以科學(xué)管理為源頭，它關(guān)注管理技術(shù)、組織理論等內(nèi)容；另一個(gè)以政治學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)為源頭，它重點(diǎn)關(guān)注公民權(quán)利、政府責(zé)任、社會(huì)公平與正義等價(jià)值內(nèi)容。前者的目標(biāo)在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最經(jīng)濟(jì)方式從事行政管理和提供公共服務(wù)；后者則努力體現(xiàn)公共行政的公共性?xún)r(jià)值。效率準(zhǔn)則與民主（或公共）精神是公共行政學(xué)交織又排斥的雙重訴求，公共行政學(xué)正是在對(duì)這兩大譜系的應(yīng)對(duì)、協(xié)調(diào)中獲得了自身發(fā)展。 公共行政學(xué)的這兩個(gè)譜系形成了兩大理論范 式：傳統(tǒng)的 “ 威爾遜 -韋伯范式 ” 和 “ 民主行政范式 ” 。 “ 威爾遜 -韋伯范式 ” 服膺于技術(shù)理性和專(zhuān)業(yè)主義的巨大成就，認(rèn)為行政學(xué)應(yīng)成為一門(mén)研究如何高效執(zhí)行且普遍適用的 “ 科學(xué) ” ，哲學(xué)方法論應(yīng)立足于邏輯實(shí)證主義。 “ 民主行政范式 ” 強(qiáng)調(diào)對(duì)行政過(guò)程的參與，注重民主精神、公共性、社會(huì)公平和正義等價(jià)值問(wèn)題，方法論則認(rèn)為立足于政治哲學(xué)的規(guī)范研究。本文的論述涉及這兩大范式及其各自具有代表性的大師西蒙、沃爾多的理論對(duì)話，并將這種爭(zhēng)論與我國(guó)行政學(xué)的研究現(xiàn)狀結(jié)合。這將有助于我們更好地理解和反思我國(guó)公共行政學(xué)的現(xiàn)狀，也有利于更清晰地認(rèn)識(shí)行政學(xué)下 一階段研究應(yīng)該選擇的路徑。 二、管理主義與邏輯實(shí)證主義價(jià)值觀 （一）管理主義特征 公共行政研究中管理主義與邏輯實(shí)證主義價(jià)值觀有一個(gè)重要信條：效率至上。這與公共行政學(xué)建立的時(shí)代密切相關(guān)。 19 世紀(jì)中期以來(lái)，伴隨西方國(guó)家工業(yè)化、全球化和城市化進(jìn)程的逐步深入，各種社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題日益凸顯，小且弱的政府和政黨分肥制越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變遷。另外，當(dāng)時(shí)政治腐敗盛行。公共工程的承包合同往往給那些賄賂政府官員的人或者關(guān)系親密的人。因此， 19 世紀(jì)末以來(lái)進(jìn)步主義的政府改革運(yùn)動(dòng)，都強(qiáng)調(diào)公務(wù)員隊(duì) 伍的職業(yè)化、價(jià)值中立以及競(jìng)爭(zhēng)力，其邏輯基礎(chǔ)均是效率 2。 伍德羅 威爾遜也是進(jìn)步主義改革運(yùn)動(dòng)的參加者，其思想價(jià)值觀自然是以效率為準(zhǔn)則的。威爾遜在 1887 年發(fā)表的行政學(xué)研究將行政研究的目標(biāo)定位于：首先是發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鲂┦裁矗浯卧谟诎l(fā)現(xiàn)政府如何通過(guò)最少的金錢(qián)和精力成本，以最大可能的效率來(lái)做這些恰當(dāng)?shù)氖?。威爾遜由此將行政活動(dòng)從政治活動(dòng)中分離開(kāi)來(lái)，這其中內(nèi)含了明顯的效率要求。 公共行政學(xué)初期在古德諾、泰勒、法約爾、古利克、厄威克等學(xué)者的推動(dòng)下發(fā)展，逐漸形成了單中心主體、 政治 -行政二分、強(qiáng)調(diào)命令 -服從的組織模式、價(jià)值中立、效率至上的價(jià)值觀。包括梅奧主義也被認(rèn)為是強(qiáng)化了家長(zhǎng)主義，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)他的目標(biāo)同樣是提高工人生產(chǎn)率，用一種更成熟的方式強(qiáng)化了控制 4。 西蒙是管理主義途徑最具代表性的大師，他被認(rèn)為與沃爾多聯(lián)手結(jié)束了公共行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期。西蒙雖然對(duì)正統(tǒng)行政學(xué)理論提出了批評(píng)，但同樣更多地關(guān)注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原則，并提倡在行政研究中運(yùn)用科學(xué)方法，即在政策制定中運(yùn)用實(shí)證方法，也同樣認(rèn)為 “ 決策前提中最重要的 就是效率準(zhǔn)則 ”5 （ p.218）。西蒙對(duì)效率價(jià) 值的堅(jiān)守，以及對(duì)行政學(xué)的本質(zhì)看法與他所批判的古利克并無(wú)二致。 管理主義取向與政治過(guò)程取向的區(qū)別，一個(gè)很重要的方面體現(xiàn)在對(duì)公共預(yù)算的態(tài)度上。因?yàn)轭A(yù)算涉及資金，容易計(jì)量。管理途徑的公共行政支持理性的效能預(yù)算體系。 “ 成本效能 ” 是預(yù)算制定時(shí)考慮的重點(diǎn)。在此途徑下，不同政府功能的財(cái)源分配以及不同層級(jí)的分配，主要取決于成本利益關(guān)系。而政治途徑則認(rèn)為，預(yù)算是政治問(wèn)題而非事務(wù)性的。預(yù)算分配代表政治系統(tǒng)對(duì)于各種價(jià)值順序的正式偏好，是不同團(tuán)體競(jìng)逐公共資金的結(jié)果。這種結(jié)果會(huì)與不同群體、政治人物的力量變化及公眾政治觀點(diǎn)的 變化相聯(lián)系 6（ pp.2234）。而西蒙認(rèn)為預(yù)算文件可以為成本收益提供比較依據(jù)，把預(yù)算當(dāng)做控制效率的工具使用 6（ p.231）。這深切地反映了西蒙對(duì)公共行政學(xué)的科學(xué)主義定位和價(jià)值傾向。 （二）邏輯實(shí)證主義的方法論與價(jià)值觀 在方法論上，管理主義取向堅(jiān)持采用價(jià)值中立的邏輯實(shí)證方法對(duì)公共行政進(jìn)行構(gòu)建和研究。邏輯實(shí)證主義認(rèn)為行為規(guī)律可以通過(guò)仔細(xì)觀察顯露的行為而邏輯地總結(jié)出來(lái)。它遵循特定嚴(yán)格約束的科學(xué)研究方法：確立問(wèn)題，提出相關(guān)因素關(guān)系的假設(shè)，設(shè)計(jì)和執(zhí)行能驗(yàn)證這些關(guān)系的研究方案，而且這些研究必須是 經(jīng)驗(yàn)性的，是以對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的觀察為基礎(chǔ)而非主觀的信念 7（ p.74）。西蒙認(rèn)為 “ 化學(xué)實(shí)驗(yàn)從其可重復(fù)性中獲得有效性 即科學(xué)權(quán)威性；如果不能足夠詳細(xì)地描述化學(xué)實(shí)驗(yàn)的可重復(fù)性，那它就沒(méi)什么用。在行政中，我們連說(shuō)明在行政 實(shí)驗(yàn) 中發(fā)生了什么現(xiàn)象的本領(lǐng)都很匱乏，更不用說(shuō)保證實(shí)驗(yàn)的可重復(fù)性了 ”8 。由此可見(jiàn)，管理主義學(xué)者在方法上追求研究設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性，資料收集和分析的精確性，結(jié)果的可重復(fù)性，強(qiáng)烈反對(duì)規(guī)范研究散文式的寫(xiě)作，認(rèn)為這類(lèi)研究論斷新奇、充滿爭(zhēng)議卻缺乏清晰的證據(jù)，并不是嚴(yán)格的科學(xué)和學(xué)術(shù)。 在對(duì)公共行政的 學(xué)科定位問(wèn)題上，西蒙的管理主義、邏輯實(shí)證主義價(jià)值觀決定了他對(duì)公共行政的科學(xué)主義定位，主張建立一門(mén)真正的 “ 行政科學(xué) ” 。他力主將價(jià)值要素與事實(shí)要素分離（這與威爾遜將 “ 政治 -行政 ” 分離有某種程度的重合），并提出評(píng)價(jià)決策是判斷決策與宗旨之間的純粹事實(shí)關(guān)系 5（ pp.4951）。在如何將公共行政科學(xué)化的問(wèn)題上，西蒙首先給出科學(xué)的基本設(shè)定是：第一，科學(xué)只關(guān)心論斷含義的事實(shí)層面，而不是道德層面，而事實(shí)要素才是行政科學(xué)的本質(zhì)。第二，實(shí)踐科學(xué)與理論科學(xué)只在道德方面存在差異5（ p.310）。然后將行政科學(xué)（ “Scienc e of Administration” 中文版翻譯成 “ 管理科學(xué) ” ，但翻譯成“ 行政科學(xué) ” 也許更恰當(dāng)）歸納成以下結(jié)論：行政科學(xué)同任何一門(mén)科學(xué)一樣，只關(guān)心事實(shí)論述。科學(xué)體系中沒(méi)有道德論斷的立足之地，一旦有道德論述的出現(xiàn)，我們總可以將其分解成事實(shí)和道德兩部分，只有前者與科學(xué)有關(guān) 5（ pp.312313）。在西蒙看來(lái)，自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)，以及不同的學(xué)科之間的 “ 科學(xué)論述在邏輯上并不存在不同。它們之間的任何差異，都是由于研究對(duì)象的不同，而不是內(nèi)在本質(zhì)不同 ”5 （ p.231）。西蒙把公共行政置于 “ 統(tǒng)一科學(xué) ” 思想的指導(dǎo)下 ，為公共行政學(xué)科學(xué)化與學(xué)科化做出了巨大貢獻(xiàn)。 管理主義取向的學(xué)者對(duì)民主價(jià)值都表現(xiàn)出不同程度的冷漠，甚至是對(duì)立。一方面，公共行政創(chuàng)設(shè)的時(shí)代背景是美國(guó)政府處于極度腐敗、低效、無(wú)能的狀態(tài)，因此學(xué)者們主張將行政從骯臟的政治中剝離出來(lái)，試圖建立一個(gè)純粹技術(shù)性的執(zhí)行領(lǐng)域。另一方面，公共行政的理念更多的是來(lái)自工商界，而工商界集權(quán)式的管理在 19 世紀(jì)創(chuàng)造出了巨大的財(cái)富。因此管理主義學(xué)者在不同程度上認(rèn)為民主造成了分裂、低效、腐敗等問(wèn)題，這顛覆了 18-19 世紀(jì)民主、分權(quán)的信念4。例如伍德羅 威爾遜就認(rèn)為 “ 權(quán)力只要不 是不負(fù)責(zé)的，就沒(méi)有危險(xiǎn)。如果權(quán)力被拆分，并分配給很多人共用，那它就會(huì)變得模糊；而當(dāng)權(quán)力變模糊，也就變得不負(fù)責(zé)任 ”3 。不得不說(shuō)的是，責(zé)任主體匿名化問(wèn)題確實(shí)是民主的一個(gè)軟肋。西蒙雖然沒(méi)有表現(xiàn)出如此極端地反對(duì)民主的態(tài)度，但他也主張價(jià)值中立，只考慮 “ 事實(shí)要素 ” ，而不考慮道德倫理。 三、政治哲學(xué)取向與規(guī)范研究的價(jià)值觀 （一）政治哲學(xué)取向特征 過(guò)于強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理與效率準(zhǔn)則的取向?qū)е鹿残姓芯颗c民主政府的基本要求相去甚遠(yuǎn)，因而遭到了一些學(xué)者的強(qiáng)烈質(zhì)疑與批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為，這種機(jī)械式的效率， 忽略了許多重要方面，不利于學(xué)科的發(fā)展，而且非人格化的官僚制體系壓抑了人性。例如馬爾庫(kù)塞就批判道： “ 工藝的合理性已經(jīng)成為政治的合理性 ” ， “ （技術(shù)理性）廣泛合理性（這種合理性促進(jìn)效率和增長(zhǎng)），本身就是不合理的 ” ， “ 科學(xué)管理的產(chǎn)物， 削弱了否定思考能力，理性的批判能力 ”9 （ pp.487498）。奧斯特羅姆則批評(píng) “ 伍德羅 威爾遜、他的同代人以及他們的追隨者所進(jìn)行的范式轉(zhuǎn)型可以看作是一種倒退，而不是進(jìn)步性的發(fā)展 ”10 （ p.170）。Lilienthal 則體現(xiàn)了美國(guó)獨(dú)特的反國(guó)家主義思想，他提出：“ 我們?cè)趺茨転?了享受一個(gè)強(qiáng)大的中央政府帶來(lái)的便利，就逃避臃腫、強(qiáng)大的政府帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)的邪惡呢？ ” 他認(rèn)為只有徹底的分權(quán)才是解決之道 11。 與管理主義、實(shí)證主義的學(xué)者敵視、漠視民主相反，眾多持有政治哲學(xué)取向的學(xué)者在批判 “ 威爾遜 -韋伯 ” 范式的同時(shí)，很早就意識(shí)到民主價(jià)值是公共行政不可或缺的組成部分，并認(rèn)為只有民主價(jià)值才能彌補(bǔ)這種范式的局限。萊維坦指出， “ 一個(gè)民主國(guó)家的公務(wù)員，除非他對(duì)民主的意義、公民的尊嚴(yán)、人民公仆觀念持堅(jiān)定的贊賞態(tài)度，否則他是無(wú)法履行好自己的職責(zé)的 ”12 。他還提到 “ 行政體系的性質(zhì)與政府哲學(xué)原則的 性質(zhì)同等重要。行政體系在執(zhí)行法律時(shí)滲入民主精神和意識(shí)形態(tài)、尊重人的尊嚴(yán)，這具有至高無(wú)上的重要性 ”13 。 Kingsley 則認(rèn)為 “ 一個(gè)科學(xué)的手段，只有在這樣一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中才可能運(yùn)行：接受共同思想體系的有效政治綱領(lǐng)，擁有一個(gè)普遍的價(jià)值觀 ”14 。也就是說(shuō)單靠技術(shù)理性是無(wú)法支撐社會(huì)運(yùn)作的，技術(shù)手段的運(yùn)行必須以共同的價(jià)值為基礎(chǔ)，在西方這價(jià)值就是民主的思想。 Fries 則從另一個(gè)角度論述行政民主， “ 在技術(shù)的世界，政治和立法過(guò)程無(wú)法單獨(dú)保證民主。但這不意味著我們不能朝著民主現(xiàn)在的方向前進(jìn) ”15 。事實(shí)上，正因 為政治與立法過(guò)程無(wú)法保證民主，行政民主才顯得尤為重要和珍貴。 眾多政治哲學(xué)取向?qū)W者已達(dá)成共識(shí)，公共行政的效率研究必須建立在民主精神、憲政原則、社會(huì)正義等規(guī)范性?xún)r(jià)值基礎(chǔ)上?，F(xiàn)代民主社會(huì)中，行政直接關(guān)系到公眾的切身利益，不能脫離民主。因此 “ 民主制行政 ” 的新范式應(yīng)該成為公共行政的目標(biāo)。 （二）規(guī)范研究的方法論與價(jià)值觀 在方法論上，政治哲學(xué)取向的公共行政學(xué)倡導(dǎo)充滿價(jià)值關(guān)懷的規(guī)范研究方法。規(guī)范研究是以?xún)r(jià)值問(wèn)題為核心關(guān)注點(diǎn)、以解讀和詮釋文本為主要表現(xiàn)形式、通過(guò)邏輯、想象、思辨等方法來(lái)回答某 個(gè)學(xué)科的基本問(wèn)題乃至世界重大問(wèn)題的研究路徑 16。規(guī)范研究在公共行政學(xué)領(lǐng)域中傾向從價(jià)值方面理解政治生活和公共行政，注重對(duì)政治思想史上重要文本的詮釋與批判，也強(qiáng)調(diào)回答 “ 應(yīng)當(dāng)是什么 ” 等規(guī)范性?xún)r(jià)值問(wèn)題。政治哲學(xué)取向堅(jiān)持公共行政學(xué)的研究要維護(hù)對(duì)憲政、民主等政治傳統(tǒng)，要關(guān)注公平、正義等基本價(jià)值，要能促進(jìn)美好社會(huì)等目標(biāo)，學(xué)術(shù)的研究不能被科學(xué)主義統(tǒng)一。 在學(xué)科定位上，邏輯實(shí)證主義者將民主、正義、美好生活等價(jià)值目標(biāo)寓于效率過(guò)程中或者是排除在效率過(guò)程之外，不予討論，只是通過(guò)實(shí)證途徑來(lái)研究行政效率，致力于建立一門(mén)普遍適 用的行政科學(xué)。但一些思想家認(rèn)為這種盲目追求所謂的科學(xué)方法，實(shí)證主義，排除價(jià)值的研究方法，壓抑了人性，限制了知識(shí)的來(lái)源，也壓制了學(xué)術(shù)的創(chuàng)造性與批判能力，“ 實(shí)證主義必須在現(xiàn)實(shí)中找到實(shí)現(xiàn)概念的手段，理論與實(shí)踐、真理與事實(shí)間的一致。哲學(xué)的思想變?yōu)榭隙ǖ乃枷耄徽軐W(xué)批判只能在社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行，并且把種種非實(shí)證的概念誣蔑為純粹思辨、夢(mèng)想或幻覺(jué) ”9 （ p.560）。 規(guī)范研究者則認(rèn)為公共行政研究離不開(kāi)規(guī)范價(jià)值的分析，公共性是效率研究的前提，行政效率研究必須置于特定的價(jià)值文化背景中，必須與有關(guān)自由、民主、國(guó)家的作 用等問(wèn)題的政治學(xué)理論相結(jié)合。因此他們不認(rèn)為公共行政學(xué)必須是一門(mén)嚴(yán)格的科學(xué)，不應(yīng)用狹義的 “ 科學(xué) ” 來(lái)衡量公共行政學(xué)的所有知識(shí)，并將不符合所謂 “ 科學(xué) ” 的知識(shí)斥之為偽科學(xué)，排除在公共行政學(xué)的領(lǐng)域之外。公共行政學(xué)可以是科學(xué)，是藝術(shù)，也可以是一門(mén)專(zhuān)業(yè)，或者都是。社會(huì)科學(xué)不應(yīng)該只關(guān)注科學(xué)，還要著眼于社會(huì)變化 817。規(guī)范研究者沒(méi)有匆忙地為公共行政劃定僵化的學(xué)科邊界，他們?cè)V求知識(shí)來(lái)源的多元性，廣泛借用其他學(xué)科的理論成果，將公共行政學(xué)建立在廣泛的政治、歷史、哲學(xué)文化、社會(huì)的基礎(chǔ)之上，也使得公共行政更加具有人文關(guān)懷的色彩 。 四、西蒙 -沃爾多之爭(zhēng) 1947 年，西蒙出版了管理行為一書(shū)。稍后，另一位重要的行政學(xué)者沃爾多出版了行政國(guó)家。公共行政領(lǐng)域的這兩本至關(guān)重要的著作突顯了公共行政學(xué)中兩種學(xué)術(shù)旨趣之爭(zhēng)：是實(shí)證取向的行政科學(xué)，還是價(jià)值取向的政治哲學(xué)？這場(chǎng)爭(zhēng)論的導(dǎo)火索是沃爾多在民主行政理論的發(fā)展一文中對(duì)西蒙理論進(jìn)行批評(píng)， “ 我認(rèn)為不存在一個(gè)可以將價(jià)值加以排除的 事實(shí)決策 的領(lǐng)域。決策就是要從備選項(xiàng)中進(jìn)行選擇；在備選項(xiàng)中選擇就是導(dǎo)入價(jià)值。赫伯特 西蒙的（邏輯實(shí)證主義）方法論阻礙了他對(duì)行政學(xué)研究作出更大貢獻(xiàn) ”4 。對(duì)西蒙的效率至上觀念，沃爾多也進(jìn)行了抨擊，事實(shí)上，西蒙的管理行為一書(shū)在捍衛(wèi)行政學(xué)是一門(mén)抽象科學(xué)，以及核心價(jià)值是效率的觀念。然而普遍趨勢(shì)很清楚，就是弱化、擴(kuò)展、社會(huì)化甚至是拒斥效率觀念 4。這暗諷了西蒙的理論已經(jīng)過(guò)時(shí)。 西蒙對(duì)沃爾多的批評(píng)給予了強(qiáng)烈反擊，辛辣地諷刺沃爾多及其代表的政治理論家不懂邏輯， “ 我相信腳注中的斷言是不正確的 期望沃爾多先生會(huì)更加特別地指明邏輯的斷裂是在哪兒發(fā)生的，指明還有什么是達(dá)到我所得出的結(jié)論的正確前提和推理思路 ”18 。西蒙還批評(píng)沃爾多沒(méi)有用嚴(yán)格的邏輯實(shí) 證方法，得出結(jié)論并不可靠， “ 沃爾多先生在文章中沒(méi)有定義關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)，因?yàn)樗麤](méi)有系統(tǒng)地設(shè)置前提，他的觀點(diǎn)從哲學(xué)跳到心理學(xué)，再跳到歷史學(xué)然后又跳回來(lái) ”19 。西蒙在文章中抨擊了政治哲學(xué)取向的規(guī)范研究方式。他認(rèn)為大多數(shù)規(guī)范研究的政治理論家采用 “ 散漫的、文學(xué)性的、隱喻性的方式寫(xiě)作 ” ，因此大多數(shù)政治理論 “ 裝飾著斷言、謾罵、隱喻，但很少具有說(shuō)服力 ”18 。西蒙諷刺政治哲學(xué)家根本就不懂實(shí)證主義，又怎么能誣蔑實(shí)證主義妨礙了民主行政？德魯克也在該文章對(duì)沃爾多提出質(zhì)疑：沒(méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囟x民主，沒(méi)采用嚴(yán)格的推理方式，回避了自己提出的 大組織的問(wèn)題，以及將私人組織與公共行政統(tǒng)一對(duì)待造成混亂等。 沃爾多對(duì)西蒙、德魯克的反擊又再次做出了回應(yīng)。沃爾多直截了當(dāng)?shù)乇砻鲗?duì)邏輯實(shí)證主義抱有敵意。但沃爾多并非全盤(pán)否定實(shí)證主義，他并不反對(duì)作為 “ 思想、調(diào)查技巧或行動(dòng)的實(shí)證主義和經(jīng)驗(yàn)主義 ” ，但認(rèn)為實(shí)證主義不是 “ 哲學(xué)的終點(diǎn)和哲學(xué)本身，只是研究的工具，不能壟斷真理 ”18 。我們看出在對(duì)待邏輯實(shí)證主義的態(tài)度上，西蒙認(rèn)為它本身就是目的，而沃爾多則是工具論的觀點(diǎn)。對(duì)于西蒙批評(píng)的政治理論家不懂實(shí)證主義的問(wèn)題，沃爾多認(rèn)為并不一定非要懂邏輯實(shí)證主義才能評(píng)價(jià)它，才能 得出正確的結(jié)論，用非實(shí)證的方法也能得到實(shí)證主義的結(jié)論，例如管理行為中的 “ 溝通 ” 那一章節(jié)，完全可以用非實(shí)證主義的方法得出。 “ 人的思維過(guò)程還是個(gè)秘密 許多科學(xué)家的重要結(jié)論是通過(guò)將前提作廢而得到的。 ”18 在談?wù)摰秸卫碚摏](méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu)，在不同的領(lǐng)域跳來(lái)跳去，沃爾多評(píng)論到， “ 我不后悔 從哲學(xué)跳到心理學(xué)，再跳到歷史學(xué)然后又跳回來(lái) ，因?yàn)槲业男姓芯款I(lǐng)域是多元的。我不用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜握撔问?，是因?yàn)槲也恍枰?”18 。 西 -沃之爭(zhēng)實(shí)際上就是代表了公共行政的管理主義與政治哲學(xué)這兩種思維方式和哲學(xué)方法論的 沖突，從宏觀的角度說(shuō)是代表了以工具理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性與以民主為特征的政治傳統(tǒng)的緊張。他們以及所代表的兩種取向的爭(zhēng)論焦點(diǎn)可以歸納成以下幾點(diǎn)。 其一，學(xué)科定位：公共行政是一門(mén)科學(xué)嗎？ 西蒙的邏輯實(shí)證主義主張用自然科學(xué)、邏輯實(shí)證主義的方法，研究行政組織、行政行為、行政決策等問(wèn)題，進(jìn)而發(fā)展成一門(mén)真正的行政科學(xué)。前文已經(jīng)論述過(guò)西蒙將行政學(xué)科學(xué)化的方式，這里就不贅述了。沃爾多則認(rèn)為公共行政不能用狹義的科學(xué)去衡量，它更像是一門(mén)專(zhuān)業(yè)。社會(huì)科學(xué)不僅是理論學(xué)說(shuō)，也是社會(huì)中一切的現(xiàn)象、制度安排等。社會(huì)科學(xué)與自 然科學(xué)同樣都為人類(lèi)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。 其二，哲學(xué)方法論：實(shí)證還是規(guī)范？ 從對(duì)學(xué)科的定位上我們可見(jiàn)這兩者在方法論上的區(qū)別。西蒙主張將公共行政從行政諺語(yǔ)中解放出來(lái)，他的方法就是引入邏輯實(shí)證主義和行為主義的社會(huì)科學(xué)方法。西蒙以一種經(jīng)驗(yàn)主義立場(chǎng)，采用嚴(yán)密的邏輯推理和自然科學(xué)技術(shù)手段，將公共行政學(xué)統(tǒng)一于科學(xué)的觀念之下。沃爾多等政治理論家認(rèn)為邏輯實(shí)證主義的方法將人性置于危險(xiǎn)的境地：把人當(dāng)成手段而不是目的。民主的倫理應(yīng)該是康德式的 4，民主的精神應(yīng)該滲透到公共行政的研究中。眾多規(guī)范研究取向的學(xué)者 對(duì)科學(xué)一統(tǒng)甚至神化的趨勢(shì)十分?jǐn)骋暎部怂姑芴卦f(shuō)， “ 后現(xiàn)代主義的目的是，抽取科學(xué)和現(xiàn)代主義的根基 ”19 。法伊爾阿本德也曾批評(píng)： “ 科學(xué)是最新、最富有侵略性、最教條的宗教機(jī)構(gòu)。 ”8 在哲學(xué)取向?qū)W者那里，公共行政學(xué)不能回避討論什么是應(yīng)該的，什么是好的等規(guī)范性?xún)r(jià)值問(wèn)題。公共行政的知識(shí)應(yīng)該有廣泛的來(lái)源，得出正確、有意義、有價(jià)值的結(jié)論的方式也是多元的。 其三，價(jià)值問(wèn)題：效率至上還是民主本位？ 西蒙的管理主義取向試圖將事實(shí)要素與價(jià)值要素分開(kāi)，而行政科學(xué)在他的理論中與任何科學(xué)一樣，只關(guān)心事實(shí)論述。只關(guān) 注事實(shí)要素就是行政學(xué)意義上的價(jià)值中立，不考慮其他哲學(xué)價(jià)值，而效率就成了事實(shí)要素里的最高價(jià)值尺度。雖然效率準(zhǔn)則在非商業(yè)組織比在商業(yè)組織中的應(yīng)用復(fù)雜得多，但西蒙明確地講到 “ 效率準(zhǔn)則是價(jià)值的共同衡量尺度 ” ， “ 每項(xiàng)決策的制定，必須把決策當(dāng)成效率問(wèn)題來(lái)處理 ”5 （ pp.222， 254）。西蒙將效率置于公共行政的基礎(chǔ)地位，使之具備了學(xué)科身份和地位。但沃爾多所代表的政治哲學(xué)取向強(qiáng)烈譴責(zé)這種中立和效率至上的價(jià)值觀， “ 效率這個(gè)觀念是價(jià)值中立的甚至是反民主的，它是民主行政理論進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。堅(jiān)持效率作為行政 “ 科學(xué)中的核 心地位 這樣的看法侵蝕著美國(guó)社會(huì)的根基 ”4 。這些學(xué)者認(rèn)為公共行政必須引入其他價(jià)值觀，諸如公共性、憲政原則、正義精神等，其中最重要的就是民主。技術(shù)合理性不能成為政治合法性，行政不應(yīng)該憑借效率就能獲得合法地位， “ 在一個(gè)民主社會(huì)，能使一樣?xùn)|西獲得合法性權(quán)威的只有民主本身 ”5 。而對(duì)于公共行政中如何實(shí)現(xiàn)民主的具體問(wèn)題，沃爾多等人嘗試性地給出了一些途徑，比如文官應(yīng)具備民主意識(shí)、尊重公民權(quán)的態(tài)度 13，可允許各種公民團(tuán)體參加到行政過(guò)程中表達(dá)利益、幫助行政決策 4，等等。 公共行政學(xué)的百年，就是始終 在這兩條沖突的路徑上搖擺著發(fā)展。實(shí)際上，這兩條路徑彼此沖突，但也彼此支撐。威爾遜曾論述到， “ 作為美國(guó)行政科學(xué)基礎(chǔ)的原則，本質(zhì)上應(yīng)該包含民主政策的原則 ”3 。只是這條原則通常被我們忽略了。公共行政由兩部分組成， “ 公共 ” 有賴(lài)于政治哲學(xué)，若沒(méi)有民主等價(jià)值作為目標(biāo)，邏輯實(shí)證主義就是無(wú)根的浮萍， “ 不斷上升卻又哪都到不了 ”18 。但公共行政同時(shí)又依賴(lài)于 “ 行政 ” 的管理主義理性。若是沒(méi)有管理主義的實(shí)證研究，我們就無(wú)法了解和解釋真實(shí)世界的情況，這種情況下得出的規(guī)范性結(jié)論必然是低質(zhì)量的或虛假的。 五、結(jié)論與展望 “ 西 -沃之爭(zhēng) ” 對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展起到了雙刃劍的作用 20。一方面 “ 西 -沃之爭(zhēng) ” 引起了公共行政學(xué)的身份危機(jī)。公共行政學(xué)沒(méi)有自己原創(chuàng)的理論，沒(méi)有達(dá)成普遍共識(shí)的學(xué)科核心問(wèn)題與概念，沒(méi)有自己獨(dú)特的方法論等，都使得公共行政學(xué)至今的學(xué)科地位和身份依舊不斷受到挑戰(zhàn)與質(zhì)疑。另一方面，正因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的理論范式，才使各種知識(shí)都能自由進(jìn)入該學(xué)科，才會(huì)更廣泛地關(guān)注理論界與實(shí)務(wù)界各種現(xiàn)象，這極大地豐富了學(xué)科的知識(shí)。而且管理主義與政治哲學(xué)取向兩個(gè)路徑在完善自身發(fā)展的同時(shí)，良性競(jìng)爭(zhēng)，借鑒吸收彼此的長(zhǎng)處，使得公共行政學(xué)能保持長(zhǎng) 久的活力。 公共行政學(xué)兩種途徑的爭(zhēng)論對(duì)中國(guó)行政學(xué)的發(fā)展有什么影響呢？一方面，我國(guó)政府管理專(zhuān)業(yè)化與法制化不足、公務(wù)員制度等規(guī)范化程度很低，執(zhí)行低效而成本高昂，腐敗盛行，也就是典型的科層化不足；另一方面，我國(guó)又處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和發(fā)達(dá)國(guó)家高度示范的國(guó)際環(huán)境中，許多重大的規(guī)范性?xún)r(jià)值問(wèn)題并沒(méi)有解決，各種維權(quán)運(yùn)動(dòng)日漸興盛，人民的公平、民主意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。這就決定這兩條路徑都對(duì)中國(guó)公共行政的學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界有巨大的價(jià)值，不可偏廢任何一方。 然而我國(guó)公共行政學(xué)研究呈現(xiàn)明顯的 “ 結(jié)構(gòu)性失衡 ” ，實(shí)證研究進(jìn)展僅占 5%左右 。缺乏實(shí)證主義的研究，缺乏對(duì)真實(shí)世界的深入調(diào)查了解，卻想當(dāng)然地得出結(jié)論，給出價(jià)值判斷，這樣的規(guī)范性研究質(zhì)量可想而知。實(shí)際上很多研究連規(guī)范性研究都說(shuō)不上，很多研究沒(méi)有深厚的哲學(xué)理論功底，沒(méi)有歷史學(xué)的素養(yǎng)，沒(méi)有文獻(xiàn)批判性評(píng)估，沒(méi)有理論對(duì)話，只相當(dāng)于有感而發(fā)。這顯示出公共行政學(xué)門(mén)檻極低，缺乏學(xué)科的共識(shí)性問(wèn)題與價(jià)值觀，指導(dǎo)實(shí)踐的能力嚴(yán)重不足，因此身份危機(jī)的發(fā)生也就成為必然了 21。 研究結(jié)構(gòu)失衡并非沒(méi)有先例，在美國(guó)公共行政學(xué)研究的早期階段，管理主義式的研究占有壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)。因此失衡并不可怕，我們要 有面對(duì)問(wèn)題的勇氣，正確選擇發(fā)展路徑，逐步改進(jìn)公共行政學(xué)的研究。各高校、研究機(jī)構(gòu)應(yīng)大量開(kāi)設(shè)實(shí)證研究的課程，教授收集的各種科學(xué)方法、分析工具的應(yīng)用資料以及統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)等方面的知識(shí)內(nèi)容，對(duì)學(xué)生的考核也應(yīng)偏重于邏輯實(shí)證方面的測(cè)試。各主流公共行政學(xué)期刊、政府項(xiàng)目資金支持也應(yīng)該在這方面發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用，以扭轉(zhuǎn)這種畸形的狀態(tài)。此外，積極構(gòu)建國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)的對(duì)話平臺(tái)、學(xué)者們的反思與自覺(jué)也相當(dāng)重要。只有進(jìn)行這些方面的調(diào)整，中國(guó)的公共行政學(xué)才能逐漸形成這樣一個(gè)健康的格局：大部分的人主要從事實(shí)證研究，致力于更好地了解和解釋真實(shí)世界 ，而另一部分人主要從事規(guī)范研究，探尋本學(xué)科最基本的問(wèn)題 22（ p.5 前言）。 注釋?zhuān)?董建新，白銳，梁茂春：中國(guó)行政學(xué)方法論分析： 2000-2004載于上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)（ 2005 年第 3期；何艷玲：我們?cè)谧鍪裁礃拥难芯?” ：中國(guó)行政學(xué)研究評(píng)述（ 1995-2006），參見(jiàn)馬駿，張成福，何艷玲：反思中國(guó)公共行政學(xué)：危機(jī)與重建，中央編譯出版社 2009 年版。 參考文獻(xiàn)： 1郁建興，馮濤 .尋求效率與公共性的平衡 從公共行政學(xué)發(fā)展史來(lái)看 J.思想戰(zhàn)線， 2010，（ 1） . 2張夢(mèng)中 .美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要價(jià)值取向 麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄 J.中國(guó)行政管理， 2000，（ 11） . 3Woodrow Wilson.The Study of 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