河長制運(yùn)行中的責(zé)任承擔(dān)分析目錄TOC\o"1-3"\h\u26953河長制運(yùn)行中的責(zé)任承擔(dān)分析 118463（一）河長制中河長法政責(zé)任的雙重性 1114421.河長身份的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性 1241032.河長制制度依據(jù)的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性 217645（二）河長制責(zé)任制度的現(xiàn)有法律空缺 354031.發(fā)展起步晚使得河長制尚未建立完善的責(zé)任體系 3300132.河長政治責(zé)任的封閉性導(dǎo)致相應(yīng)法律條文的空置 321193.河長制實(shí)踐中缺少對于河長法律責(zé)任的關(guān)注 41159（三）法律責(zé)任與政治責(zé)任的銜接機(jī)制缺失 5165371.全面建立河長制需要采取“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”模式 5182082.銜接機(jī)制的缺失不利于河長制發(fā)展 5因河長身份和制度依據(jù)的雙重性，使得河長肩負(fù)法律與政治雙重責(zé)任。但河長法律責(zé)任的設(shè)定尚存在缺失，這是由于河長制起步晚、發(fā)展急、主要應(yīng)用于行政領(lǐng)域等原因造成的，具體體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)立法與實(shí)踐中對河長法律責(zé)任的忽視等。（一）河長制中河長法政責(zé)任的雙重性1.河長身份的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性河長制中的河長由黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任，負(fù)責(zé)某一河流或河流某一段流域水環(huán)境的管理工作。在身份上，既是水流域環(huán)境管理負(fù)責(zé)人，又是本機(jī)關(guān)的行政長官。從其水環(huán)境管理負(fù)責(zé)人的身份來看，河長的考核與問責(zé)機(jī)制在環(huán)境法領(lǐng)域有所體現(xiàn)；除此之外，河長制作為行政管理體系當(dāng)中的重要一環(huán)，也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的政治責(zé)任。依據(jù)德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯的“科層制理論”MaxWeberMaxWeber,Basicconceptsofsociology:Unabridgedtranslation,TheRussianSociologicalReview,2008,7(2).河長制以各行政機(jī)關(guān)黨政負(fù)責(zé)人為治理流域水環(huán)境的責(zé)任主體，但是面對日益嚴(yán)峻的水資源問題，以往單一的、簡單的、以環(huán)保部門為主導(dǎo)的治理模式已不能有效地發(fā)揮作用?！皬木C合生態(tài)系統(tǒng)理念出發(fā)，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)實(shí)行綜合調(diào)整機(jī)制?！辈淌厍?《從綜合生態(tài)系統(tǒng)到綜合調(diào)整機(jī)制——構(gòu)建生態(tài)文明法治基礎(chǔ)理論的一條路徑》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》,2017年,第129頁．通過構(gòu)建一種綜合性的調(diào)節(jié)機(jī)制，使多層次的環(huán)境治理得到了廣泛的關(guān)注。各級黨委、政府不僅是環(huán)境治理的重要決策和實(shí)施主體，更是推動經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、保護(hù)環(huán)境的統(tǒng)籌者和協(xié)調(diào)者，賦予黨政一把手以流域水環(huán)境治理責(zé)任主體的地位，是黨委、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的具體落實(shí)方式。蔡守秋:《從綜合生態(tài)系統(tǒng)到綜合調(diào)整機(jī)制——構(gòu)建生態(tài)文明法治基礎(chǔ)理論的一條路徑》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》,2017年,第129頁．史玉成:《流域水環(huán)境治理“河長制”模式的規(guī)范建構(gòu)——基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》,2018年第6期，第95-109頁.2.河長制制度依據(jù)的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性從河長制的制度依據(jù)來看，河長制同時涉及黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律。德國學(xué)者尼可拉斯·盧曼在闡述其“社會系統(tǒng)理論”轉(zhuǎn)引自轉(zhuǎn)引自丁東紅:《盧曼和他的“社會系統(tǒng)理論”》,載《世界哲學(xué)》,2005年,第34-38頁.由此可以看出，所謂政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)是兩個不同領(lǐng)域的子系統(tǒng)，二者之間既相互影響也自熱而然會相互排斥。而規(guī)制河長制的黨內(nèi)法規(guī)和法律恰恰分別存在于政治和法律兩個不同的子系統(tǒng)中。為此，對河長責(zé)任制度的分析，需要從政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)兩個維度分別進(jìn)行考察，具有法律責(zé)任與政治責(zé)任并存的特點(diǎn)。（二）河長制責(zé)任制度的現(xiàn)有法律空缺1.發(fā)展起步晚使得河長制尚未建立完善的責(zé)任體系自建國以來，我國長期將國家建設(shè)的重點(diǎn)和中心聚焦在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，地方政府更加注重區(qū)域GDP指標(biāo)任務(wù)的完成情況，而忽略了提高環(huán)境質(zhì)量和保護(hù)生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并舉。《環(huán)境保護(hù)法》出臺之前，政府對于環(huán)境問題的處理方式往往都是被動的、消極的，往往是先有污染后有治理，對于環(huán)境污染責(zé)任的規(guī)制方面也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上發(fā)達(dá)國家的環(huán)境立法。河長制作為一項(xiàng)新興的制度設(shè)計(jì)，從2007年才開始在太湖流域試點(diǎn)執(zhí)行，且在初期階段是以地方政策的形式發(fā)展。因此，河長制制度缺乏系統(tǒng)權(quán)威的法律規(guī)范作指引。經(jīng)過十五年的時間，到目前為止，河長制仍然以政策指引為主，并沒有上升到法律規(guī)制的層面。雖然2017年修訂的《水污染防治法》中正式提及“河長制”一詞，但也僅僅做了抽象概念闡述，并未對其中各級河長的責(zé)任作出明確規(guī)定，地方各異的河長制責(zé)任體系也沒有得到統(tǒng)一。2.河長政治責(zé)任的封閉性導(dǎo)致相應(yīng)法律條文的空置由上述對于盧曼學(xué)者的“社會系統(tǒng)理論”分析可知，我國關(guān)于河長制制度的現(xiàn)有規(guī)制模式仍然分別在政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)二者中均有涉及。其中，我國的現(xiàn)有的行政管理體系是已經(jīng)發(fā)展得相對完備而周密的政治體系，我國政治子系統(tǒng)的封閉性要更為凸顯。這就導(dǎo)致河長的政治責(zé)任和法律責(zé)任兩相分離，同時黨內(nèi)法規(guī)與行政內(nèi)部指令關(guān)于河長制的相關(guān)規(guī)定無法映射到法律條文上，造成河長法律責(zé)任的缺位。在2016年中央發(fā)布的《意見》文件中，縣級及以上級別的河長負(fù)責(zé)對應(yīng)河流或湖泊的下級河長的考核工作，并且將考核情況、評級結(jié)果作為下級河長政績考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是河長作為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部身份離任審計(jì)和是否被要求承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的重要依據(jù)。各個地方也根據(jù)中央的指導(dǎo)文件出臺了落實(shí)全面建立河長制這一指令的實(shí)施辦法，因此被行政機(jī)關(guān)委以重任的河長們不得不重點(diǎn)關(guān)注其管轄范圍內(nèi)的河流或湖泊的環(huán)境管理工作，概括來講就是水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境綜合治理以及水生態(tài)修復(fù)工作姜姜斌:《對河長制管理制度問題的思考》,載《中國水利》,2016年,第6-7頁.因此，雖然河長政治責(zé)任的規(guī)定顯示出了黨政規(guī)范性文件的靈活性和及時性，但黨政規(guī)范性文件對領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任是一種封閉的內(nèi)部考核，考核過程與結(jié)果的公開都還有待于法律制度層面對其進(jìn)一步完善。3.河長制實(shí)踐中缺少對于河長法律責(zé)任的關(guān)注為了提升河長制的實(shí)效性、保證其約束力，盡善盡美地達(dá)到預(yù)定的水流域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，各地方通過出臺地方立法、《意見》實(shí)施辦法、政府內(nèi)部紅頭文件或“目標(biāo)責(zé)任書”等不同的形式為河長設(shè)置了嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制，對于沒有完成任務(wù)指標(biāo)或治理嚴(yán)重不力的河長湖長給予行政處分，甚至有對管理責(zé)任人“一票否決”制。但是，我國現(xiàn)有關(guān)于河長制責(zé)任制度的規(guī)定中，黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)文件占據(jù)了絕大部分比重，仍然更加側(cè)重于描摹和規(guī)制河長的政治責(zé)任，而缺乏對于河長法律責(zé)任的關(guān)注。這種特征可以從各地針對于河長制出臺的地方性法規(guī)中看出。例如，2017年開始實(shí)行的《浙江省河長制規(guī)定》為浙江省河長制的建立構(gòu)建出一個“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”五級河長體系的大致框架，同時以列舉的形式明確了各級河長的工作職責(zé)，在河長責(zé)任方面規(guī)定河長的考核評定由縣級以上政府負(fù)責(zé)，責(zé)任承擔(dān)的形式則是給予政府部門直接責(zé)任人員通報(bào)批評或行政處分2017年浙江省人民代表大會常務(wù)委員會《浙江省河長制規(guī)定》第17條：“縣級以上人民政府相關(guān)主管部門、河長制工作機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處有下列行為之一的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予通報(bào)批評，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予相應(yīng)處分：（一）未按河長的監(jiān)督檢查要求履行日常監(jiān)督檢查職責(zé)的；（二）未按河長的督促期限履行處理或者查處職責(zé)的；（三）未落實(shí)約談提出的整改措施和整改要求的；（四）接到河長的報(bào)告并屬于其法定職責(zé)范圍，未依法履行處理或者查處職責(zé)的；（五）未按規(guī)定將處理結(jié)果反饋報(bào)告的河長的；（六）其他違反河長制相關(guān)規(guī)定的行為?！?，但卻為關(guān)注到河長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力、未盡督促職責(zé)的責(zé)任。河長法律責(zé)任條款的缺位是關(guān)于河長制的地方立法中普遍存在的現(xiàn)象。2017年浙江省人民代表大會常務(wù)委員會《浙江省河長制規(guī)定》第17條：“縣級以上人民政府相關(guān)主管部門、河長制工作機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處有下列行為之一的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予通報(bào)批評，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予相應(yīng)處分：（一）未按河長的監(jiān)督檢查要求履行日常監(jiān)督檢查職責(zé)的；（二）未按河長的督促期限履行處理或者查處職責(zé)的；（三）未落實(shí)約談提出的整改措施和整改要求的；（四）接到河長的報(bào)告并屬于其法定職責(zé)范圍，未依法履行處理或者查處職責(zé)的；（五）未按規(guī)定將處理結(jié)果反饋報(bào)告的河長的；（六）其他違反河長制相關(guān)規(guī)定的行為?！保ㄈ┓韶?zé)任與政治責(zé)任的銜接機(jī)制缺失1.全面建立河長制需要采取“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”模式美國學(xué)者斯科特·戈登用“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”來描述西方憲政模式，他認(rèn)為社會中既存在命令——服從的縱向控制方式，又存在橫向的多元權(quán)力制衡的局面。同理，在河長責(zé)任制度這樣一個法律與政治雙機(jī)制交融的制度面前，任何一方的凸顯或缺位都會使得這個制度不平衡，因此筆者認(rèn)為也不應(yīng)當(dāng)僅僅將其束縛在一種縱向控制的模式當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)考慮采取這種“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”模式，而其中的關(guān)鍵點(diǎn)恰恰在于橫與縱的交叉點(diǎn)，也就是法律責(zé)任與政治責(zé)任的銜接。2.銜接機(jī)制的缺失不利于河長制發(fā)展法律與政治之間，或者說司法與行政之間，總是會存在一道“天塹”，造成協(xié)調(diào)連接的阻礙。這道“天塹”的組成因素有很多，例如司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)大相徑庭、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的理念存在差異以及一些機(jī)制上的沖突等等。河長制的法律責(zé)任與政治責(zé)任二者如何銜接也成為一個難題。若河長治理不力或怠于履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級河長追究下級河長的責(zé)任，這種責(zé)任稱之為河長“政治責(zé)任”；而司法機(jī)關(guān)追究河長問責(zé)，則這種情況下河長就需要承擔(dān)“法律責(zé)任”。但在我國現(xiàn)行的河長制中，各地對于河長政治責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)都內(nèi)容各異，在河長法律責(zé)任的條文也尚有缺失，同時在政治責(zé)任和法律責(zé)任二者之間也未形成有效的銜接機(jī)制。這種情況使得全國范圍內(nèi)無法形成統(tǒng)一的河長制責(zé)任體系，不利于“全