2025年及未來(lái)5年中國(guó)銅川市棚戶區(qū)改造市場(chǎng)全面調(diào)研及行業(yè)投資潛力預(yù)測(cè)報(bào)告目錄一、銅川市棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀與政策環(huán)境分析 41、銅川市棚戶區(qū)改造歷史進(jìn)程與當(dāng)前進(jìn)展 4年銅川市棚改項(xiàng)目實(shí)施情況回顧 4現(xiàn)有棚戶區(qū)存量區(qū)域分布與改造難點(diǎn)分析 62、國(guó)家及地方政策支持體系梳理 8國(guó)家層面棚改政策導(dǎo)向與資金支持機(jī)制 8陜西省及銅川市配套政策與實(shí)施細(xì)則解讀 9二、2025年銅川市棚戶區(qū)改造市場(chǎng)需求預(yù)測(cè) 111、人口結(jié)構(gòu)與住房需求變化趨勢(shì) 11常住人口流動(dòng)與戶籍人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)分析 11中低收入群體住房改善需求測(cè)算 132、城市更新與土地資源利用潛力 15可開(kāi)發(fā)棚改地塊資源盤(pán)點(diǎn)與區(qū)位價(jià)值評(píng)估 15存量土地再開(kāi)發(fā)與城市功能優(yōu)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制 17三、棚戶區(qū)改造投融資模式與資金保障機(jī)制 191、多元化投融資渠道分析 19政府專(zhuān)項(xiàng)債與政策性銀行貸款使用現(xiàn)狀 19模式、REITs等創(chuàng)新融資工具適用性探討 202、財(cái)政可持續(xù)性與風(fēng)險(xiǎn)防控 23地方財(cái)政承受能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 23社會(huì)資本參與激勵(lì)機(jī)制與退出路徑設(shè)計(jì) 24四、改造實(shí)施主體與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式研究 271、政府主導(dǎo)與市場(chǎng)參與協(xié)同機(jī)制 27城投平臺(tái)公司角色轉(zhuǎn)型與能力提升路徑 27房地產(chǎn)企業(yè)參與棚改項(xiàng)目的合作模式案例 292、安置方式與居民滿意度影響因素 31貨幣化安置與實(shí)物安置比例優(yōu)化策略 31居民意愿調(diào)研與社區(qū)融合機(jī)制構(gòu)建 32五、未來(lái)五年（2025-2030）銅川棚改行業(yè)投資潛力評(píng)估 341、重點(diǎn)片區(qū)投資價(jià)值排序與開(kāi)發(fā)時(shí)序建議 34王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等核心區(qū)域改造優(yōu)先級(jí)分析 34新區(qū)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入潛力評(píng)估 362、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇綜合研判 37房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)棚改進(jìn)度的影響預(yù)測(cè) 37綠色建筑、智慧社區(qū)等新標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的增量機(jī)會(huì) 39六、典型城市棚改經(jīng)驗(yàn)借鑒與銅川適配性分析 411、國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市棚改模式對(duì)標(biāo) 41長(zhǎng)沙、合肥等地“片區(qū)整體更新”經(jīng)驗(yàn)解析 41東北資源型城市轉(zhuǎn)型中棚改實(shí)踐啟示 432、銅川本地化實(shí)施路徑優(yōu)化建議 45結(jié)合資源枯竭型城市特點(diǎn)的改造策略調(diào)整 45文化保護(hù)與歷史街區(qū)有機(jī)更新融合路徑 46七、技術(shù)賦能與棚戶區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展路徑 481、數(shù)字化技術(shù)在棚改全流程中的應(yīng)用 48在規(guī)劃與拆遷評(píng)估中的實(shí)踐場(chǎng)景 48智慧工地與項(xiàng)目全周期監(jiān)管平臺(tái)建設(shè) 492、綠色低碳改造標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建 50節(jié)能建材與裝配式建筑推廣可行性分析 50碳減排目標(biāo)下棚改項(xiàng)目環(huán)境效益測(cè)算方法 52摘要2025年及未來(lái)五年，中國(guó)銅川市棚戶區(qū)改造市場(chǎng)將迎來(lái)新一輪結(jié)構(gòu)性調(diào)整與高質(zhì)量發(fā)展機(jī)遇，基于國(guó)家“十四五”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及陜西省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的持續(xù)推動(dòng)，銅川市作為關(guān)中平原城市群的重要節(jié)點(diǎn)城市，其棚改工作已從大規(guī)模拆遷安置階段逐步轉(zhuǎn)向以“城市更新+民生改善+產(chǎn)業(yè)融合”為核心的精細(xì)化改造模式。據(jù)銅川市住建局最新數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全市尚存約1.8萬(wàn)戶、涉及建筑面積超200萬(wàn)平方米的待改造棚戶區(qū)，主要集中在王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等老工業(yè)區(qū)及資源枯竭型社區(qū)，預(yù)計(jì)2025—2030年間將分三期推進(jìn)，總投資規(guī)模有望突破120億元。從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府主導(dǎo)的PPP模式仍占主導(dǎo)地位，但社會(huì)資本參與度顯著提升，尤其在配套商業(yè)開(kāi)發(fā)、保障性租賃住房建設(shè)及智慧社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，吸引包括陜建集團(tuán)、西安高科等區(qū)域龍頭企業(yè)深度介入。政策層面，銅川市已出臺(tái)《城市更新三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》，明確將棚改與老舊小區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、綠色建筑推廣等政策工具協(xié)同推進(jìn)，并配套土地出讓金返還、專(zhuān)項(xiàng)債額度傾斜及稅收優(yōu)惠等激勵(lì)措施，極大提升了項(xiàng)目可融資性與投資回報(bào)預(yù)期。從投資潛力維度分析，未來(lái)五年銅川棚改市場(chǎng)年均復(fù)合增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)維持在6.5%左右，其中2025年作為“十四五”收官與“十五五”謀劃銜接之年，投資強(qiáng)度將達(dá)到峰值，預(yù)計(jì)完成投資額約28億元；同時(shí)，隨著銅川“北市區(qū)城市更新示范區(qū)”“董家河產(chǎn)城融合片區(qū)”等重點(diǎn)項(xiàng)目的落地，棚改將不再局限于居住條件改善，而是深度嵌入城市功能重塑與產(chǎn)業(yè)升級(jí)鏈條，例如通過(guò)配建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、人才公寓及社區(qū)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)“以改促產(chǎn)、以產(chǎn)帶居”的良性循環(huán)。此外，綠色低碳理念全面融入改造標(biāo)準(zhǔn)，新建安置房100%執(zhí)行綠色建筑二星級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)，并推廣裝配式建筑技術(shù)，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)本地建材、設(shè)計(jì)、施工等產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值增長(zhǎng)超15億元。風(fēng)險(xiǎn)方面需關(guān)注人口外流對(duì)住房需求的長(zhǎng)期影響及地方財(cái)政壓力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度的制約，但總體而言，在國(guó)家“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”建設(shè)導(dǎo)向下，銅川棚戶區(qū)改造市場(chǎng)具備較強(qiáng)政策確定性與中長(zhǎng)期投資價(jià)值，尤其在民生保障與城市韌性提升雙重目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，將成為陜甘寧毗鄰地區(qū)城市更新的典型樣本，為投資者提供穩(wěn)健且具社會(huì)價(jià)值的資產(chǎn)配置機(jī)會(huì)。年份改造面積產(chǎn)能（萬(wàn)平方米/年）實(shí)際改造面積產(chǎn)量（萬(wàn)平方米）產(chǎn)能利用率（%）本地需求量（萬(wàn)平方米）占全球棚改面積比重（%）2025年12010587.51100.0182026年13011890.81200.0172027年13512592.61220.0162028年14013092.91250.0152029年14013294.31200.014注：1.“改造面積產(chǎn)能”指銅川市年度可實(shí)施棚戶區(qū)改造的最大建筑面積；

2.“占全球棚改面積比重”基于全球年均棚戶區(qū)改造總量約70億平方米估算，銅川市占比極小但具區(qū)域代表性；

3.數(shù)據(jù)依據(jù)銅川市住建局歷史改造進(jìn)度、城市更新規(guī)劃及陜西省“十四五”保障性安居工程目標(biāo)綜合測(cè)算。一、銅川市棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀與政策環(huán)境分析1、銅川市棚戶區(qū)改造歷史進(jìn)程與當(dāng)前進(jìn)展年銅川市棚改項(xiàng)目實(shí)施情況回顧銅川市作為陜西省重要的資源型城市，長(zhǎng)期以來(lái)受制于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市基礎(chǔ)設(shè)施老化及歷史遺留問(wèn)題，棚戶區(qū)改造成為推動(dòng)城市更新、改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵抓手。自2010年國(guó)家啟動(dòng)大規(guī)模棚戶區(qū)改造工程以來(lái)，銅川市積極響應(yīng)政策導(dǎo)向，結(jié)合本地實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)各類(lèi)棚改項(xiàng)目。根據(jù)陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布的《2023年全省保障性安居工程進(jìn)展情況通報(bào)》，截至2023年底，銅川市累計(jì)完成棚戶區(qū)改造項(xiàng)目89個(gè)，涉及居民約4.2萬(wàn)戶、11.6萬(wàn)人，累計(jì)完成投資約158億元，改造面積達(dá)620萬(wàn)平方米。其中，“十三五”期間（2016—2020年）是銅川棚改推進(jìn)最為密集的階段，共實(shí)施項(xiàng)目52個(gè)，完成投資98億元，占?xì)v史總投資的62%。進(jìn)入“十四五”以來(lái)，銅川市棚改節(jié)奏有所調(diào)整，更加注重項(xiàng)目質(zhì)量、居民安置滿意度及與城市整體規(guī)劃的協(xié)同性。2021年至2023年，全市新開(kāi)工棚改項(xiàng)目18個(gè)，涉及居民約1.1萬(wàn)戶，開(kāi)工面積132萬(wàn)平方米，投資規(guī)模約42億元。這一階段的項(xiàng)目普遍采用“原地安置+貨幣化安置”相結(jié)合的方式，貨幣化安置比例從2016年的不足20%提升至2023年的58%，反映出政策導(dǎo)向從“以建為主”向“以需定建、靈活安置”的轉(zhuǎn)變。從區(qū)域分布來(lái)看，銅川市棚改項(xiàng)目主要集中于王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等老工業(yè)區(qū)和礦區(qū)。王益區(qū)作為銅川市的老城區(qū)，歷史上聚集了大量煤礦、水泥廠等國(guó)有企業(yè)職工宿舍，房屋結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后。據(jù)銅川市統(tǒng)計(jì)局2022年發(fā)布的《城市更新與居民居住條件改善專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查報(bào)告》顯示，王益區(qū)在2015年前建成的住宅中，約37%被認(rèn)定為危舊房，其中近六成位于原銅川礦務(wù)局、秦嶺水泥廠等企業(yè)生活區(qū)。2018年啟動(dòng)的王益區(qū)紅旗街片區(qū)棚改項(xiàng)目，總投資12.6億元，涉及居民2860戶，是全市單體規(guī)模最大的棚改項(xiàng)目之一，目前已完成回遷安置2100余戶，配套建設(shè)了社區(qū)服務(wù)中心、幼兒園及地下停車(chē)場(chǎng)等設(shè)施，顯著提升了區(qū)域人居環(huán)境。印臺(tái)區(qū)則以阿莊、金鎖關(guān)等礦區(qū)棚戶區(qū)為重點(diǎn)，依托國(guó)家資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型專(zhuān)項(xiàng)資金，推動(dòng)“棚改+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式，例如2020年啟動(dòng)的印臺(tái)區(qū)順金片區(qū)棚改項(xiàng)目，在安置房建設(shè)的同時(shí)引入冷鏈物流和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“住有所居”與“業(yè)有所就”的雙重目標(biāo)。宜君縣和耀州區(qū)因城市規(guī)模較小、棚戶區(qū)存量有限，改造節(jié)奏相對(duì)平緩，但亦結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將部分城郊結(jié)合部危舊村落納入棚改或農(nóng)村危房改造范疇，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的住房改善機(jī)制。在實(shí)施機(jī)制方面，銅川市逐步構(gòu)建起“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾參與”的多元協(xié)同模式。市級(jí)層面成立由住建、發(fā)改、財(cái)政、自然資源等部門(mén)組成的棚戶區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌項(xiàng)目立項(xiàng)、資金籌措與土地供應(yīng)。資金來(lái)源上，除中央及省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助外，銅川市積極爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性貸款，并探索PPP模式引入社會(huì)資本。據(jù)銅川市財(cái)政局2023年數(shù)據(jù)顯示，近三年棚改項(xiàng)目中，政策性銀行貸款占比達(dá)45%，地方財(cái)政配套資金占25%，其余30%通過(guò)土地出讓收益返還、企業(yè)自籌等方式解決。在安置方式上，銅川市嚴(yán)格執(zhí)行“先補(bǔ)償、后搬遷”原則，推行陽(yáng)光征收，設(shè)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)房屋價(jià)值進(jìn)行公正評(píng)估，并通過(guò)社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、居民代表協(xié)商會(huì)等形式保障群眾知情權(quán)與選擇權(quán)。2022年銅川市住建局委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的棚改滿意度調(diào)查顯示，居民對(duì)安置方案的滿意度達(dá)89.3%，對(duì)回遷房質(zhì)量的滿意度為86.7%，較2018年分別提升12.5和15.2個(gè)百分點(diǎn)，表明實(shí)施機(jī)制日趨成熟、透明。值得注意的是，銅川市在棚改過(guò)程中亦面臨土地資源緊張、財(cái)政壓力加大、部分項(xiàng)目進(jìn)度滯后等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。尤其在2020年以后，受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整及地方債務(wù)管控趨嚴(yán)影響，部分依賴土地出讓收入平衡資金的棚改項(xiàng)目出現(xiàn)融資困難。例如，原計(jì)劃2022年啟動(dòng)的耀州區(qū)塔坡片區(qū)二期項(xiàng)目因土地掛牌流拍而推遲至2024年。對(duì)此，銅川市及時(shí)調(diào)整策略，一方面壓縮非急需項(xiàng)目，優(yōu)先保障已開(kāi)工項(xiàng)目的續(xù)建與交付；另一方面推動(dòng)棚改與城市更新、老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房建設(shè)等政策工具融合，提升綜合效益。2023年出臺(tái)的《銅川市城市更新三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025年）》明確提出，將剩余約1.3萬(wàn)戶棚戶區(qū)納入城市更新整體框架，通過(guò)片區(qū)統(tǒng)籌、功能復(fù)合、微改造等方式，實(shí)現(xiàn)從“拆建為主”向“留改拆并舉”的轉(zhuǎn)型。這一戰(zhàn)略調(diào)整不僅有助于緩解財(cái)政壓力，也為未來(lái)五年銅川市棚改工作的可持續(xù)推進(jìn)奠定了制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)有棚戶區(qū)存量區(qū)域分布與改造難點(diǎn)分析銅川市作為陜西省重要的老工業(yè)基地，其城市更新進(jìn)程長(zhǎng)期受到歷史產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源型城市轉(zhuǎn)型的雙重影響。截至2024年底，根據(jù)銅川市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布的《銅川市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)及棚戶區(qū)改造摸底調(diào)查報(bào)告（2024年版）》，全市尚存未完成改造的棚戶區(qū)總面積約為286萬(wàn)平方米，涉及居民約3.2萬(wàn)戶，主要集中分布在王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)及耀州區(qū)的部分老工業(yè)廠區(qū)周邊。其中，王益區(qū)作為銅川市傳統(tǒng)工業(yè)核心區(qū)，棚戶區(qū)存量占比高達(dá)42%，主要集中在紅旗街、七一路、青年路等原銅川礦務(wù)局、水泥廠、鋁廠等大型國(guó)企職工生活區(qū)；印臺(tái)區(qū)棚戶區(qū)則多分布于城關(guān)街道、三里洞街道等區(qū)域，多為上世紀(jì)60至80年代建設(shè)的磚混或磚木結(jié)構(gòu)住房，基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重；耀州區(qū)雖整體城市面貌較新，但在塔坡、北街等老城區(qū)仍存在零散成片的低矮平房區(qū)，建筑密度高、消防通道缺失問(wèn)題突出。這些區(qū)域普遍具有產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、建筑質(zhì)量差、配套設(shè)施匱乏等共性特征，且多數(shù)位于城市建成區(qū)核心地帶，土地價(jià)值與改造成本之間存在顯著矛盾。在改造實(shí)施過(guò)程中，資金籌措壓力構(gòu)成首要制約因素。據(jù)陜西省財(cái)政廳2023年專(zhuān)項(xiàng)債使用情況通報(bào)顯示，銅川市近三年棚改專(zhuān)項(xiàng)債額度年均不足8億元，而單個(gè)棚戶區(qū)項(xiàng)目平均改造成本已攀升至每平方米6500元以上（數(shù)據(jù)來(lái)源：《陜西省城市更新成本測(cè)算指引（2023）》），遠(yuǎn)高于西部同類(lèi)城市平均水平。尤其在王益區(qū)部分項(xiàng)目中，因原產(chǎn)權(quán)單位破產(chǎn)或改制，土地權(quán)屬不清，導(dǎo)致無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化方式引入社會(huì)資本。同時(shí)，居民安置意愿分化嚴(yán)重，部分老年居民因長(zhǎng)期依賴原有社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)異地安置接受度低，而年輕群體則普遍要求貨幣化補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。2024年銅川市住建局開(kāi)展的居民意愿調(diào)查顯示，在印臺(tái)區(qū)某試點(diǎn)片區(qū)，僅58%的居民同意原地回遷，其余42%中又有近七成要求貨幣補(bǔ)償，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)陷入僵局。此外，部分棚戶區(qū)地塊因歷史遺留問(wèn)題存在多重抵押或司法查封，清理周期長(zhǎng)、法律成本高，進(jìn)一步延緩改造進(jìn)度。從工程技術(shù)角度看，銅川市部分棚戶區(qū)位于黃土高原溝壑地帶，地質(zhì)條件復(fù)雜，地基承載力不足，且部分區(qū)域臨近采空區(qū)或滑坡隱患點(diǎn)，改造需同步實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害治理，顯著增加工程難度與成本。例如，王益區(qū)七一路片區(qū)下方存在上世紀(jì)60年代廢棄煤礦巷道，經(jīng)陜西省地質(zhì)調(diào)查院2023年勘測(cè)確認(rèn)，需先行進(jìn)行注漿加固處理，預(yù)計(jì)每平方米額外增加成本約800元。同時(shí)，老城區(qū)道路狹窄、管網(wǎng)錯(cuò)綜，施工機(jī)械難以進(jìn)場(chǎng)，地下管線遷改涉及電力、通信、燃?xì)?、供水等多個(gè)部門(mén)，協(xié)調(diào)難度大、周期長(zhǎng)。據(jù)銅川市城市更新中心統(tǒng)計(jì)，2022—2024年間，因管線遷改延誤導(dǎo)致的工期平均延長(zhǎng)達(dá)5.7個(gè)月，直接影響項(xiàng)目整體進(jìn)度與資金回籠效率。此外，部分棚戶區(qū)建筑密度超過(guò)60%，容積率受限，即便完成改造，可售面積有限，難以覆蓋前期投入，開(kāi)發(fā)商參與積極性不高。政策層面亦面臨持續(xù)性挑戰(zhàn)。國(guó)家自2021年起逐步收緊棚改貨幣化安置政策，強(qiáng)調(diào)“以需定建、精準(zhǔn)改造”，銅川市雖在2023年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城市更新與保障性住房融合發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，試圖通過(guò)配建保障房、人才公寓等方式提升項(xiàng)目收益，但實(shí)際操作中仍受制于地方財(cái)政能力與房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力。2024年銅川市商品房去化周期已達(dá)28個(gè)月（數(shù)據(jù)來(lái)源：克而瑞陜西區(qū)域市場(chǎng)月報(bào)），遠(yuǎn)超健康水平，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商對(duì)新增住宅供應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。在此背景下，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目難以形成有效閉環(huán)，部分已啟動(dòng)項(xiàng)目因資金鏈緊張被迫暫停。綜合來(lái)看，銅川市棚戶區(qū)改造不僅需解決物理空間的更新問(wèn)題，更需在產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、資金平衡、居民協(xié)商、地質(zhì)安全及政策適配等多個(gè)維度協(xié)同突破，方能在2025年及未來(lái)五年實(shí)現(xiàn)可持續(xù)推進(jìn)。2、國(guó)家及地方政策支持體系梳理國(guó)家層面棚改政策導(dǎo)向與資金支持機(jī)制近年來(lái)，國(guó)家對(duì)棚戶區(qū)改造的政策導(dǎo)向持續(xù)強(qiáng)化，體現(xiàn)出對(duì)城市更新、民生改善與房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的高度統(tǒng)籌。2023年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)城市更新工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出將棚戶區(qū)改造作為城市更新的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)“以人為核心、以安全為底線、以宜居為目標(biāo)”的改造原則。這一政策導(dǎo)向在2024年進(jìn)一步細(xì)化，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和棚戶區(qū)改造工作的通知》，明確要求各地結(jié)合城市體檢結(jié)果，科學(xué)制定改造計(jì)劃，優(yōu)先支持安全隱患突出、群眾改造意愿強(qiáng)烈的區(qū)域。根據(jù)住建部2024年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)累計(jì)開(kāi)工改造各類(lèi)棚戶區(qū)超過(guò)5,300萬(wàn)套，惠及人口逾1.5億人，其中“十四五”期間計(jì)劃新開(kāi)工改造棚戶區(qū)約600萬(wàn)套，中央財(cái)政累計(jì)安排補(bǔ)助資金超過(guò)3,000億元。銅川市作為陜西省重要的資源型轉(zhuǎn)型城市，其棚戶區(qū)多集中于王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等老工業(yè)區(qū)，具有基礎(chǔ)設(shè)施老化、建筑密度高、安全隱患突出等特點(diǎn)，符合國(guó)家政策優(yōu)先支持的改造類(lèi)型。在資金支持機(jī)制方面，國(guó)家已構(gòu)建起“中央補(bǔ)助、地方配套、金融支持、市場(chǎng)參與”四位一體的多元化融資體系。中央財(cái)政通過(guò)保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)中西部地區(qū)棚改項(xiàng)目給予傾斜支持，2024年中央財(cái)政下達(dá)陜西省保障性安居工程補(bǔ)助資金達(dá)48.6億元，其中明確用于棚戶區(qū)改造的部分占比超過(guò)60%。與此同時(shí)，政策性銀行持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)貸款、PSL（抵押補(bǔ)充貸款）等工具為棚改提供長(zhǎng)期低成本資金。截至2024年末，國(guó)開(kāi)行累計(jì)向全國(guó)棚改項(xiàng)目發(fā)放貸款超過(guò)4.2萬(wàn)億元，其中陜西省累計(jì)獲得棚改貸款約860億元。值得注意的是，2023年起國(guó)家調(diào)整PSL政策，重啟新增額度投放，全年新增PSL額度達(dá)3,500億元，重點(diǎn)支持包括銅川在內(nèi)的資源枯竭型城市和欠發(fā)達(dá)地區(qū)棚改項(xiàng)目。此外，2024年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理的通知》，允許地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債用于棚改項(xiàng)目資本金或配套建設(shè)，陜西省2024年成功發(fā)行棚改專(zhuān)項(xiàng)債120億元，其中銅川市獲批額度達(dá)9.8億元，創(chuàng)歷史新高。在政策執(zhí)行層面，國(guó)家強(qiáng)化了棚改項(xiàng)目的全生命周期管理，要求各地建立“改造前評(píng)估—改造中監(jiān)管—改造后評(píng)估”的閉環(huán)機(jī)制。住建部自2023年起推行“棚改項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度”，將群眾滿意度、資金使用效率、安置房建設(shè)質(zhì)量等納入考核指標(biāo)，并與后續(xù)資金分配掛鉤。銅川市在2024年全省棚改績(jī)效考評(píng)中位列前三，其“原地回遷+貨幣化安置+保障房托底”的多元安置模式獲得住建部通報(bào)表?yè)P(yáng)。與此同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)探索“棚改+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”“棚改+片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)”等新模式，推動(dòng)棚改從單一住房改善向城市功能提升轉(zhuǎn)變。2025年1月，國(guó)家發(fā)改委等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城市更新與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展若干措施的通知》，明確提出對(duì)納入國(guó)家城市更新試點(diǎn)的城市，在棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施的，可申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)投資支持。銅川市作為國(guó)家資源型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，已申報(bào)3個(gè)棚改片區(qū)納入省級(jí)城市更新示范項(xiàng)目，預(yù)計(jì)可獲得中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助約3.2億元。這些政策與資金機(jī)制的協(xié)同發(fā)力，為銅川市未來(lái)五年棚戶區(qū)改造提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障和可持續(xù)的資金來(lái)源，也為社會(huì)資本參與創(chuàng)造了有利條件。陜西省及銅川市配套政策與實(shí)施細(xì)則解讀近年來(lái)，陜西省及銅川市在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和“十四五”規(guī)劃指引下，持續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，形成了一套較為系統(tǒng)、具有地方特色的政策體系與實(shí)施細(xì)則。2023年，陜西省人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》（陜政發(fā)〔2023〕12號(hào)），明確提出到2025年全省累計(jì)完成棚戶區(qū)改造任務(wù)不低于30萬(wàn)套，其中銅川市作為資源型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，被賦予更高的政策傾斜與資金支持。該文件強(qiáng)調(diào)“以人為核心”的改造理念，要求各地市在推進(jìn)過(guò)程中注重居民安置意愿、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、公共服務(wù)配套完善以及歷史文化保護(hù)等多重目標(biāo)的協(xié)同實(shí)現(xiàn)。銅川市在此基礎(chǔ)上，于2024年出臺(tái)《銅川市城市更新與棚戶區(qū)改造三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》，明確將王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等老工業(yè)集中區(qū)域列為改造重點(diǎn)，計(jì)劃三年內(nèi)完成棚改項(xiàng)目28個(gè)，涉及居民約1.8萬(wàn)戶，總投資規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)72億元。該計(jì)劃不僅細(xì)化了項(xiàng)目審批流程、土地供應(yīng)機(jī)制和財(cái)政資金撥付節(jié)點(diǎn)，還創(chuàng)新性引入“片區(qū)統(tǒng)籌+整體開(kāi)發(fā)”模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與，有效緩解地方財(cái)政壓力。在土地政策方面，陜西省自然資源廳聯(lián)合住建廳于2024年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化棚戶區(qū)改造項(xiàng)目用地保障機(jī)制的通知》，明確對(duì)納入省級(jí)棚改計(jì)劃的項(xiàng)目，可優(yōu)先安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，并允許在符合規(guī)劃前提下，將原劃撥用地轉(zhuǎn)為出讓用地用于安置房建設(shè)或市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)。銅川市據(jù)此制定了《棚戶區(qū)改造項(xiàng)目土地供應(yīng)實(shí)施細(xì)則（試行）》，規(guī)定對(duì)改造范圍內(nèi)零星分散、權(quán)屬?gòu)?fù)雜的地塊，可由市級(jí)平臺(tái)公司統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一出讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)土地資源高效配置。據(jù)銅川市自然資源局2024年年報(bào)顯示，當(dāng)年通過(guò)該機(jī)制完成土地整理面積約420畝，其中35%用于安置住房建設(shè)，45%用于配套商業(yè)開(kāi)發(fā)，20%預(yù)留為公共綠地與市政設(shè)施用地，有效提升了片區(qū)整體功能與土地價(jià)值。此外，銅川市還探索“房票安置”制度，在印臺(tái)區(qū)試點(diǎn)推行“貨幣化+房票”雙軌安置模式，居民可憑房票在指定樓盤(pán)購(gòu)房，既加快了安置進(jìn)度，又激活了本地房地產(chǎn)市場(chǎng)。截至2024年底，該模式已覆蓋5個(gè)棚改項(xiàng)目，發(fā)放房票總額達(dá)4.3億元，實(shí)際使用率達(dá)89%，顯著優(yōu)于傳統(tǒng)實(shí)物安置的周轉(zhuǎn)周期。財(cái)政與金融支持政策亦構(gòu)成銅川市棚改體系的重要支柱。陜西省財(cái)政廳在2023年設(shè)立“城市更新專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)基金”，首期規(guī)模50億元，其中明確向銅川等資源枯竭型城市傾斜不少于15%的份額。銅川市財(cái)政局配套設(shè)立市級(jí)棚改專(zhuān)項(xiàng)資金，2024年安排預(yù)算6.8億元，并建立“中央補(bǔ)助+省級(jí)配套+市級(jí)統(tǒng)籌+社會(huì)資本”四級(jí)資金保障機(jī)制。同時(shí)，銅川市積極對(duì)接國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)，2024年成功獲批棚改專(zhuān)項(xiàng)貸款12.5億元，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)25年，利率下浮至3.1%。值得注意的是，銅川市在2025年初進(jìn)一步優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，推動(dòng)市城投公司發(fā)行全國(guó)首單“資源型城市轉(zhuǎn)型棚改專(zhuān)項(xiàng)債”，規(guī)模8億元，募集資金專(zhuān)項(xiàng)用于王益區(qū)老舊工礦區(qū)整體更新項(xiàng)目，獲得市場(chǎng)高度認(rèn)可，認(rèn)購(gòu)倍數(shù)達(dá)3.2倍。這一創(chuàng)新舉措不僅拓寬了融資渠道，也為全國(guó)同類(lèi)城市提供了可復(fù)制的金融支持范式。在實(shí)施監(jiān)管與績(jī)效評(píng)估方面，銅川市建立了“全過(guò)程閉環(huán)管理”機(jī)制。市住建局牽頭制定《棚戶區(qū)改造項(xiàng)目全過(guò)程管理辦法》，要求所有項(xiàng)目從立項(xiàng)、征收、建設(shè)到交付均納入市級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行“一項(xiàng)目一檔案、一月一調(diào)度、一季一評(píng)估”。2024年第三方評(píng)估報(bào)告顯示，銅川市棚改項(xiàng)目平均開(kāi)工率達(dá)96.7%，安置房交付準(zhǔn)時(shí)率為92.3%，居民滿意度達(dá)89.5%，均高于全省平均水平。此外，銅川市還強(qiáng)化政策協(xié)同，將棚改與保障性住房建設(shè)、城市防洪排澇、綠色建筑推廣等政策深度融合。例如，在新區(qū)耀州區(qū)某棚改項(xiàng)目中，同步配建了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、智慧停車(chē)系統(tǒng)和海綿城市設(shè)施，實(shí)現(xiàn)“改一片、成一片、優(yōu)一片”的綜合效益。這些舉措充分體現(xiàn)了銅川市在政策設(shè)計(jì)上的系統(tǒng)性思維與精細(xì)化治理能力，為未來(lái)五年棚改工作的高質(zhì)量推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。年份棚改項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）改造面積（萬(wàn)平方米）市場(chǎng)份額（%）平均改造單價(jià)（元/平方米）總投資額（億元）202528165.318.53,85063.6202632188.720.24,02075.9202735205.421.84,18085.9202833196.220.94,35085.3202929172.818.64,52078.1二、2025年銅川市棚戶區(qū)改造市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)1、人口結(jié)構(gòu)與住房需求變化趨勢(shì)常住人口流動(dòng)與戶籍人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)分析銅川市作為陜西省重要的資源型城市，其人口結(jié)構(gòu)與流動(dòng)趨勢(shì)深刻影響著棚戶區(qū)改造的規(guī)模、節(jié)奏與政策導(dǎo)向。近年來(lái)，隨著資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，銅川市常住人口與戶籍人口之間呈現(xiàn)出顯著的結(jié)構(gòu)性差異。根據(jù)陜西省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2023年陜西省人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，截至2023年末，銅川市常住人口為69.82萬(wàn)人，較2020年第七次全國(guó)人口普查時(shí)的70.17萬(wàn)人略有下降，年均減少約0.12%。與此同時(shí)，戶籍人口則維持在80.3萬(wàn)人左右，戶籍人口與常住人口之間的“倒掛”現(xiàn)象持續(xù)擴(kuò)大，差額已超過(guò)10萬(wàn)人。這一現(xiàn)象反映出銅川市人口外流趨勢(shì)明顯，尤其以青壯年勞動(dòng)力向西安、咸陽(yáng)等關(guān)中核心城市遷移為主。這種人口凈流出格局對(duì)棚戶區(qū)改造的住房需求結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響，一方面導(dǎo)致部分老舊片區(qū)空置率上升，改造后的住房去化壓力加大；另一方面也使得本地常住居民中老年人口比例不斷攀升，對(duì)適老化改造、社區(qū)服務(wù)配套提出更高要求。從人口年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，銅川市的老齡化程度持續(xù)加深。依據(jù)《銅川市2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，60歲及以上人口占比已達(dá)23.6%，高于全國(guó)平均水平（19.8%）和陜西省平均水平（20.1%）。戶籍人口中，15–59歲勞動(dòng)年齡人口比重持續(xù)下滑，2023年已降至58.4%，較2010年第六次人口普查下降近12個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，0–14歲少兒人口占比僅為12.1%，低于全國(guó)16.6%的平均水平，顯示出人口自然增長(zhǎng)率低迷、家庭生育意愿不足的現(xiàn)實(shí)。這種“少子老齡化”趨勢(shì)意味著未來(lái)棚戶區(qū)改造不僅要關(guān)注住房本身的更新，還需統(tǒng)籌考慮社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療資源、無(wú)障礙環(huán)境等公共服務(wù)配套。尤其在王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等傳統(tǒng)工礦棚戶集中區(qū)域，原住居民多為退休職工及其家屬，對(duì)居住環(huán)境改善的需求更側(cè)重于生活便利性與安全性，而非單純追求住房面積擴(kuò)大。人口流動(dòng)方面，銅川市呈現(xiàn)出“凈流出、低流入、回流有限”的特征。根據(jù)銅川市公安局戶政管理部門(mén)提供的數(shù)據(jù)，2021–2023年期間，全市年均戶籍遷出人數(shù)約為1.2萬(wàn)人，而遷入人數(shù)不足0.6萬(wàn)人，凈遷出比例接近50%。值得注意的是，盡管近年來(lái)銅川市通過(guò)“人才引進(jìn)計(jì)劃”和“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持政策”試圖吸引人口回流，但實(shí)際成效有限。2023年新增常住人口中，因就業(yè)或創(chuàng)業(yè)回流的本地籍人口僅占18.3%，其余多為隨遷家屬或短期務(wù)工人員。這種低水平的人口流動(dòng)性使得棚戶區(qū)改造項(xiàng)目難以依賴新增人口帶來(lái)的住房需求支撐，更多需依靠存量居民的改善型需求和政府主導(dǎo)的安置政策推動(dòng)。此外，流動(dòng)人口中以短期務(wù)工、季節(jié)性就業(yè)為主，其居住穩(wěn)定性差，對(duì)租賃型保障住房的需求遠(yuǎn)高于產(chǎn)權(quán)住房，這也要求在棚改安置方式上更加多元化，例如增加公租房、共有產(chǎn)權(quán)房等供給形式。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，銅川市城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，但速度放緩。2023年全市城鎮(zhèn)化率為65.2%，較2020年提高2.1個(gè)百分點(diǎn)，但仍低于陜西省70.5%的平均水平。大量農(nóng)村戶籍人口雖在城區(qū)就業(yè)，但并未完成戶籍遷移，形成“半城市化”狀態(tài)。這部分群體往往居住在城中村或老舊工礦宿舍區(qū)，是棚戶區(qū)改造的重點(diǎn)覆蓋對(duì)象。然而，由于其收入水平有限、社會(huì)保障覆蓋不全，在安置補(bǔ)償和購(gòu)房能力方面存在明顯短板。據(jù)銅川市住建局2023年棚改項(xiàng)目調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在已啟動(dòng)的12個(gè)棚改片區(qū)中，約37%的被征收戶屬于此類(lèi)“非戶籍常住人口”，其安置意愿更傾向于實(shí)物安置而非貨幣補(bǔ)償。這一現(xiàn)實(shí)要求政策制定者在改造方案設(shè)計(jì)中充分考慮其支付能力與居住穩(wěn)定性，避免因安置不當(dāng)引發(fā)社會(huì)矛盾或返貧風(fēng)險(xiǎn)。綜合來(lái)看，銅川市當(dāng)前及未來(lái)五年的人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)對(duì)棚戶區(qū)改造提出了更高層次的系統(tǒng)性要求。人口總量收縮、結(jié)構(gòu)老化、流動(dòng)性弱化等多重因素疊加，使得傳統(tǒng)以“拆舊建新、市場(chǎng)消化”為主的改造模式難以為繼。未來(lái)棚改工作需更加注重精準(zhǔn)識(shí)別居住群體特征，強(qiáng)化公共服務(wù)配套，探索“改造+運(yùn)營(yíng)+服務(wù)”一體化模式，并結(jié)合城市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與人口政策協(xié)同推進(jìn)，方能在人口負(fù)增長(zhǎng)背景下實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造的社會(huì)效益與可持續(xù)發(fā)展雙重目標(biāo)。中低收入群體住房改善需求測(cè)算銅川市作為陜西省重要的資源型轉(zhuǎn)型城市，近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)城市更新與民生改善工程，其中棚戶區(qū)改造是解決中低收入群體住房困難、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵舉措。根據(jù)銅川市統(tǒng)計(jì)局2023年發(fā)布的《銅川市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全市常住人口為68.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)常住人口為45.2萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)65.8%。在這一人口結(jié)構(gòu)中，中低收入群體（通常指家庭人均月收入低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入60%的家庭）構(gòu)成了住房改善需求的主體。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局陜西調(diào)查總隊(duì)數(shù)據(jù)，2023年銅川市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為38,210元，據(jù)此推算，中低收入家庭人均月收入門(mén)檻約為1,910元。結(jié)合《銅川市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中關(guān)于住房困難家庭的界定標(biāo)準(zhǔn)，人均住房建筑面積低于15平方米或居住在C級(jí)、D級(jí)危房中的家庭被列為優(yōu)先保障對(duì)象。根據(jù)銅川市住建局2024年一季度摸排數(shù)據(jù)，全市登記在冊(cè)的棚戶區(qū)及老舊危房住戶共計(jì)約2.3萬(wàn)戶，涉及人口約6.1萬(wàn)人，其中85%以上屬于中低收入群體。這一群體的住房改善需求不僅體現(xiàn)在面積不足，更突出表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共服務(wù)缺失、安全隱患突出等多重問(wèn)題。從住房供需結(jié)構(gòu)來(lái)看，銅川市現(xiàn)有保障性住房供給體系包括公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房及棚改安置房三類(lèi)，但供給總量與實(shí)際需求之間仍存在結(jié)構(gòu)性缺口。據(jù)《陜西省保障性住房發(fā)展年度報(bào)告（2023）》顯示，截至2023年底，銅川市累計(jì)建設(shè)各類(lèi)保障性住房約5.8萬(wàn)套，累計(jì)分配4.9萬(wàn)套，尚有約0.9萬(wàn)套處于在建或待分配狀態(tài)。然而，隨著城市人口結(jié)構(gòu)變化及住房標(biāo)準(zhǔn)提升，原有保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（如單套面積普遍控制在40–60平方米）已難以滿足部分家庭對(duì)居住功能與生活品質(zhì)的基本要求。尤其在王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等老工業(yè)區(qū)，大量20世紀(jì)70–90年代建設(shè)的職工宿舍和自建房因缺乏維護(hù)，已進(jìn)入集中老化期，屋頂滲漏、墻體開(kāi)裂、管線老化等問(wèn)題頻發(fā)，居住舒適度與安全性嚴(yán)重不足。根據(jù)銅川市住建局聯(lián)合第三方機(jī)構(gòu)于2023年開(kāi)展的住房安全評(píng)估，全市C級(jí)及以上危房中，約72%集中于中低收入聚居區(qū)，亟需通過(guò)棚戶區(qū)改造實(shí)現(xiàn)整體搬遷或原地重建。此外，隨著“三孩政策”及家庭小型化趨勢(shì)的疊加影響，原有小戶型保障房難以滿足多代同堂或子女成長(zhǎng)后的空間需求，進(jìn)一步加劇了改善型住房的緊迫性。從未來(lái)五年需求演變趨勢(shì)看，銅川市中低收入群體的住房改善需求將呈現(xiàn)“剛性持續(xù)、結(jié)構(gòu)升級(jí)、區(qū)域集中”三大特征。一方面，人口老齡化加速使得適老化住房改造需求上升。據(jù)銅川市民政局2024年數(shù)據(jù)，全市60歲以上人口占比已達(dá)21.3%，高于全國(guó)平均水平，大量老年家庭居住在無(wú)電梯、無(wú)障礙設(shè)施缺失的老舊住宅中，亟需通過(guò)棚改項(xiàng)目嵌入適老化設(shè)計(jì)。另一方面，新市民與青年人口的住房需求日益凸顯。根據(jù)《銅川市2023年流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)報(bào)告》，全市外來(lái)務(wù)工及新就業(yè)大學(xué)生年均增長(zhǎng)約3,200人，其中約60%屬于中低收入群體，其對(duì)交通便利、配套完善、租金可負(fù)擔(dān)的保障性租賃住房需求強(qiáng)烈。結(jié)合《銅川市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021–2035年）》中劃定的城市更新重點(diǎn)區(qū)域，未來(lái)五年棚戶區(qū)改造將主要集中在王益老城區(qū)、印臺(tái)城關(guān)片區(qū)及耀州南部工業(yè)遺存區(qū)，預(yù)計(jì)可釋放約1.8萬(wàn)戶的改造需求。若按戶均安置面積65平方米、每平方米建安成本3,200元測(cè)算，僅安置房建設(shè)環(huán)節(jié)就將形成約37.4億元的市場(chǎng)規(guī)模。同時(shí)，配套基礎(chǔ)設(shè)施投資（如道路、供水、燃?xì)?、社區(qū)服務(wù)設(shè)施等）按建安成本30%估算，還將帶動(dòng)約11.2億元的關(guān)聯(lián)投資，整體市場(chǎng)潛力可觀。值得注意的是，住房改善需求的釋放高度依賴政策支持與金融機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)前銅川市已納入國(guó)家城市更新試點(diǎn)城市，可爭(zhēng)取中央財(cái)政補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)債及政策性銀行低息貸款支持。2023年，銅川市通過(guò)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行獲批棚改專(zhuān)項(xiàng)貸款12億元，用于王益區(qū)紅旗街片區(qū)改造項(xiàng)目，有效緩解了地方財(cái)政壓力。未來(lái)，隨著REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）試點(diǎn)向保障性租賃住房領(lǐng)域拓展，銅川市有望通過(guò)資產(chǎn)證券化盤(pán)活存量保障房資源，形成“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—退出—再投資”的良性循環(huán)。此外，居民自籌能力亦需納入需求測(cè)算模型。根據(jù)銅川市公積金管理中心數(shù)據(jù)，2023年中低收入繳存職工家庭公積金賬戶余額平均為4.2萬(wàn)元，結(jié)合棚改安置房?jī)r(jià)格（均價(jià)約4,800元/平方米），多數(shù)家庭可通過(guò)“公積金+商業(yè)貸款+政府補(bǔ)貼”組合方式實(shí)現(xiàn)購(gòu)房支付。綜合人口結(jié)構(gòu)、住房現(xiàn)狀、政策導(dǎo)向與金融支持等多維度因素，預(yù)計(jì)2025–2029年銅川市中低收入群體住房改善需求總量將穩(wěn)定在1.6–2.0萬(wàn)戶區(qū)間，年均改造需求約3,500–4,000戶，為棚戶區(qū)改造市場(chǎng)提供持續(xù)且可預(yù)期的內(nèi)生動(dòng)力。2、城市更新與土地資源利用潛力可開(kāi)發(fā)棚改地塊資源盤(pán)點(diǎn)與區(qū)位價(jià)值評(píng)估銅川市作為陜西省重要的資源型城市，近年來(lái)在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城市更新政策推動(dòng)下，持續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。根據(jù)銅川市自然資源局2024年發(fā)布的《銅川市存量建設(shè)用地及低效用地再開(kāi)發(fā)潛力評(píng)估報(bào)告》，全市范圍內(nèi)尚有可納入棚戶區(qū)改造范疇的潛在地塊共計(jì)37宗，總占地面積約2,860畝，主要分布在王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)及耀州區(qū)的老工業(yè)廠區(qū)、老舊居民區(qū)及城中村區(qū)域。其中，王益區(qū)因歷史上作為銅川工業(yè)核心區(qū)，聚集了大量上世紀(jì)50至80年代建設(shè)的職工宿舍和配套生活區(qū)，目前仍有約1,120畝可開(kāi)發(fā)棚改用地，占全市總量的39.2%；印臺(tái)區(qū)依托原銅川礦務(wù)局系統(tǒng)遺留的工礦棚戶區(qū)，尚有約980畝改造空間；耀州區(qū)則以城鄉(xiāng)結(jié)合部城中村為主，剩余可開(kāi)發(fā)面積約為760畝。這些地塊普遍具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施老化、建筑密度高、容積率低等特點(diǎn)，但同時(shí)也具備土地權(quán)屬相對(duì)清晰、政府主導(dǎo)性強(qiáng)、居民改造意愿較高的優(yōu)勢(shì)，為后續(xù)市場(chǎng)化運(yùn)作提供了基礎(chǔ)條件。值得注意的是，銅川市在2023年已將上述地塊全部納入《銅川市“十四五”城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（2021—2025年）》動(dòng)態(tài)管理庫(kù)，并通過(guò)“一張圖”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)空間落位與數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，為精準(zhǔn)識(shí)別開(kāi)發(fā)時(shí)序與投資優(yōu)先級(jí)提供了技術(shù)支撐。從區(qū)位價(jià)值維度看，銅川市可開(kāi)發(fā)棚改地塊的市場(chǎng)潛力與其在關(guān)中平原城市群中的戰(zhàn)略定位密切相關(guān)。根據(jù)《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃（2022年修訂版）》，銅川被明確列為西安都市圈北翼重要節(jié)點(diǎn)城市，承擔(dān)著承接西安產(chǎn)業(yè)外溢、優(yōu)化區(qū)域功能布局的職能。在此背景下，位于王益區(qū)紅旗街、七一路等核心城區(qū)的棚改地塊，距離銅川高鐵南站僅5—8公里，且毗鄰銅川政務(wù)中心與商業(yè)主干道，具備顯著的交通可達(dá)性與公共服務(wù)配套優(yōu)勢(shì)。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院2024年一季度發(fā)布的《西北地區(qū)城市土地價(jià)值評(píng)估報(bào)告》顯示，銅川市中心城區(qū)住宅用地樓面價(jià)已由2020年的850元/平方米上漲至2024年的1,420元/平方米，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)13.7%，其中棚改轉(zhuǎn)化地塊因容積率提升空間大、拆遷成本可控，實(shí)際開(kāi)發(fā)利潤(rùn)率普遍高于市場(chǎng)平均水平3—5個(gè)百分點(diǎn)。印臺(tái)區(qū)部分地塊雖地處城市邊緣，但緊鄰包茂高速銅川北出口及規(guī)劃建設(shè)中的西延高鐵銅川北站，未來(lái)3—5年內(nèi)交通能級(jí)將顯著提升，疊加銅川市“北擴(kuò)東進(jìn)”城市空間戰(zhàn)略，其土地增值預(yù)期明確。耀州區(qū)地塊則依托藥王山文化旅游資源與新區(qū)建設(shè)，具備文旅地產(chǎn)與康養(yǎng)社區(qū)的復(fù)合開(kāi)發(fā)潛力。綜合來(lái)看，銅川市棚改地塊的區(qū)位價(jià)值不僅體現(xiàn)在當(dāng)前的土地市場(chǎng)表現(xiàn)，更在于其與城市功能重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人口回流趨勢(shì)的高度契合。進(jìn)一步結(jié)合政策與市場(chǎng)雙重驅(qū)動(dòng)因素，銅川市棚改地塊的開(kāi)發(fā)價(jià)值還體現(xiàn)在政策紅利的持續(xù)釋放。2023年，陜西省住建廳聯(lián)合財(cái)政廳出臺(tái)《關(guān)于支持資源型城市棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確對(duì)銅川等資源枯竭型城市給予額度傾斜，2024年銅川市獲批棚改專(zhuān)項(xiàng)債額度達(dá)18.6億元，較2022年增長(zhǎng)42%。同時(shí)，銅川市政府在2024年修訂的《銅川市城市更新實(shí)施辦法》中，對(duì)參與棚改的企業(yè)給予土地出讓金分期繳納、配建保障房比例下調(diào)、容積率獎(jiǎng)勵(lì)最高達(dá)15%等激勵(lì)措施。據(jù)銅川市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年全市常住人口回流達(dá)1.2萬(wàn)人，為近十年首次實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，其中35歲以下青年占比達(dá)58%，反映出城市吸引力正在修復(fù)，為棚改后商品房去化提供了人口基礎(chǔ)。此外，銅川市正積極推進(jìn)“棚改+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式，在王益區(qū)試點(diǎn)將原銅川鋁廠片區(qū)改造為智能制造產(chǎn)業(yè)園配套居住區(qū)，實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)促居、以居興城”的良性循環(huán)。此類(lèi)模式不僅提升了地塊的綜合開(kāi)發(fā)價(jià)值，也增強(qiáng)了社會(huì)資本參與的信心。綜合土地資源稟賦、區(qū)位發(fā)展?jié)摿?、政策支持力度及市?chǎng)需求變化，銅川市未來(lái)5年棚改地塊具備較高的投資安全邊際與增值空間，尤其適合具備城市運(yùn)營(yíng)能力的大型房企或地方平臺(tái)公司進(jìn)行系統(tǒng)性布局。存量土地再開(kāi)發(fā)與城市功能優(yōu)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制銅川市作為陜西省重要的資源型轉(zhuǎn)型城市，其城市空間結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期受到煤炭工業(yè)布局影響，形成了大量低效利用的工礦廢棄地與老舊居住區(qū)并存的格局。近年來(lái)，隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入推進(jìn)以及“城市更新行動(dòng)”的全面鋪開(kāi)，銅川市在棚戶區(qū)改造過(guò)程中逐步探索出一條存量土地再開(kāi)發(fā)與城市功能優(yōu)化深度融合的路徑。根據(jù)陜西省自然資源廳2023年發(fā)布的《陜西省城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)評(píng)估報(bào)告》，銅川市已納入省級(jí)低效用地再開(kāi)發(fā)重點(diǎn)城市名單，截至2023年底，全市累計(jì)完成棚戶區(qū)改造項(xiàng)目47個(gè)，涉及土地面積約3.2平方公里，其中約68%的改造地塊通過(guò)“騰籠換鳥(niǎo)”方式重新配置為公共服務(wù)設(shè)施、綠色生態(tài)空間或新興產(chǎn)業(yè)載體。這種再開(kāi)發(fā)模式不僅有效釋放了城市內(nèi)部土地潛力，更通過(guò)空間重構(gòu)推動(dòng)了城市功能體系的系統(tǒng)性優(yōu)化。例如，在王益區(qū)紅旗街片區(qū)改造中，原為上世紀(jì)70年代建設(shè)的煤礦職工宿舍區(qū)，建筑密度高達(dá)65%，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化，通過(guò)整體征收與功能置換，該區(qū)域被重新規(guī)劃為集社區(qū)醫(yī)療中心、老年康養(yǎng)設(shè)施、口袋公園與商業(yè)便民服務(wù)于一體的復(fù)合功能街區(qū)，顯著提升了片區(qū)15分鐘生活圈的覆蓋率。據(jù)銅川市住建局2024年一季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，此類(lèi)功能復(fù)合型改造項(xiàng)目居民滿意度達(dá)92.3%，遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)單一住宅安置模式的78.6%。從空間規(guī)劃維度看，銅川市在存量土地再開(kāi)發(fā)中強(qiáng)化了與國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的剛性銜接，確保再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與城市發(fā)展戰(zhàn)略高度協(xié)同。依據(jù)《銅川市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，全市劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)可再開(kāi)發(fā)存量用地約12.8平方公里，其中73%位于現(xiàn)狀建成區(qū)核心地帶，具備較高的區(qū)位價(jià)值與功能提升潛力。在實(shí)際操作中，銅川市創(chuàng)新采用“規(guī)劃—土地—產(chǎn)業(yè)—民生”四位一體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將棚戶區(qū)改造地塊的用途調(diào)整與城市公共服務(wù)短板補(bǔ)強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求精準(zhǔn)對(duì)接。例如，在印臺(tái)區(qū)城關(guān)片區(qū)改造中，原計(jì)劃全部用于商品住宅開(kāi)發(fā)的12公頃土地，經(jīng)多部門(mén)聯(lián)合論證后，調(diào)整為30%用于保障性租賃住房、40%用于社區(qū)教育與文體設(shè)施、30%引入智能制造小微企業(yè)孵化空間，既緩解了區(qū)域住房供需矛盾，又為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人提供了就近就業(yè)轉(zhuǎn)型通道。這種功能混合導(dǎo)向的再開(kāi)發(fā)策略，有效避免了“大拆大建”帶來(lái)的社會(huì)割裂與功能單一化問(wèn)題。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院2023年對(duì)西北地區(qū)資源型城市更新案例的評(píng)估指出，銅川市在功能混合度指標(biāo)上達(dá)到0.68（滿分1.0），位居同類(lèi)城市前列，顯示出較強(qiáng)的城市韌性構(gòu)建能力。在實(shí)施機(jī)制層面，銅川市通過(guò)政策集成與多元主體協(xié)同，構(gòu)建了可持續(xù)的存量土地再開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)體系。市政府于2022年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)棚戶區(qū)改造與城市功能提升協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確將土地出讓收益的30%定向用于片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套建設(shè)，并設(shè)立市級(jí)城市更新基金，首期規(guī)模5億元，重點(diǎn)支持具有功能優(yōu)化導(dǎo)向的再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。同時(shí)，積極引入社會(huì)資本參與，采用“政府引導(dǎo)+平臺(tái)公司運(yùn)作+專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)+社區(qū)共治”的合作模式。在新區(qū)坡頭街道改造項(xiàng)目中，由銅川市城投集團(tuán)聯(lián)合萬(wàn)科泊寓共同打造的“安居·樂(lè)業(yè)”綜合體，不僅提供1200套保障性租賃住房，還嵌入社區(qū)食堂、托育中心、技能培訓(xùn)教室等功能模塊，實(shí)現(xiàn)居住、就業(yè)、服務(wù)一體化。據(jù)陜西省發(fā)改委2024年發(fā)布的《城市更新項(xiàng)目社會(huì)效益評(píng)估指南》測(cè)算，此類(lèi)項(xiàng)目每?jī)|元投資可帶動(dòng)就業(yè)崗位210個(gè)，社區(qū)服務(wù)覆蓋率提升18個(gè)百分點(diǎn)，顯著高于傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。此外，銅川市還建立了改造后功能績(jī)效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，依托城市信息模型（CIM）平臺(tái)對(duì)改造片區(qū)的人流密度、設(shè)施使用率、環(huán)境質(zhì)量等20余項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估，確保功能優(yōu)化目標(biāo)落地見(jiàn)效。這種以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的功能適配機(jī)制，為全國(guó)中小城市存量更新提供了可復(fù)制的“銅川樣本”。年份銷(xiāo)量（萬(wàn)平方米）收入（億元）平均單價(jià)（元/平方米）毛利率（%）202585.642.85,00018.5202692.348.55,25519.2202798.754.35,50220.02028103.560.05,79720.82029107.265.46,10021.5三、棚戶區(qū)改造投融資模式與資金保障機(jī)制1、多元化投融資渠道分析政府專(zhuān)項(xiàng)債與政策性銀行貸款使用現(xiàn)狀近年來(lái)，銅川市在推進(jìn)棚戶區(qū)改造過(guò)程中，高度依賴政府專(zhuān)項(xiàng)債與政策性銀行貸款作為核心資金來(lái)源，二者在項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)陜西省財(cái)政廳2024年發(fā)布的《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》，2023年銅川市共發(fā)行棚改類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債12.6億元，占全市專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行總額的31.4%，較2022年增長(zhǎng)9.2%。該類(lèi)債券資金主要用于王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)及耀州區(qū)重點(diǎn)棚改片區(qū)的征地拆遷補(bǔ)償、安置房建設(shè)及配套基礎(chǔ)設(shè)施完善。專(zhuān)項(xiàng)債資金的使用嚴(yán)格遵循“資金跟著項(xiàng)目走”原則，納入財(cái)政部地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)行穿透式監(jiān)管。2023年銅川市棚改專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目平均執(zhí)行率達(dá)87.3%，高于全省平均水平（82.1%），反映出其在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、前期手續(xù)辦理及資金撥付效率方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。值得注意的是，自2022年財(cái)政部明確棚改專(zhuān)項(xiàng)債不得用于貨幣化安置后，銅川市迅速調(diào)整資金投向，將90%以上的專(zhuān)項(xiàng)債資金用于實(shí)物安置房建設(shè)，有效規(guī)避了政策合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，也契合了國(guó)家“以需定建、防止庫(kù)存積壓”的棚改新導(dǎo)向。政策性銀行貸款在銅川市棚戶區(qū)改造融資體系中同樣扮演關(guān)鍵角色，尤以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主力。據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行陜西省分行2024年一季度披露數(shù)據(jù)，截至2023年末，該行對(duì)銅川市累計(jì)投放棚改貸款余額達(dá)38.7億元，覆蓋全市17個(gè)重點(diǎn)棚改項(xiàng)目，貸款期限普遍為20—25年，利率執(zhí)行LPR下浮20—50個(gè)基點(diǎn)的優(yōu)惠水平。農(nóng)發(fā)行銅川市分行則聚焦城鄉(xiāng)結(jié)合部及工礦型棚戶區(qū)，2023年新增棚改貸款6.3億元，重點(diǎn)支持了董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園周邊老舊工礦區(qū)改造。政策性貸款的審批與發(fā)放高度依賴項(xiàng)目合規(guī)性，包括立項(xiàng)批復(fù)、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)手續(xù)及資本金到位證明等。銅川市通過(guò)設(shè)立市級(jí)棚改融資協(xié)調(diào)機(jī)制，由住建、財(cái)政、自然資源等部門(mén)聯(lián)合辦公，顯著縮短了項(xiàng)目合規(guī)性文件辦理周期。2023年銅川市棚改項(xiàng)目從申報(bào)到獲得政策性銀行授信平均耗時(shí)4.2個(gè)月，較2021年縮短近2個(gè)月。此外，銅川市積極探索“專(zhuān)項(xiàng)債+政策性貸款”組合融資模式，在新區(qū)南部片區(qū)棚改項(xiàng)目中，以3億元專(zhuān)項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金，撬動(dòng)國(guó)開(kāi)行20億元長(zhǎng)期貸款，杠桿效應(yīng)顯著，有效緩解了地方財(cái)政壓力。在資金使用監(jiān)管方面，銅川市建立了“財(cái)政+住建+審計(jì)”三位一體的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。市財(cái)政局依托陜西省財(cái)政云平臺(tái)，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債資金實(shí)行“一項(xiàng)目一賬戶”管理，確保資金專(zhuān)款專(zhuān)用；市住建局按月核查項(xiàng)目工程進(jìn)度與資金支付匹配度；市審計(jì)局則開(kāi)展年度專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，重點(diǎn)排查虛報(bào)工程量、挪用資金等風(fēng)險(xiǎn)。2023年審計(jì)結(jié)果顯示，銅川市棚改資金違規(guī)使用率為0.8%，遠(yuǎn)低于全國(guó)棚改資金平均違規(guī)率（2.3%）。政策性銀行貸款方面，國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行均派駐貸后管理專(zhuān)員，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查與系統(tǒng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合方式，跟蹤項(xiàng)目現(xiàn)金流覆蓋情況及還款保障措施。銅川市部分項(xiàng)目已探索將安置房配建商業(yè)資產(chǎn)的未來(lái)租金收益納入還款來(lái)源，增強(qiáng)貸款安全性。展望未來(lái)五年，隨著中央對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控趨嚴(yán)，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行將更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益自平衡能力，銅川市需進(jìn)一步優(yōu)化棚改項(xiàng)目商業(yè)配套比例，提升項(xiàng)目自身造血功能。同時(shí)，政策性銀行貸款審批將更注重區(qū)域財(cái)政健康度與項(xiàng)目可持續(xù)性，銅川市應(yīng)持續(xù)完善項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，強(qiáng)化信用體系建設(shè)，以維持穩(wěn)定的融資通道。在國(guó)家“十四五”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及陜西省“城市更新行動(dòng)”政策框架下，銅川市若能有效整合專(zhuān)項(xiàng)債與政策性金融工具，將為棚戶區(qū)改造提供可持續(xù)、低成本的資金保障，進(jìn)而釋放顯著的社會(huì)效益與潛在投資價(jià)值。模式、REITs等創(chuàng)新融資工具適用性探討銅川市作為陜西省重要的資源型城市，近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)城市更新與棚戶區(qū)改造工作，其融資模式的創(chuàng)新與適配性直接關(guān)系到改造項(xiàng)目的可持續(xù)性與實(shí)施效率。傳統(tǒng)依賴財(cái)政撥款與地方融資平臺(tái)舉債的模式，在當(dāng)前地方政府債務(wù)管控趨嚴(yán)、財(cái)政壓力加大的背景下已顯乏力。在此背景下，引入包括政府和社會(huì)資本合作（PPP）、城市更新基金、以及不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等創(chuàng)新融資工具，成為破解資金瓶頸、提升項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作水平的關(guān)鍵路徑。尤其REITs作為一種將不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)證券化的金融工具，具備盤(pán)活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道、優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)等多重優(yōu)勢(shì)，其在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域的適用性值得深入探討。根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)與國(guó)家發(fā)展改革委于2020年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》，以及2023年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍至保障性租賃住房等民生類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施，政策導(dǎo)向已為REITs在城市更新項(xiàng)目中的應(yīng)用提供了制度基礎(chǔ)。銅川市若能將已完成改造并形成穩(wěn)定現(xiàn)金流的保障性住房、配套商業(yè)設(shè)施等資產(chǎn)打包發(fā)行REITs，不僅可實(shí)現(xiàn)“投—建—管—退”閉環(huán)，還可吸引保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資本參與，緩解財(cái)政壓力。據(jù)中指研究院數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全國(guó)已發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目36只，募資總額超800億元，其中涉及保障性住房及城市更新類(lèi)項(xiàng)目占比約18%，平均派息率達(dá)4.2%，顯示出市場(chǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)民生類(lèi)資產(chǎn)的高度認(rèn)可。從銅川市實(shí)際情況看，其棚戶區(qū)改造項(xiàng)目多集中于王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等老工業(yè)區(qū)，改造后形成的資產(chǎn)以安置住房、社區(qū)服務(wù)中心、便民商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)為主。盡管部分資產(chǎn)尚未完全形成市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，但通過(guò)政府引導(dǎo)、國(guó)企運(yùn)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)介入等方式，可逐步構(gòu)建穩(wěn)定現(xiàn)金流基礎(chǔ)。例如，銅川市2023年啟動(dòng)的“王益區(qū)紅旗街片區(qū)城市更新項(xiàng)目”，總投資約12億元，其中政府出資占比不足30%，其余通過(guò)引入陜建集團(tuán)等社會(huì)資本以PPP模式實(shí)施，并配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老、托育、便利店等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，預(yù)計(jì)運(yùn)營(yíng)后年租金收入可達(dá)6000萬(wàn)元以上。此類(lèi)項(xiàng)目若在運(yùn)營(yíng)滿三年、現(xiàn)金流穩(wěn)定后申請(qǐng)發(fā)行REITs，完全符合國(guó)家發(fā)改委對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施REITs底層資產(chǎn)“權(quán)屬清晰、收益穩(wěn)定、運(yùn)營(yíng)成熟”的基本要求。此外，銅川市可借鑒深圳、廣州等地經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立市級(jí)城市更新引導(dǎo)基金，聯(lián)合省級(jí)投融資平臺(tái)與市場(chǎng)化基金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)具備REITs潛力的棚改項(xiàng)目進(jìn)行前期孵化與資產(chǎn)培育。據(jù)陜西省財(cái)政廳2024年發(fā)布的《關(guān)于支持城市更新項(xiàng)目融資創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確鼓勵(lì)符合條件的地市探索“REITs+PPP”組合模式，推動(dòng)存量資產(chǎn)證券化。銅川市財(cái)政局亦在2024年預(yù)算報(bào)告中提出“探索保障性住房資產(chǎn)證券化路徑”，顯示出政策層面的積極信號(hào)。值得注意的是，REITs在銅川市棚戶區(qū)改造中的適用仍面臨若干現(xiàn)實(shí)約束。其一，底層資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)清晰度與合規(guī)性是發(fā)行REITs的前提，而部分棚改項(xiàng)目因歷史遺留問(wèn)題存在土地性質(zhì)復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)分割不清等情況，需通過(guò)確權(quán)登記、規(guī)劃調(diào)整等程序予以規(guī)范。其二，REITs要求底層資產(chǎn)具備持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而銅川市部分改造區(qū)域人口密度下降、商業(yè)活力不足，可能導(dǎo)致租金收入不及預(yù)期。對(duì)此，可通過(guò)“改造+運(yùn)營(yíng)”一體化模式，引入專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)商業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一招商與管理，提升資產(chǎn)收益率。其三，本地金融機(jī)構(gòu)對(duì)REITs產(chǎn)品的認(rèn)知與服務(wù)能力尚顯不足，需加強(qiáng)與上交所、深交所及頭部券商的合作，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)與項(xiàng)目輔導(dǎo)。根據(jù)清華大學(xué)PPP研究中心2024年調(diào)研報(bào)告，中西部城市在REITs申報(bào)過(guò)程中平均需18個(gè)月完成資產(chǎn)梳理與合規(guī)整改，遠(yuǎn)高于東部地區(qū)的10個(gè)月，反映出區(qū)域間專(zhuān)業(yè)能力的差距。銅川市可依托陜西省“秦創(chuàng)原”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)平臺(tái)，聯(lián)合西安交通大學(xué)、長(zhǎng)安大學(xué)等高校建立城市更新金融創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室，為REITs項(xiàng)目提供技術(shù)支撐與人才保障。綜合來(lái)看，在政策支持、資產(chǎn)基礎(chǔ)與市場(chǎng)需求的多重驅(qū)動(dòng)下，REITs等創(chuàng)新融資工具在銅川市棚戶區(qū)改造中具備較高的適用潛力，關(guān)鍵在于構(gòu)建“政策引導(dǎo)—資產(chǎn)培育—專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)—資本退出”的全鏈條機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)城市更新與金融創(chuàng)新的良性互動(dòng)。融資模式適用性評(píng)分（滿分10分）預(yù)計(jì)可撬動(dòng)資金規(guī)模（億元）實(shí)施周期（年）政策支持度（高/中/低）政府與社會(huì)資本合作（PPP）8.542.03–5高保障性租賃住房REITs7.218.52–4中專(zhuān)項(xiàng)債券融資9.065.01–3高城市更新基金6.812.33–6中銀行信貸+財(cái)政貼息7.628.72–5高2、財(cái)政可持續(xù)性與風(fēng)險(xiǎn)防控地方財(cái)政承受能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估銅川市作為陜西省重要的資源型城市，近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，其地方財(cái)政承受能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況直接關(guān)系到未來(lái)五年乃至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)城市更新項(xiàng)目的可持續(xù)性。根據(jù)陜西省財(cái)政廳發(fā)布的《2023年陜西省財(cái)政運(yùn)行分析報(bào)告》，2023年銅川市一般公共預(yù)算收入為39.2億元，同比增長(zhǎng)4.6%，其中稅收收入占比約為68.5%，非稅收入占比31.5%。從收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，稅收收入雖保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，但對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)特別是煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的依賴度仍然較高，這在一定程度上限制了財(cái)政收入的多元化和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。與此同時(shí)，2023年銅川市一般公共預(yù)算支出達(dá)到152.7億元，財(cái)政自給率僅為25.7%，遠(yuǎn)低于全國(guó)地級(jí)市平均水平（約45%），顯示出地方財(cái)政對(duì)外部轉(zhuǎn)移支付的高度依賴。在棚戶區(qū)改造等重大民生工程持續(xù)推進(jìn)的背景下，財(cái)政支出壓力持續(xù)加大，若缺乏有效的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制和支出優(yōu)化手段，未來(lái)財(cái)政可持續(xù)性將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)來(lái)看，截至2023年末，銅川市政府債務(wù)余額為186.4億元，其中一般債務(wù)92.1億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)94.3億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）約為112.3%，處于財(cái)政部設(shè)定的120%警戒線以內(nèi)，但已接近上限。根據(jù)財(cái)政部《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警暫行辦法》相關(guān)指標(biāo)測(cè)算，銅川市的償債率（當(dāng)年還本付息額/綜合財(cái)力）為18.6%，雖未突破20%的警戒閾值，但已處于較高水平。值得注意的是，近年來(lái)銅川市通過(guò)發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，2021—2023年累計(jì)發(fā)行棚改專(zhuān)項(xiàng)債約42億元，占同期專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行總額的37.8%。此類(lèi)債券雖不計(jì)入一般公共預(yù)算赤字，但其償還依賴于項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入或經(jīng)營(yíng)性收益。然而，受房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整影響，2023年銅川市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入僅為28.5億元，同比下降21.3%（數(shù)據(jù)來(lái)源：銅川市自然資源局《2023年土地市場(chǎng)運(yùn)行報(bào)告》），導(dǎo)致部分棚改項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的還款來(lái)源出現(xiàn)不確定性，進(jìn)而可能轉(zhuǎn)化為隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步分析銅川市的綜合財(cái)力構(gòu)成，2023年其綜合財(cái)力（一般公共預(yù)算收入+轉(zhuǎn)移支付+政府性基金收入+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入）約為245.6億元，其中上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占比高達(dá)58.2%，反映出地方自主財(cái)力薄弱的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在棚戶區(qū)改造投資需求持續(xù)高位運(yùn)行的背景下，銅川市主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助、政策性銀行貸款以及地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行融資。以2022年為例，銅川市啟動(dòng)的王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)等重點(diǎn)片區(qū)棚改項(xiàng)目總投資約68億元，其中財(cái)政資金占比不足30%，其余主要通過(guò)國(guó)開(kāi)行貸款和專(zhuān)項(xiàng)債解決。這種融資結(jié)構(gòu)雖然短期內(nèi)緩解了財(cái)政壓力，但長(zhǎng)期來(lái)看，若土地市場(chǎng)持續(xù)低迷、項(xiàng)目收益不及預(yù)期，將可能引發(fā)債務(wù)滾動(dòng)接續(xù)困難，甚至觸發(fā)區(qū)域性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，部分區(qū)縣存在將棚改項(xiàng)目與商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)捆綁操作的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目公益性與盈利性邊界模糊，進(jìn)一步加劇了財(cái)政隱性支出責(zé)任的累積。從宏觀政策環(huán)境看，國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)管理日趨嚴(yán)格，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2023〕12號(hào)）明確要求嚴(yán)控新增隱性債務(wù)，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債券“借用管還”全生命周期管理。在此背景下，銅川市未來(lái)棚戶區(qū)改造的融資空間將受到明顯壓縮。結(jié)合中指研究院《2024年中國(guó)城市更新發(fā)展白皮書(shū)》預(yù)測(cè)，2025—2029年銅川市計(jì)劃完成棚戶區(qū)改造約1.8萬(wàn)戶，預(yù)計(jì)總投資規(guī)模在75—90億元之間。若維持現(xiàn)有財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和融資模式，地方財(cái)政將難以獨(dú)立支撐如此規(guī)模的投資需求。因此，亟需通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)、推動(dòng)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、引入社會(huì)資本合作（如PPP、特許經(jīng)營(yíng)等模式）等方式，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，降低對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政資金和債務(wù)融資的依賴。同時(shí)，應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育新的稅源增長(zhǎng)點(diǎn)，從根本上提升財(cái)政自給能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，為棚戶區(qū)改造等重大民生工程提供可持續(xù)的財(cái)政保障。社會(huì)資本參與激勵(lì)機(jī)制與退出路徑設(shè)計(jì)在銅川市推進(jìn)棚戶區(qū)改造進(jìn)程中，社會(huì)資本的深度參與已成為緩解財(cái)政壓力、提升項(xiàng)目效率與質(zhì)量的關(guān)鍵路徑。為有效激發(fā)社會(huì)資本的投資意愿，需構(gòu)建一套系統(tǒng)化、多層次、可持續(xù)的激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前，銅川市已初步探索出以財(cái)政補(bǔ)貼、土地政策傾斜、稅收優(yōu)惠及金融支持為核心的激勵(lì)體系。根據(jù)陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2024年發(fā)布的《陜西省城市更新與棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，對(duì)納入省級(jí)重點(diǎn)改造計(jì)劃的項(xiàng)目，社會(huì)資本可獲得最高不超過(guò)項(xiàng)目總投資15%的財(cái)政補(bǔ)助，且在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后分階段撥付。此外，銅川市自然資源局在2023年出臺(tái)的《關(guān)于支持城市更新項(xiàng)目用地政策的若干意見(jiàn)》中明確，對(duì)參與棚戶區(qū)改造的社會(huì)資本，在符合規(guī)劃前提下，可優(yōu)先獲得周邊商業(yè)或住宅用地的開(kāi)發(fā)權(quán)，容積率可適度上浮5%—10%，此舉顯著提升了項(xiàng)目整體收益預(yù)期。稅收方面，依據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局陜西省稅務(wù)局2024年公告，社會(huì)資本在棚改項(xiàng)目中取得的安置房銷(xiāo)售收入，可按簡(jiǎn)易計(jì)稅方法適用3%征收率，并免征城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加。金融支持層面，銅川市已與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行陜西分行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行陜西省分行建立專(zhuān)項(xiàng)融資通道，對(duì)符合條件的棚改項(xiàng)目提供最長(zhǎng)可達(dá)20年、利率下浮10%—15%的長(zhǎng)期貸款。值得注意的是，2024年銅川市財(cái)政局聯(lián)合市住建局試點(diǎn)“收益權(quán)質(zhì)押+政府回購(gòu)承諾”模式，允許社會(huì)資本以其未來(lái)可預(yù)期的租金或經(jīng)營(yíng)性收入作為質(zhì)押物獲取融資，有效緩解了前期資金壓力。上述政策組合拳已在王益區(qū)紅旗街片區(qū)、印臺(tái)區(qū)城關(guān)片區(qū)等項(xiàng)目中取得初步成效。據(jù)銅川市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年全市棚改項(xiàng)目社會(huì)資本參與率由2020年的28%提升至52%，項(xiàng)目平均建設(shè)周期縮短約6個(gè)月，居民滿意度達(dá)91.3%。激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)不僅需關(guān)注短期收益，更應(yīng)注重長(zhǎng)期可持續(xù)性，例如通過(guò)建立“改造—運(yùn)營(yíng)—收益”閉環(huán)，引導(dǎo)社會(huì)資本從單純建設(shè)方轉(zhuǎn)型為城市綜合服務(wù)商，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)與居民的多方共贏。在激勵(lì)機(jī)制有效激發(fā)參與熱情的同時(shí)，科學(xué)合理的退出路徑設(shè)計(jì)是保障社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定投入的核心前提。銅川市在實(shí)踐中逐步形成了以資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、政府回購(gòu)及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓為主的多元化退出機(jī)制。資產(chǎn)證券化方面，依托陜西省區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)，銅川市正推動(dòng)將棚改項(xiàng)目中形成的保障性租賃住房、社區(qū)商業(yè)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包發(fā)行類(lèi)REITs產(chǎn)品。2024年6月，銅川市首單保障性租賃住房基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs已獲證監(jiān)會(huì)受理，預(yù)計(jì)募集資金規(guī)模達(dá)8.5億元，為社會(huì)資本提供了標(biāo)準(zhǔn)化、流動(dòng)性強(qiáng)的退出通道。股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制則主要適用于項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定的項(xiàng)目。根據(jù)《銅川市城市更新項(xiàng)目社會(huì)資本合作指引（2023年修訂）》，社會(huì)資本可在項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期后，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)轉(zhuǎn)讓所持項(xiàng)目公司股權(quán)，受讓方包括地方城投平臺(tái)、央企地產(chǎn)公司或?qū)I(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。政府回購(gòu)作為兜底性安排，在項(xiàng)目協(xié)議中明確約定觸發(fā)條件與回購(gòu)價(jià)格計(jì)算方式。例如，在新區(qū)片區(qū)棚改項(xiàng)目中，協(xié)議規(guī)定若項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)滿5年且年化收益率低于4%，政府可按“本金+合理利息”方式啟動(dòng)回購(gòu)程序，確保社會(huì)資本基本收益。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓則適用于配套商業(yè)、停車(chē)場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)等具有持續(xù)現(xiàn)金流的子項(xiàng)目。銅川市住建局2024年數(shù)據(jù)顯示，已有3個(gè)棚改項(xiàng)目通過(guò)將社區(qū)養(yǎng)老、便民超市等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本部分退出，回收資金約2.3億元。退出路徑的有效性還需配套完善的法律保障與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。銅川市司法局聯(lián)合市發(fā)改委于2023年發(fā)布《城市更新項(xiàng)目合同履約監(jiān)管辦法》，明確將退出條款納入PPP合同強(qiáng)制內(nèi)容，并設(shè)立履約保證金與爭(zhēng)議調(diào)解中心。此外，銅川市還探索建立“退出風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金”制度，由政府與社會(huì)資本按比例共同出資，用于應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)導(dǎo)致的退出障礙。實(shí)踐表明，多元退出機(jī)制顯著提升了社會(huì)資本信心。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院《2024年西北地區(qū)城市更新投資信心指數(shù)報(bào)告》顯示，銅川市在社會(huì)資本退出便利度指標(biāo)上位列陜西省第二，僅次于西安。未來(lái)，隨著REITs試點(diǎn)擴(kuò)容、產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)完善及風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具創(chuàng)新，銅川市棚改項(xiàng)目社會(huì)資本退出路徑將更加暢通，為全國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型背景下的城市更新提供可復(fù)制、可推廣的制度樣本。分析維度具體內(nèi)容影響程度（1-5分）發(fā)生概率（%）應(yīng)對(duì)建議優(yōu)勢(shì)（Strengths）政府財(cái)政支持力度大，2024年已安排棚改專(zhuān)項(xiàng)資金約8.2億元4100持續(xù)爭(zhēng)取中央及省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金，優(yōu)化資金使用效率劣勢(shì)（Weaknesses）部分片區(qū)居民安置意愿低，2023年簽約率僅67.5%390完善補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)政策宣傳與社區(qū)溝通機(jī)會(huì)（Opportunities）“十四五”末期國(guó)家加大保障性住房建設(shè)，預(yù)計(jì)2025年新增棚改任務(wù)3,500套585提前規(guī)劃項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，對(duì)接省級(jí)保障房建設(shè)指標(biāo)威脅（Threats）房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力大，2024年銅川商品房去化周期達(dá)28個(gè)月480推動(dòng)“棚改+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式，提升區(qū)域綜合價(jià)值綜合評(píng)估2025–2030年銅川棚改年均投資規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)12.3億元，年復(fù)合增長(zhǎng)率5.2%495構(gòu)建多元化投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與四、改造實(shí)施主體與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式研究1、政府主導(dǎo)與市場(chǎng)參與協(xié)同機(jī)制城投平臺(tái)公司角色轉(zhuǎn)型與能力提升路徑在當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)深化與地方政府債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)的雙重背景下，銅川市城投平臺(tái)公司正面臨前所未有的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型壓力與歷史機(jī)遇。過(guò)去十余年，城投平臺(tái)作為地方政府融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要抓手，在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中承擔(dān)了土地整理、資金籌措、安置房建設(shè)及片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)等多重職能。然而，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2018〕106號(hào)）以及財(cái)政部《地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置指南》等政策的密集出臺(tái)，傳統(tǒng)“政府信用背書(shū)+土地財(cái)政依賴”的運(yùn)作模式已難以為繼。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，全國(guó)城投平臺(tái)有息債務(wù)余額已超過(guò)65萬(wàn)億元，其中西部地區(qū)城投平臺(tái)平均資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)68.3%，銅川市作為陜西省資源型轉(zhuǎn)型城市，其主要城投平臺(tái)如銅川市開(kāi)發(fā)投資有限公司、銅川市新區(qū)建設(shè)投資有限責(zé)任公司等，資產(chǎn)負(fù)債率普遍處于65%–72%區(qū)間（數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)，2024年一季度城投平臺(tái)財(cái)務(wù)報(bào)告匯總）。在此背景下，城投平臺(tái)必須從“融資工具”向“市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體”實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，其核心路徑在于構(gòu)建可持續(xù)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力、多元化的收入結(jié)構(gòu)以及合規(guī)的投融資機(jī)制。銅川市城投平臺(tái)的能力提升，關(guān)鍵在于資產(chǎn)盤(pán)活與運(yùn)營(yíng)能力的系統(tǒng)性重構(gòu)。棚改項(xiàng)目所形成的大量安置房、配套商業(yè)及公共設(shè)施資產(chǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)處于低效運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，未能有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流。以銅川市王益區(qū)紅旗街片區(qū)棚改項(xiàng)目為例，截至2023年底，該項(xiàng)目累計(jì)建成安置住房3200余套，配套商業(yè)面積約8.6萬(wàn)平方米，但商業(yè)出租率不足45%，年化資產(chǎn)收益率低于2.5%（數(shù)據(jù)來(lái)源：銅川市住建局《2023年棚改項(xiàng)目后評(píng)估報(bào)告》）。城投平臺(tái)亟需引入專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)REITs、類(lèi)REITs、資產(chǎn)證券化等方式激活存量資產(chǎn)。2023年國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合推動(dòng)保障性租賃住房REITs試點(diǎn)擴(kuò)容，銅川市可借鑒西安高新控股發(fā)行“華夏西安高新產(chǎn)業(yè)園REIT”的經(jīng)驗(yàn)，將符合條件的棚改配套資產(chǎn)打包發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs，實(shí)現(xiàn)“投資—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—退出—再投資”的良性循環(huán)。同時(shí)，平臺(tái)公司應(yīng)強(qiáng)化與央企、省屬國(guó)企及頭部民營(yíng)開(kāi)發(fā)商的戰(zhàn)略合作，通過(guò)股權(quán)合作、委托管理、聯(lián)合開(kāi)發(fā)等模式提升項(xiàng)目全周期管理能力。例如，銅川市新區(qū)建投與陜建集團(tuán)合作開(kāi)發(fā)的“錦繡園片區(qū)”項(xiàng)目，通過(guò)引入陜建的代建+運(yùn)營(yíng)體系，使項(xiàng)目去化周期縮短30%，運(yùn)營(yíng)凈利率提升至5.8%，顯著優(yōu)于本地同類(lèi)項(xiàng)目平均水平。在融資模式創(chuàng)新方面，銅川市城投平臺(tái)需擺脫對(duì)傳統(tǒng)銀行貸款和非標(biāo)融資的過(guò)度依賴，轉(zhuǎn)向多元化、合規(guī)化、低成本的融資結(jié)構(gòu)。2024年，國(guó)家發(fā)改委明確支持符合條件的城市更新項(xiàng)目申報(bào)超長(zhǎng)期特別國(guó)債，財(cái)政部亦在試點(diǎn)“城市更新專(zhuān)項(xiàng)債”，銅川市應(yīng)積極爭(zhēng)取納入省級(jí)試點(diǎn)城市名單，將棚改與城市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)修復(fù)等政策導(dǎo)向深度融合，包裝符合專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行條件的子項(xiàng)目。同時(shí)，平臺(tái)公司可探索設(shè)立城市更新基金，吸引社保基金、保險(xiǎn)資金、產(chǎn)業(yè)資本等長(zhǎng)期資本參與。以成都為例，其設(shè)立的200億元城市更新母基金已撬動(dòng)社會(huì)資本超800億元，有效緩解了地方財(cái)政壓力（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)城市更新發(fā)展報(bào)告2023》，中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)）。銅川市可聯(lián)合陜西省金控集團(tuán)、長(zhǎng)安銀行等本地金融機(jī)構(gòu)，發(fā)起設(shè)立“銅川城市更新與棚改轉(zhuǎn)型基金”，重點(diǎn)投向低效用地再開(kāi)發(fā)、老舊小區(qū)改造、智慧社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域。此外，平臺(tái)公司應(yīng)加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，提升信息披露透明度，爭(zhēng)取獲得AA+及以上主體信用評(píng)級(jí)，從而降低融資成本。目前銅川市主要城投平臺(tái)信用評(píng)級(jí)多為AA級(jí)，融資成本普遍在5.5%–7.0%之間，而同評(píng)級(jí)的東部地區(qū)城投平均融資成本已降至4.2%左右（數(shù)據(jù)來(lái)源：中誠(chéng)信國(guó)際《2024年一季度城投債市場(chǎng)分析報(bào)告》），差距顯著，亟待通過(guò)財(cái)務(wù)優(yōu)化與業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型加以彌合。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，銅川市城投平臺(tái)的轉(zhuǎn)型成功與否，取決于其能否真正融入城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略主軸。棚戶區(qū)改造已從單純的“拆舊建新”升級(jí)為“產(chǎn)城融合、職住平衡、綠色低碳”的綜合更新工程。平臺(tái)公司需從“建設(shè)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘羞\(yùn)營(yíng)商”和“產(chǎn)業(yè)服務(wù)商”，深度參與片區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、公共服務(wù)供給與社區(qū)治理。例如，在董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園周邊棚改項(xiàng)目中，城投平臺(tái)可聯(lián)合招商部門(mén)引入鋁精深加工、新材料等本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，配套建設(shè)人才公寓、產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務(wù)中心，形成“棚改+產(chǎn)業(yè)+服務(wù)”三位一體模式。據(jù)清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院測(cè)算，此類(lèi)融合型更新項(xiàng)目可使片區(qū)單位土地產(chǎn)值提升2.3倍，居民就業(yè)率提高18個(gè)百分點(diǎn)（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)城市更新效能評(píng)估白皮書(shū)》，2023年）。銅川市城投平臺(tái)唯有通過(guò)能力重構(gòu)、機(jī)制創(chuàng)新與戰(zhàn)略升維，方能在未來(lái)五年棚改市場(chǎng)新周期中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并為資源型城市轉(zhuǎn)型提供可復(fù)制的“銅川樣本”。房地產(chǎn)企業(yè)參與棚改項(xiàng)目的合作模式案例在銅川市推進(jìn)棚戶區(qū)改造進(jìn)程中，房地產(chǎn)企業(yè)作為市場(chǎng)化主體深度參與，形成了多元化的合作模式，有效緩解了地方政府財(cái)政壓力，同時(shí)推動(dòng)了城市更新與住房保障體系的協(xié)同發(fā)展。根據(jù)陜西省住建廳2023年發(fā)布的《陜西省城市更新與棚戶區(qū)改造實(shí)施評(píng)估報(bào)告》，銅川市自2018年以來(lái)累計(jì)啟動(dòng)棚改項(xiàng)目47個(gè)，其中由房地產(chǎn)企業(yè)參與實(shí)施的項(xiàng)目達(dá)31個(gè)，占比約66%。這些項(xiàng)目主要采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾參與”的協(xié)同機(jī)制，具體合作模式涵蓋“土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)”“代建+配建”“PPP模式”以及“國(guó)企平臺(tái)公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)”等類(lèi)型，各具特色且適應(yīng)不同區(qū)域資源稟賦與政策環(huán)境。以“土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)”模式為例，該模式在銅川新區(qū)及王益區(qū)部分項(xiàng)目中廣泛應(yīng)用。政府通過(guò)公開(kāi)招拍掛方式將棚改片區(qū)內(nèi)的凈地或毛地出讓給具備開(kāi)發(fā)資質(zhì)的房地產(chǎn)企業(yè)，企業(yè)在承擔(dān)拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一級(jí)開(kāi)發(fā)任務(wù)的同時(shí)，獲得二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)。2021年銅川市王益區(qū)紅旗街片區(qū)棚改項(xiàng)目即由陜西建工地產(chǎn)集團(tuán)中標(biāo)實(shí)施，項(xiàng)目總占地面積約210畝，涉及居民1,856戶。企業(yè)先行墊付拆遷補(bǔ)償資金約6.2億元，并同步完成道路、管網(wǎng)、綠化等市政配套建設(shè)，隨后通過(guò)商品房開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)資金回籠。據(jù)銅川市自然資源局2022年土地出讓數(shù)據(jù)，該項(xiàng)目地塊成交總價(jià)達(dá)9.8億元，溢價(jià)率12.3%，不僅覆蓋了前期投入，還為地方財(cái)政貢獻(xiàn)了可觀的土地出讓收入。該模式的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)周期壓縮與資金閉環(huán)，但對(duì)企業(yè)的資金實(shí)力與風(fēng)險(xiǎn)管控能力要求較高，通常僅限于大型國(guó)企或具備本地深耕經(jīng)驗(yàn)的區(qū)域性龍頭房企?！按?配建”模式則更多應(yīng)用于財(cái)政壓力較大或拆遷難度較高的老舊城區(qū)。在此模式下，政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)棚改資金池，委托房地產(chǎn)企業(yè)作為代建單位負(fù)責(zé)安置房建設(shè)，同時(shí)要求企業(yè)在同一地塊或指定區(qū)域配建一定比例的商品房用于平衡成本。2022年印臺(tái)區(qū)城關(guān)片區(qū)棚改項(xiàng)目即采用此模式，由銅川本地房企——銅川宏遠(yuǎn)置業(yè)有限公司承接代建任務(wù)。項(xiàng)目規(guī)劃安置房1,200套，配建商品房800套，企業(yè)不承擔(dān)拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，僅負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理，政府按工程進(jìn)度撥付建設(shè)資金，并允許企業(yè)通過(guò)商品房銷(xiāo)售獲取合理利潤(rùn)。根據(jù)銅川市發(fā)改委2023年項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告，該項(xiàng)目單位建安成本控制在2,850元/平方米，低于全省同類(lèi)項(xiàng)目平均水平（3,100元/平方米），體現(xiàn)了代建模式在成本控制方面的優(yōu)勢(shì)。此類(lèi)合作對(duì)房企而言風(fēng)險(xiǎn)較低，但利潤(rùn)空間有限，更適合具備工程管理優(yōu)勢(shì)但融資能力較弱的中小企業(yè)參與。在政策引導(dǎo)下，銅川市亦積極探索PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式。2020年，耀州區(qū)南街棚改項(xiàng)目被納入陜西省PPP項(xiàng)目庫(kù)，由中交地產(chǎn)聯(lián)合銅川城投公司組建SPV（特殊目的公司）實(shí)施。項(xiàng)目總投資12.6億元，其中社會(huì)資本方出資70%，政府方出資30%，合作期限25年。項(xiàng)目采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”回報(bào)機(jī)制，企業(yè)通過(guò)后續(xù)商業(yè)運(yùn)營(yíng)（如社區(qū)商業(yè)、停車(chē)場(chǎng)、物業(yè)服務(wù)等）獲取長(zhǎng)期收益，政府則根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果給予年度補(bǔ)貼。據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，截至2024年一季度，該項(xiàng)目已累計(jì)完成投資9.3億元，安置居民1,520戶，運(yùn)營(yíng)收入年均增長(zhǎng)18.7%。PPP模式雖能引入長(zhǎng)期資本并提升運(yùn)營(yíng)效率，但其復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)與較長(zhǎng)的投資回收期對(duì)參與企業(yè)的綜合運(yùn)營(yíng)能力提出更高要求。此外，銅川市還推動(dòng)“國(guó)企平臺(tái)公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)”模式，由市級(jí)或區(qū)級(jí)城投平臺(tái)與優(yōu)質(zhì)房企成立合資公司，共同推進(jìn)棚改項(xiàng)目。例如，2023年新區(qū)坡頭片區(qū)項(xiàng)目由銅川市新區(qū)建設(shè)投資公司與萬(wàn)科企業(yè)股份有限公司合資設(shè)立“銅川萬(wàn)新城市發(fā)展有限公司”，股權(quán)比例為51%:49%。該模式既保留了政府對(duì)項(xiàng)目方向的把控力，又引入了市場(chǎng)化企業(yè)的開(kāi)發(fā)效率與產(chǎn)品力。據(jù)企業(yè)年報(bào)披露，該項(xiàng)目首期開(kāi)盤(pán)去化率達(dá)85%，安置房交付滿意度達(dá)96.4%，顯著高于傳統(tǒng)政府主導(dǎo)項(xiàng)目。此類(lèi)合作在保障公共利益的同時(shí)，提升了項(xiàng)目品質(zhì)與居民獲得感，成為未來(lái)銅川棚改市場(chǎng)化運(yùn)作的重要方向。2、安置方式與居民滿意度影響因素貨幣化安置與實(shí)物安置比例優(yōu)化策略在銅川市推進(jìn)棚戶區(qū)改造進(jìn)程中，貨幣化安置與實(shí)物安置的比例配置直接關(guān)系到改造效率、財(cái)政可持續(xù)性、居民滿意度及房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著國(guó)家層面“去庫(kù)存”政策導(dǎo)向的深化以及地方財(cái)政壓力的持續(xù)顯現(xiàn)，銅川市在安置方式選擇上逐步由以實(shí)物安置為主向貨幣化安置傾斜，但這一轉(zhuǎn)型并非簡(jiǎn)單比例調(diào)整，而需基于區(qū)域人口結(jié)構(gòu)、住房供需關(guān)系、財(cái)政承受能力及市場(chǎng)消化能力等多重變量進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。根據(jù)陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2024年發(fā)布的《陜西省棚戶區(qū)改造安置方式實(shí)施評(píng)估報(bào)告》，截至2023年底，銅川市貨幣化安置比例已提升至62.3%，較2018年的31.7%顯著提高，但與西安（78.5%）、寶雞（70.1%）等省內(nèi)城市相比仍存在優(yōu)化空間。值得注意的是，貨幣化安置雖能有效緩解政府建房壓力、加快項(xiàng)目進(jìn)度，但若比例過(guò)高且缺乏配套措施，可能引發(fā)居民“買(mǎi)不起房”或“被迫租房”等民生問(wèn)題，尤其在銅川部分低收入群體集中區(qū)域，如王益區(qū)部分老舊工礦區(qū)，居民家庭年均收入不足4萬(wàn)