第二節(jié)公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能二、西方國家公共管理職能及其變遷三、建國后我國公共管理職能的演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。（一）原始社會的公共管理職能（二）前資本主義國家時期的公共職能體系的基本特征（一）原始社會的公共管理職能首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產勞動直接相關，主要是進行勞動分工。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。（二）前資本主義國家時期的

公共職能體系的基本特征1.公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或實施侵略，以維持本階級的政權與經濟統(tǒng)治地位。2.包括經濟、文化職能在內的社會事務管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經濟基礎，即自然經濟基礎所決定的。3.公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。二、西方國家公共管理職能及其變遷人類社會進入資本主義階段，社會生產力突飛猛進，落后的自然經濟體系被高效的資源配置機制——市場經濟機制所取代，公共管理職能體系也隨之發(fā)生了具有實質性質的調整與轉變。（一）自由放任主義（二）國家干預主義（三）新古典主義（一）自由放任主義在這一時期，自由市場經濟取代了自然經濟，社會生產力得到迅猛發(fā)展，在很短的一段時間內就創(chuàng)造了前所未有的社會財富。政府的公共管理奉行“政府要好，管理要少”的信條。除了必需的政治統(tǒng)治職能外，在經濟與社會管理方面實行“私人自治”原則，主要是依靠“看不見的手”即市場來調節(jié)與引導經濟及其它各方面社會事業(yè)的發(fā)展。公共管理部門所承擔的職能只包括國家安全、法律秩序及少量的社會基礎設施供應等3個方面。（一）自由放任主義公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：（1）政治職能仍然占據中心地位。（2）在經濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經包含了一些積極的社會管理職能。（二）國家干預主義從19世紀末一直到20世紀70年代末，資本主義進入壟斷主義時期。自由市場競爭導致生產資料與社會財富日益集中在少數(shù)壟斷組織和個人手中，這既使得市場無法依靠自身來實現(xiàn)自由運行，同時使得社會日益出現(xiàn)貧富分化，勞資矛盾也不斷激化?！案＠髁x”與“凱恩斯主義”等國家干預主義取代自由放任主義成為主流社會管理理論。西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調整。（二）國家干預主義公共部門職能體系具有以下特點：（1）政府權能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。（2）公共部門政治職能總體上進一步得到加強。政治統(tǒng)治職能普遍得到加強，政治民主職能有所削弱。（3）在經濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。（三）新古典主義干預主義公共管理職能模式的正面效用：戰(zhàn)后西方各國社會經濟持續(xù)二三十年“繁榮”的一個重要因素。干預主義公共管理職能模式存在的問題：首先，它試圖將政治置于經濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。其次，公共部門的干預能否持續(xù)有效一直是個有爭議的論題。自由主義既符合西方各國文化傳統(tǒng)，也符合市場經濟的內在發(fā)展要求。最后，經濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀70年代末開始的社會與經濟發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。（三）新古典主義所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。在這一理論的指導下，西方各國政府對公共管理職能體系從范圍到內容進行了較為全面的調整，實施了一場方興未艾的公共改革運動，也就是所謂的新公共管理運動。（三）新古典主義公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點：（1）政治職能的對內統(tǒng)治職能（尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能）相對有所弱化，而民主建設職能則得到進一步加強；盡可能多的政治統(tǒng)治權力轉化為社會自治權利；加強各自的國家防衛(wèi)與外交職能。（2）經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。三、建國后我國公共管理職能的演變（一）傳統(tǒng)計劃經濟體制時期的公共管理職能體系（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向

1.職能重心的轉移

2.職能體系的轉變

3.職能方式的轉變

4.職能關系的轉變（一）傳統(tǒng)計劃經濟體制時期的公共管理職能體系我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：我國傳統(tǒng)公共管理職能體系特征1.以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導性地位，而民主建設職能則受到忽視。2.經濟管理職能方面，由于實行高度中央集權的計劃經濟體制，我國政府包攬一切經濟管理職能。企業(yè)的產、供、銷、人、財、物等一切具體、直接的微觀管理權力和管理職能都由各級政府統(tǒng)一行使。3.社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務職能相當薄弱。除了黨與政府及其有關附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。4.在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。1.職能重心的轉移黨的十一屆三中全會終于使黨與國家的工作重心轉移到經濟建設方面，使國家生活步入正常的發(fā)展軌道。公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉向以經濟建設為中心，以經濟與社會發(fā)展職能為重心。2.職能體系的轉變公共管理職能體系，主要是指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。由于職能重心發(fā)生轉移，同時也由于國內外政治經濟環(huán)境的轉變，尤其是受加入WTO及經濟全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：我國公共管理職能結構的轉變（1）國內統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；（2）宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學文化發(fā)展體制；（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；（5）國家防衛(wèi)職能也將適當加強。3.職能方式的轉變我國公共管理職能方式呈現(xiàn)出以下特征：（1）在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃反市場機制轉而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。（2）在社會經濟職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉移。（3）在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向以運用經濟、法律手段為主。4.職能關系的轉變職能關系主要涉及不同職能由誰來行使及主體間職責權限的劃分問題。（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系的轉變。（2）政企關系的