古城保護(hù)的制度研究引言走在蘇州平江路的青石板上，斑駁的馬頭墻與河埠頭的洗衣聲交織，恍若穿越千年；站在平遙古城的城墻上遠(yuǎn)眺，青磚灰瓦的院落里飄出陳醋香，歷史的溫度觸手可及。這些承載著文明記憶的古城，不僅是建筑的博物館，更是活著的文化基因庫(kù)。然而，當(dāng)推土機(jī)的轟鳴與商業(yè)化的浪潮席卷而來，當(dāng)“拆真建假”“千城一面”的現(xiàn)象屢見不鮮，我們不得不思考：如何讓古城在現(xiàn)代化進(jìn)程中“活”下去？答案的關(guān)鍵，藏在制度設(shè)計(jì)的密碼里。本文將從制度演變、現(xiàn)實(shí)困境、國(guó)際鏡鑒、優(yōu)化路徑四個(gè)維度展開，試圖為古城保護(hù)的制度完善提供一份“解題思路”。一、古城保護(hù)制度的歷史演進(jìn)：從自發(fā)到體系化的探索任何制度的形成都不是一蹴而就的，古城保護(hù)制度的發(fā)展軌跡，本質(zhì)上是人類對(duì)“歷史價(jià)值”認(rèn)知不斷深化的過程?；厮葜袊?guó)古城保護(hù)的制度變遷，大致可分為三個(gè)階段。（一）古代：基于倫理與實(shí)用的樸素保護(hù)在“敬天法祖”的傳統(tǒng)觀念下，古人對(duì)古城的保護(hù)更多源于倫理自覺與實(shí)用需求。以明清時(shí)期為例，各地府縣志中常見“修城記”“護(hù)祠碑”等記載，如《蘇州府志》記錄了康熙年間對(duì)古城墻的大規(guī)模修繕，其動(dòng)機(jī)既包括“衛(wèi)民御患”的軍事功能，也包含“彰教化、承祖德”的文化考量。但這種保護(hù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，往往依賴地方官員的個(gè)人意識(shí)——若遇賢能者如蘇州的況鐘、杭州的蘇軾，古城得以修繕；若逢短視之吏，則可能因“拆城取磚”“填河修路”導(dǎo)致不可逆破壞。（二）近代：現(xiàn)代保護(hù)意識(shí)的萌芽與制度雛形鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，西方文物保護(hù)理念隨傳教士、學(xué)者傳入中國(guó)。1928年，中央古物保管委員會(huì)成立，標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代文物保護(hù)機(jī)構(gòu)的誕生；1930年《古物保存法》頒布，首次以法律形式明確“古物”范圍，雖未專門提及古城，但為后續(xù)保護(hù)奠定了法律基礎(chǔ)。真正的轉(zhuǎn)折發(fā)生在1982年——這一年，國(guó)務(wù)院公布首批24座“國(guó)家歷史文化名城”，并出臺(tái)《關(guān)于保護(hù)我國(guó)歷史文化名城的請(qǐng)示的通知》，首次將“古城”作為整體保護(hù)對(duì)象，而非零散文物。至此，古城保護(hù)從“點(diǎn)”的保護(hù)轉(zhuǎn)向“面”的傳承，制度建設(shè)進(jìn)入快車道。（三）當(dāng)代：法治化、體系化的制度構(gòu)建進(jìn)入21世紀(jì)，古城保護(hù)制度呈現(xiàn)“法律+規(guī)劃+政策”的立體架構(gòu)。2002年《文物保護(hù)法》修訂，增設(shè)“歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)”專章；2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》出臺(tái)，明確保護(hù)規(guī)劃編制、保護(hù)名錄認(rèn)定、保護(hù)責(zé)任主體等核心內(nèi)容；2021年《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出“構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系”，將古城保護(hù)納入國(guó)土空間規(guī)劃。與此同時(shí)，地方立法蓬勃發(fā)展——如《西安歷史文化名城保護(hù)條例》對(duì)“歷史城區(qū)建設(shè)控制高度”作出具體規(guī)定，《紹興歷史文化名城保護(hù)條例》首創(chuàng)“傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。至此，我國(guó)已形成“國(guó)家法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)—專項(xiàng)規(guī)劃”四級(jí)制度體系，為古城保護(hù)提供了基本框架。二、當(dāng)前古城保護(hù)的制度困境：理想與現(xiàn)實(shí)的張力盡管制度體系逐步完善，但在實(shí)際操作中，古城保護(hù)仍面臨“有法難依、有規(guī)難行”的尷尬。這些問題的背后，是制度設(shè)計(jì)與復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的碰撞。（一）制度碎片化：“九龍治水”的協(xié)調(diào)之困古城保護(hù)涉及文物、住建、旅游、消防、環(huán)保等多個(gè)部門，各部門依據(jù)不同法規(guī)履職：文物部門管“文保單位”，住建部門管“歷史建筑”，旅游部門管“景區(qū)開發(fā)”，消防部門管“防火標(biāo)準(zhǔn)”……看似分工明確，實(shí)則存在“重疊區(qū)”與“真空帶”。例如，某歷史街區(qū)內(nèi)一棟清代民居，既是“文保單位”（需保持原貌），又是“旅游景點(diǎn)”（需滿足游客通行），還是“居民住宅”（需符合現(xiàn)代居住標(biāo)準(zhǔn)）。文物部門要求“修舊如舊”，旅游部門希望“開放參觀”，居民則要求“加裝衛(wèi)生間”，三方訴求在制度層面缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，最終往往以“折中方案”收?qǐng)觥催^度商業(yè)化破壞原真，要么因標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)導(dǎo)致居民外遷、街區(qū)“空心化”。（二）執(zhí)行軟化：“重申報(bào)輕保護(hù)”的短視之弊“歷史文化名城”稱號(hào)帶來的旅游收益、政策扶持，讓許多城市將其視為“金字招牌”，卻忽視了背后的保護(hù)責(zé)任。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分城市在申報(bào)階段投入大量資金編制保護(hù)規(guī)劃，一旦獲批便束之高閣。某中部古城曾因“完整保存明清格局”被列入名城，但為發(fā)展旅游業(yè)，竟在核心區(qū)新建仿古商業(yè)街，美其名曰“業(yè)態(tài)升級(jí)”。更令人痛心的是，一些地方以“危舊房改造”“市政工程”為名，對(duì)歷史建筑“先破壞后認(rèn)定”——拆了真古董，建個(gè)假文物，美其名曰“恢復(fù)歷史風(fēng)貌”。這種“重申報(bào)、輕保護(hù)，重開發(fā)、輕傳承”的現(xiàn)象，暴露出制度執(zhí)行中“考核機(jī)制缺位”的問題：目前對(duì)名城保護(hù)的考核多為“軟性評(píng)價(jià)”，缺乏“一票否決”“責(zé)任追溯”等剛性約束。（三）利益失衡：“保護(hù)者”與“被保護(hù)者”的權(quán)益矛盾古城保護(hù)的主體是“人”——既有傳承文脈的“保護(hù)者”（政府、專家、社會(huì)組織），更有生于斯長(zhǎng)于斯的“被保護(hù)者”（原住居民）。但在現(xiàn)行制度中，居民的權(quán)益往往被忽視。以產(chǎn)權(quán)為例，許多歷史建筑為私人所有，按規(guī)定“修繕需保持原貌且費(fèi)用自理”，但老房子年久失修，居民無力承擔(dān)高額修繕費(fèi)，只能任其坍塌；若自行改造，則可能被認(rèn)定為“破壞歷史風(fēng)貌”。再如居住條件，古城內(nèi)多為傳統(tǒng)院落，缺乏獨(dú)立衛(wèi)生間、集中供暖等設(shè)施，年輕一代不愿居住，導(dǎo)致“老人留守、房屋空置”，街區(qū)活力逐漸喪失。制度若不能回應(yīng)居民對(duì)“美好生活”的需求，保護(hù)便成了“一廂情愿”的道德綁架。三、國(guó)際古城保護(hù)的制度鏡鑒：他山之石的啟示古城保護(hù)是全球性課題，意大利、日本、法國(guó)等國(guó)家經(jīng)過百年探索，形成了成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，其中最核心的是“立法先行、多元參與、活態(tài)傳承”的理念。（一）意大利：“小尺度、漸進(jìn)式”的法律保障意大利是“古城保護(hù)”的先驅(qū)，其制度精髓在于“精細(xì)化立法”。1939年《文物建筑及歷史景觀保護(hù)法》首次提出“歷史中心區(qū)”概念，將古城視為“活的有機(jī)體”；1975年《關(guān)于歷史中心區(qū)保護(hù)與整治的法律》進(jìn)一步規(guī)定：歷史中心區(qū)內(nèi)任何改造需經(jīng)“文化遺產(chǎn)部—大區(qū)—市政府”三級(jí)審批，且改造方案必須由注冊(cè)建筑師編制，確保專業(yè)性。更值得借鑒的是“漸進(jìn)式更新”原則——佛羅倫薩老城區(qū)改造中，政府將街區(qū)劃分為若干“微單元”，每個(gè)單元由居民、建筑師、社區(qū)代表組成“更新小組”，用10年時(shí)間逐步完成管道改造、立面修繕，既保留了歷史風(fēng)貌，又改善了居住條件。（二）日本：“社區(qū)營(yíng)造”的全民參與模式日本將古城保護(hù)稱為“傳統(tǒng)建造物群保存”，其制度特色是“政府引導(dǎo)、居民主體”。1975年《傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度》規(guī)定：地方政府劃定“保存地區(qū)”后，需成立“保存協(xié)議會(huì)”，成員包括居民、學(xué)者、企業(yè)代表，共同制定《保存管理規(guī)則》；政府提供50%—70%的修繕補(bǔ)貼，但居民需承諾“10年內(nèi)不改變建筑用途”。以白川鄉(xiāng)為例，當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)成立“合掌造保護(hù)協(xié)會(huì)”，制定《景觀保護(hù)條例》，規(guī)定“新建建筑必須使用傳統(tǒng)木材，屋頂坡度需與老建筑一致”，甚至連晾曬谷物的“段棚”樣式都有詳細(xì)規(guī)范。這種“居民自治”模式，讓保護(hù)從“政府要我做”變成“我要自己做”。（三）法國(guó)：“經(jīng)濟(jì)杠桿”的可持續(xù)機(jī)制法國(guó)通過“稅收優(yōu)惠”“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”等經(jīng)濟(jì)手段，平衡保護(hù)與發(fā)展的矛盾。1962年《馬爾羅法》創(chuàng)設(shè)“建筑、城市與風(fēng)景遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)”（ZPPAUP），規(guī)定保護(hù)區(qū)內(nèi)建筑業(yè)主若按要求修繕，可享受15%—30%的個(gè)人所得稅減免；若因保護(hù)限制無法開發(fā)，可將“開發(fā)權(quán)”轉(zhuǎn)移至保護(hù)區(qū)外，由開發(fā)商購(gòu)買后用于其他地塊建設(shè)。這種“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”制度，既保護(hù)了古城的原真性，又讓業(yè)主獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，避免了“保護(hù)即犧牲”的困境。四、古城保護(hù)制度的優(yōu)化路徑：從“管理”到“治理”的躍升面對(duì)制度困境與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)古城保護(hù)制度需要從“單向管理”轉(zhuǎn)向“多元治理”，重點(diǎn)在“立法、協(xié)同、參與、保障”四個(gè)維度發(fā)力。（一）完善法律體系：從“框架性”到“操作性”首先，推動(dòng)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》升級(jí)為法律，明確“保護(hù)優(yōu)先、合理利用”的基本原則，細(xì)化“歷史風(fēng)貌”“原真性”等核心概念的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立“負(fù)面清單”制度，明確古城核心區(qū)“禁止拆除、禁止大拆大建、禁止改變街巷格局”等底線要求；同時(shí)制定“正面清單”，規(guī)定“允許修繕的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、允許開展的業(yè)態(tài)類型”，讓基層執(zhí)行有章可循。最后，強(qiáng)化“責(zé)任追溯”，將古城保護(hù)納入地方政府績(jī)效考核，對(duì)因決策失誤導(dǎo)致文保單位損毀的，實(shí)行“終身追責(zé)”。（二）構(gòu)建協(xié)同機(jī)制：從“部門分割”到“整體治理”成立“古城保護(hù)委員會(huì)”，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，整合文物、住建、旅游、財(cái)政等部門職能，建立“一站式”審批平臺(tái)。例如，涉及歷史建筑的改造項(xiàng)目，需經(jīng)委員會(huì)組織專家論證、居民聽證后再審批，避免“各管一攤”的沖突。同時(shí)，推動(dòng)“多規(guī)合一”——將古城保護(hù)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃等有機(jī)銜接，確保保護(hù)要求在“規(guī)劃編制—土地出讓—項(xiàng)目建設(shè)”全流程中落地。（三）激活公眾參與：從“被動(dòng)保護(hù)”到“主動(dòng)傳承”建立“居民議事會(huì)”制度，在保護(hù)規(guī)劃編制、修繕方案制定、業(yè)態(tài)調(diào)整等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓居民“參與決策、監(jiān)督執(zhí)行、共享成果”。例如，蘇州平江路改造中，社區(qū)通過“茶話會(huì)”“院落會(huì)議”收集居民意見，將“保留河埠頭洗衣功能”“增設(shè)公共晾曬區(qū)”等需求納入規(guī)劃，既保護(hù)了傳統(tǒng)生活場(chǎng)景，又提升了居民獲得感。此外，推廣“古城保護(hù)志愿者”“文化遺產(chǎn)解說員”等公益項(xiàng)目，讓學(xué)生、游客、藝術(shù)家參與保護(hù)，形成“人人都是保護(hù)者”的社會(huì)氛圍。（四）創(chuàng)新保障機(jī)制：從“政府主導(dǎo)”到“多元投入”一方面，加大財(cái)政保障——中央財(cái)政設(shè)立“古城保護(hù)專項(xiàng)基金”，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的名城給予重點(diǎn)支持；地方政府將保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，確保“?？顚Ｓ谩?。另一方面，探索“社會(huì)資本參與”模式：借鑒法國(guó)“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”經(jīng)驗(yàn)，允許在古城核心區(qū)限制開發(fā)的同時(shí)，給予周邊區(qū)域“容積率獎(jiǎng)勵(lì)”，吸引企業(yè)參與保護(hù)；推廣“文物認(rèn)養(yǎng)”“古建租賃”等模式，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)通過“修繕—使用”獲得合理收益（如將老房子改造為非遺工坊、