[關(guān)于國有資產(chǎn)經(jīng)營公司國有資產(chǎn),授權(quán)與信托]國有資產(chǎn)管理辦法關(guān)于國有資產(chǎn)經(jīng)營公司**市**區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司成立于一九九九年三月,是**區(qū)政府為建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運新體系而設(shè)立的國有資產(chǎn)營運機構(gòu)。公司享有重大決策、投資收益和選擇經(jīng)營者等出資者權(quán)利,并承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。政府授權(quán)公司經(jīng)營的工業(yè)企業(yè)17家、商業(yè)企業(yè)10家,總資產(chǎn)7.11億元,凈資產(chǎn)2.43億元,包括化工、建材、機械、棉紡、煤炭、房地產(chǎn)等多種行業(yè)。國資公司成立后,立足于本區(qū)工業(yè)現(xiàn)狀,充分發(fā)揮"監(jiān)管、重組、投資、服務(wù)"四大職能,以建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo),圍繞國企改革與發(fā)展、國有資產(chǎn)監(jiān)督與營運、工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級三大課題,突出抓好國有資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國有資產(chǎn)盤活、新經(jīng)濟增長點培育和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。**市國有資產(chǎn)營運層的運作新思路［編者按］本文是根據(jù)**市國資辦主任賈和亭在xx年3月22日"國有資產(chǎn)管理體制改革與國有控股公司運作高層論壇"上的演講成文(未經(jīng)本人審閱),旨在學(xué)習(xí)**市在國有資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的有效做法和有益經(jīng)驗,為國資公司的發(fā)展提供借鑒。**市國有資產(chǎn)管理體制改革起步較早,其探索出的以確立國有資本出資人為核心,以"___(辦)－資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司－全資、控股、參股企業(yè)"三個層次為主要架構(gòu)的、較為完備的國有資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督營運體系和機制,被稱為"**模式"的國有資產(chǎn)管理體制改革。其第二層次,即國有資產(chǎn)經(jīng)營層(資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司)的運作思路和有效做法,對我公司的今后發(fā)展和戰(zhàn)略制定有十分重要的借鑒意義,為更好應(yīng)對北京市國有資產(chǎn)管理體制改革提供了思路。本文主要研究分析**國有資產(chǎn)營運層的運作思路、對全資、控股企業(yè)的監(jiān)管策略,以及新體制下國有資產(chǎn)營運運作模式。一、**國有資產(chǎn)營運層的職能定位國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是**國有資產(chǎn)營運層次的主要載體。作為**市___授權(quán)的國有資產(chǎn)運營機構(gòu),國有資產(chǎn)經(jīng)營公司以國有資本出資人身份,代表政府對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)直接行使資產(chǎn)受益、重大決策、選擇經(jīng)營者和資產(chǎn)處置等出資者權(quán)利。主要有兩種類型:一是純粹型的控股公司,如**市投資管理公司和商貿(mào)控股公司;二是混合型的控股公司,如建設(shè)投資控股公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司等。其主要職能有資本經(jīng)營、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)管理、人事管理等四項。(1)資本經(jīng)營職能:主要是按市場規(guī)則進行股權(quán)運作,對全資、控股企業(yè)進行重組,提升企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量和效益水平;推進全資、控股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體多元化和改制;支持優(yōu)勢企業(yè)做強做大,推動放小和退出工作,直接進行項目投資,培育經(jīng)濟增長。(2)發(fā)展規(guī)劃職能:主要是確定所屬全資、控股企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營計劃,總體改革方案,并監(jiān)督和指導(dǎo)企業(yè)實施。(3)產(chǎn)權(quán)管理職能:主要包括收益管理、投資管理和資產(chǎn)處置。(4)人事管理職能:主要包括委派或推薦企業(yè)的董事、董事長、監(jiān)事、監(jiān)事會主席以及未設(shè)董事會企業(yè)的總經(jīng)理和副總經(jīng)理;按規(guī)定任免或選舉企業(yè)的黨委書記、副書記、紀(jì)委書記。此外,資產(chǎn)經(jīng)營公司不行使行業(yè)管理和行政管理職能,主要從事產(chǎn)權(quán)管理和資本運營,擔(dān)負(fù)國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù),對**市___負(fù)責(zé),并接受市___的監(jiān)管。二、**國有資產(chǎn)營運層對全資、控股企業(yè)的監(jiān)管思路資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司以產(chǎn)權(quán)為紐帶,以出資者代表的身份,主要通過實行全面預(yù)算管理,完善產(chǎn)權(quán)代表報告制度,強化審計監(jiān)督,審定企業(yè)的公司制改造、資產(chǎn)經(jīng)營方案以及企業(yè)重大投資決策,加強對所屬企業(yè)薪酬管理與業(yè)績考核,審定企業(yè)利潤分配方案等方式加強對全資、控股企業(yè)監(jiān)管。(1)實行全面預(yù)算管理。資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團編制全面經(jīng)營預(yù)算,對全資、控股的企業(yè)進行的重大經(jīng)營活動和經(jīng)營決策,如成本費用、利潤、投資、資產(chǎn)重組、融資等,都納入經(jīng)營預(yù)算,由資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司進行一次性審查通過。同時對經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督、檢查。(2)建立和完善產(chǎn)權(quán)代表報告制度。資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司通過委派產(chǎn)權(quán)代表參與企業(yè)的重大決策。對企業(yè)的重大經(jīng)營事項,產(chǎn)權(quán)代表以個人名義及時向資產(chǎn)經(jīng)營公司報告,按照資產(chǎn)經(jīng)營公司的決定在企業(yè)發(fā)表意見,最終影響企業(yè)的決策。同時,明確產(chǎn)權(quán)代表的權(quán)利和責(zé)任,考核產(chǎn)權(quán)代表的業(yè)績,制定產(chǎn)權(quán)代表的報酬和獎懲辦法。(3)選擇經(jīng)營者。根據(jù)管資產(chǎn)與管人、管事既相結(jié)合又相互制衡的原則,按照規(guī)定權(quán)限和程序,考核、任免或推薦所屬企業(yè)的___員。(4)實行財務(wù)總監(jiān)制度。資產(chǎn)經(jīng)營公司向全資、控股企業(yè)派出財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)對全資、控股企業(yè)董事會和資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司負(fù)雙重責(zé)任,并在全資、控股企業(yè)董事會的領(lǐng)導(dǎo)和資產(chǎn)經(jīng)營公司的指導(dǎo)下開展工作。同時,根據(jù)國家及**市有關(guān)法律法規(guī),資產(chǎn)經(jīng)營公司和授權(quán)經(jīng)營集團公司的決議、董事會決議,以及公司的章程、財務(wù)制度的要求,財務(wù)總監(jiān)對規(guī)定事項與經(jīng)理實行聯(lián)簽制度。(5)建立健全監(jiān)事會工作報告制度。監(jiān)事要定期或不定期向委派產(chǎn)權(quán)單位報告工作,內(nèi)容包括:監(jiān)事履行職責(zé)的情況、企業(yè)重大事項決策及執(zhí)行情況、企業(yè)經(jīng)營運作情況等。(6)建立審計監(jiān)督制度。資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營集團公司委托中介機構(gòu)對所屬企業(yè)進行年度審計,產(chǎn)權(quán)代表離任審計和期中審計。審計結(jié)果作為對企業(yè)考核獎懲、企業(yè)___員任免的重要依據(jù)。(7)健全薪酬管理與績效考核制度。根據(jù)所屬企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的特點,對企業(yè)實現(xiàn)的利潤總額、國有凈利潤、國有資產(chǎn)保值增值率、凈資產(chǎn)利潤率、不良資產(chǎn)比率等項經(jīng)營指標(biāo)進行考核,并給予相應(yīng)獎懲。三、**市國有資產(chǎn)營運層的運作新思路**市___根據(jù)黨的十六大關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革的精神,對目前國有資產(chǎn)營運層存在的管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合沒有落到實處、行使職能越位、錯位、不到位等現(xiàn)象進行了深入分析,提出在新的國有資產(chǎn)管理體制框架下,國有資產(chǎn)營運層運作思路的框架將有幾個方面創(chuàng)新:(1)改進國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)目前的實際情況及有關(guān)改革精神的要求,對國有資產(chǎn)營運層的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)設(shè)置進行改革。主要有兩種方案:一是設(shè)立董事局(會);二是原則上不設(shè)董事局(會),直接授權(quán)給經(jīng)營班子。具體如下:一是資產(chǎn)經(jīng)營公司設(shè)立董事局(會),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。資產(chǎn)經(jīng)營公司主要代表國有資本行使出資人職能,核心業(yè)務(wù)是進行產(chǎn)權(quán)管理和資本運營,決策行為直接關(guān)系到全市國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整的大局,應(yīng)設(shè)立董事局(會)。為了提高經(jīng)營決策的科學(xué)性和民主性,董事局(會)的人員構(gòu)成也要做適當(dāng)調(diào)整。主要由三部分人員組成:資產(chǎn)經(jīng)營公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員;上級政府部門包括國資管理機構(gòu)及有關(guān)經(jīng)濟管理部門人員;社會專家。以上三部分人員以各占董事局總?cè)藬?shù)的三分之一為宜。社會專家為獨立董事。獨立董事人員主要由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)從經(jīng)濟、法律、金融、企業(yè)管理、專業(yè)技術(shù)等方面的專家、學(xué)者和社會知名人士中選聘。二是授權(quán)經(jīng)營集團公司原則上不設(shè)董事會。授權(quán)經(jīng)營集團公司職能定位與資產(chǎn)經(jīng)營公司有所區(qū)別,其核心職能是以專業(yè)化的生產(chǎn)經(jīng)營為主,為減少管理層次,降低管理成本,原則上不設(shè)董事會,國有資產(chǎn)直接授權(quán)給其經(jīng)營班子負(fù)責(zé)經(jīng)營。對國家有特殊規(guī)定應(yīng)設(shè)立董事會的集團公司,要嚴(yán)格按照公司法的要求,分清董事會和經(jīng)營班子的職能。(2)進一步明確資產(chǎn)經(jīng)營公司的職能定位。資產(chǎn)經(jīng)營公司作為由政府授權(quán)具體行使國有資本出資人代表職能的特殊企業(yè)法人,核心職能是產(chǎn)權(quán)管理和資本運營。具體運作過程中要充分注意"到位"而不"越位"。一是在"管人"方面,主要是要管好下派企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代表和監(jiān)事。在企業(yè)___員中只管董事長的任免,總經(jīng)理由董事會聘任和解聘,對董事長和總經(jīng)理不搞"一紙任命"。二是在"管事"方面,要管好下屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)處置、投資、擔(dān)保等重大決策,但不參與企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動;三是要抓好產(chǎn)權(quán)代表報告制度的執(zhí)行,保證國有資本出資人職能的落實到位,對不能嚴(yán)格執(zhí)行該制度、應(yīng)該報告的不報告、該事前請示卻"先斬后奏"的產(chǎn)權(quán)代表要予以懲處乃至撤換;四是公司的內(nèi)部機構(gòu)要緊緊圍繞資本運營的核心職能來設(shè)置,做到精簡高效。(資料提供:研究發(fā)展部)肖金成:如何認(rèn)識國有資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的性質(zhì)、經(jīng)營目標(biāo)以及與有關(guān)單位的關(guān)系在以搞活國有大中型企業(yè)為重點的經(jīng)濟體制改革過程中,如何在貫徹"政企分開"原則的同時,保障國有資產(chǎn)的保值增值,防止國有資產(chǎn)流失,維護全體勞動者和國家的合法權(quán)益,始終是一個困擾我國國有企業(yè)改革的重要難題。中共十六大報告明確提出:"中央政府和省市(地)兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī),堅持政企分開,實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,使企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值"?，F(xiàn)實告訴我們,組建既能符合經(jīng)濟體制改革方向,又能代表國家維護國有資產(chǎn)權(quán)益的國有資產(chǎn)市場經(jīng)營機構(gòu)即國有資產(chǎn)經(jīng)營公司已成為彌補我國國有資產(chǎn)經(jīng)營主體缺位,完善國有資產(chǎn)管理體制的迫切需要和客觀必然。一、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的性質(zhì)雖然人們認(rèn)為應(yīng)成立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或類似的機構(gòu)來經(jīng)營和管理國有資產(chǎn),但人們對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司性質(zhì)的認(rèn)識并不一致。筆者認(rèn)為,國有資產(chǎn)經(jīng)營公司雖然是代表國家經(jīng)營國有資產(chǎn)的特殊機構(gòu),但根據(jù)政企分開的原則,把經(jīng)營公司塑造成只具有經(jīng)濟功能,并按市場經(jīng)濟原則進行組建、經(jīng)營和管理的企業(yè)更為合適。首先,從法律關(guān)系上看,經(jīng)營公司無論采取怎樣的經(jīng)營形式,都應(yīng)以企業(yè)的身份從事活動,必須納入《公司法》的調(diào)整范圍,使其按照《公司法》的規(guī)定進行組建而不宜另外制定一套特別法律。其次,從我國改革的實踐和改革的需要看,把經(jīng)營公司塑造成純粹的經(jīng)營性實體,使其能象其他普通的公司企業(yè)一樣進行正常的經(jīng)營和競爭,可以有效防止其變成"翻牌公司",同時也是提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效率的重要保證。第三,經(jīng)營公司雖然具有一定的特殊性,但這種特殊性主要體現(xiàn)在其經(jīng)營對象是一種特殊商品──國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),而不在于其組織和經(jīng)營本身。若從組織和經(jīng)營上講,經(jīng)營公司與普通的公司企業(yè)沒有什么本質(zhì)區(qū)別。把經(jīng)營公司定性為符合《公司法》基本要求的公司企業(yè),應(yīng)是一種比較合理而現(xiàn)實的選擇。那種試圖賦予經(jīng)營公司特殊組建程序和管理方式的觀點,未必有利于經(jīng)營公司的合理運營與發(fā)展。如何避免新組建的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司變成"翻牌公司",是人們對建立經(jīng)營公司的最大擔(dān)心,同時也是國有企業(yè)改革中人們普遍關(guān)注的一個焦點。根據(jù)以往經(jīng)驗,雖然制定方案的人抱著良好的愿望,但在具體執(zhí)行中,因沒有切實可行的保障措施,或受到不同方面的壓力,往往使新成立的公司又變成新的行政性或壟斷性管理機構(gòu),從而成為新的改革對象和改革的障礙。為了避免國有資產(chǎn)經(jīng)營公司可能蛻變?yōu)?翻牌公司",必須建立一套比較完整的內(nèi)部和外部約束監(jiān)督機制。１、在屬性上將經(jīng)營公司確定為___的也就是徹頭徹尾的企業(yè)法人,同時明確資產(chǎn)經(jīng)營公司只有通過經(jīng)營國有資產(chǎn)獲得的收益來維持其生存和發(fā)展。作為企業(yè),既有擴大控股范圍和膨脹其資產(chǎn)從而發(fā)展為跨國公司的可能,也有陷入資不抵債、破產(chǎn)倒閉的危機境地的可能。也即是說,其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)是所持股的企業(yè),只有企業(yè)盈利和發(fā)展,資產(chǎn)經(jīng)營公司才能生存和發(fā)展。２、設(shè)立足夠數(shù)量的公司,創(chuàng)造必要的競爭環(huán)境。如電力行業(yè)應(yīng)設(shè)立三至五家,冶金行業(yè)應(yīng)設(shè)立五至十家。設(shè)立經(jīng)營公司的重要目的是保證國有資產(chǎn)的保值增值和促進國有資產(chǎn)的流動與重組。既然資產(chǎn)經(jīng)營公司的利益在于所經(jīng)營的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),在于所控股企業(yè)的質(zhì)量,那么如何通過經(jīng)營和市場競爭獲得更優(yōu)良的資產(chǎn)和企業(yè),就成為經(jīng)營公司獲得利益增強實力的重要手段。設(shè)立相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)經(jīng)營公司,使其展開適度的競爭,以期產(chǎn)生經(jīng)營上的動力和壓力,迫使其改善經(jīng)營管理,提高所控股企業(yè)的經(jīng)營效率和資產(chǎn)質(zhì)量,從而增加自身收益。３、建立完善的監(jiān)督體系。除了資產(chǎn)經(jīng)營公司自身成立董事會和監(jiān)事會進行內(nèi)部監(jiān)督之外,還必須加強外部監(jiān)控。具體講就是,由財政部負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)經(jīng)營公司的財務(wù)、審批經(jīng)營公司的財務(wù)預(yù)決算,以及對經(jīng)營公司進行業(yè)績考核。由國有資產(chǎn)管理委員會行使國有資產(chǎn)的行政管理職能,對國有資產(chǎn)的評估和交易進行管理,負(fù)責(zé)審批國有資產(chǎn)的流入流出。由國家審計、監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)對其執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)、政策和制度的情況進行日常監(jiān)督。此外,工商、稅務(wù)、金融等部門也應(yīng)對其加強監(jiān)督。通過上述全方位的監(jiān)督管理,就有可能保證其正常經(jīng)營和良性發(fā)展。二、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的經(jīng)營目標(biāo)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司雖是以國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為主要經(jīng)營對象的特殊經(jīng)濟實體,但經(jīng)營目標(biāo)與一般的經(jīng)濟實體沒有本質(zhì)上的區(qū)別,其直接目標(biāo)就是追求利潤或資產(chǎn)增值,實現(xiàn)自身利益最大化。通過追求自身利益最大化來間接實現(xiàn)國有資產(chǎn)在價值上的保值增值,除此之外,不應(yīng)賦予其他目標(biāo)。也即是說,對一家國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來講(政策性國有資產(chǎn)經(jīng)營公司除外),自身經(jīng)營收益最大化是其作為經(jīng)營實體所應(yīng)追求的唯一目標(biāo)。國家對國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的追求,正是通過經(jīng)營公司對其自身利益的內(nèi)在追求而自發(fā)地實現(xiàn)。為了實現(xiàn)上述經(jīng)營目標(biāo),經(jīng)營公司在經(jīng)營過程中應(yīng)嚴(yán)格遵循獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的原則。其具體經(jīng)營決策除了應(yīng)符合國家頒布的法律、法規(guī)和政策,并接受有關(guān)監(jiān)督部門依法監(jiān)督檢查外,不受任何部門的行政干預(yù)。三、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與有關(guān)單位的關(guān)系國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的成立打破了現(xiàn)存的機構(gòu)格局和利益格局,各方面的關(guān)系也將發(fā)生巨大變化。(一)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與國有資產(chǎn)管理委員會的關(guān)系國有資產(chǎn)管理委員會是國有資產(chǎn)的管理者,國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者,二者存在著密切的關(guān)系。筆者認(rèn)為,國有資產(chǎn)管理委員會是專職行使國有資產(chǎn)管理的行政機關(guān),承擔(dān)著管理全社會國有資產(chǎn)的職責(zé),不僅管理經(jīng)營性國有資產(chǎn),而且管理非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。通過管理和監(jiān)督,防止國有資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)管理委員會應(yīng)通過派出董事和監(jiān)事實施對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,當(dāng)然也可間接派出公司的主要管理者。在我們看來,既然國有資產(chǎn)的最終所有者是全體勞動人民,國有資產(chǎn)管理委員會代表全體人民行使國有資產(chǎn)的所有權(quán),因此,國有資產(chǎn)管理委員會就是國有資產(chǎn)的所有者代表。主要職責(zé)是制定國有資產(chǎn)管理法規(guī)、負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的組建、負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的管理和國有資產(chǎn)評估的管理以及對資產(chǎn)經(jīng)營公司經(jīng)營進行監(jiān)督等。(二)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與財政部的關(guān)系如前所述,國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國家獨資企業(yè),其資本是通過財政部從國有企業(yè)那里劃轉(zhuǎn)的。通過劃轉(zhuǎn),原來的國有企業(yè)成為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司所屬的企業(yè),而國有資產(chǎn)經(jīng)營公司便順理成章地成為國有企業(yè)。財政部應(yīng)對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的財務(wù)進行全面管理和監(jiān)督。不僅如此,財政部還是經(jīng)營公司的最大債權(quán)人,更有理由承擔(dān)對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的財務(wù)進行全面管理和監(jiān)督之職責(zé)。國家復(fù)式預(yù)算制度已實行很長時間,由于缺乏具體內(nèi)容,至今仍是有名無實。我們設(shè)想將國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的財務(wù)納入復(fù)式預(yù)算軌道,即財政部將國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的稅后收益全部在復(fù)式預(yù)算的經(jīng)營公司資產(chǎn)收入欄中列收,將其投資在復(fù)式預(yù)算的經(jīng)營公司投資欄中列支。通過預(yù)算列收列支,既對經(jīng)營公司的經(jīng)營活動進行全面反映,同時也使我國的復(fù)式預(yù)算有了真正現(xiàn)實的基礎(chǔ),從而有利于充分發(fā)揮復(fù)式預(yù)算在我國經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)中的積極作用和功能,并有利于國家預(yù)算的統(tǒng)一。這一點,無論是從財政體制改革和整個經(jīng)濟管理的需要看,還是從我國的管理實踐看,都是比較現(xiàn)實而可行的。(三)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與大型企業(yè)集團的關(guān)系我國企業(yè)集團從橫向聯(lián)合開始,已得到了長足的發(fā)展,全國已有幾百家大型企業(yè)集團,成為我國經(jīng)濟建設(shè)的重要力量。雖然企業(yè)集團類型各異,但多數(shù)是以產(chǎn)品為龍頭,組織全國同類企業(yè)進行生產(chǎn)協(xié)作的企業(yè)聯(lián)合體,因此,應(yīng)逐步發(fā)展為混合控股公司。全國性綜合型企業(yè)集團應(yīng)發(fā)展為純粹控股公司。除了全國性企業(yè)集團之外,國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與大型企業(yè)集團的關(guān)系是母子公司的關(guān)系。即經(jīng)營公司是一級公司,企業(yè)集團公司是二級公司,依次是三級公司和四級公司。這樣設(shè)計,一是可有效解決企業(yè)集團的"內(nèi)部人控制"問題;二是有利于促進企業(yè)集團的快速發(fā)展。通過注入資金、股份制改造、產(chǎn)權(quán)重組等方式,增強企業(yè)集團母公司的實力;三是有利于發(fā)揮企業(yè)集團的產(chǎn)品優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢,進一步擴大生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營規(guī)模,增強國際競爭力。有人將大型企業(yè)集團定性為"國家授權(quán)投資的機構(gòu)",實踐中很難行得通。(１)企業(yè)集團以生產(chǎn)經(jīng)營為主,改為以投資為主,搞不好顧此失彼,有可能失去原來的優(yōu)勢。(２)受地域限制,資金融通難以通暢,自身資金提襟見肘,哪有更多的資金用于投資。(３)企業(yè)集團公司發(fā)展為投資公司,勢必和核心企業(yè)發(fā)生分離,將使交易成本增加。(４)企業(yè)集團公司如成為國家授權(quán)投資的機構(gòu),必須成為國有獨資公司,便使自身資產(chǎn)凝固化,堵死了向社會籌資的渠道。少數(shù)大型企業(yè)集團的母公司也可轉(zhuǎn)制為純粹的控股公司,經(jīng)財政部核定資本后,成為國有獨資的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。大型企業(yè)集團公司成為國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的子公司之后,經(jīng)營公司應(yīng)將其改制為股份有限公司或有限責(zé)任公司,使其迅速成為實力雄厚、規(guī)模巨大、以資產(chǎn)為紐帶、生產(chǎn)經(jīng)營一體化的跨國財團。(:國家計委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所)**區(qū)國有資產(chǎn)運營有限責(zé)任公司**區(qū)國有資產(chǎn)運營有限公司內(nèi)設(shè)綜合管理部、發(fā)展投資管理部、資產(chǎn)運營一部、資產(chǎn)運營二部和財務(wù)管理部等五個業(yè)務(wù)部。一、綜合管理部(一)負(fù)責(zé)公司綜合協(xié)調(diào)、管理工作;(二)負(fù)責(zé)公司文件、信函、檔案等文秘工作;(三)負(fù)責(zé)公司組織、干部、人事、紀(jì)檢、工會、婦女、計劃生育、精神文明建設(shè)等工作;(四)負(fù)責(zé)公司各種會議___、組織、記錄和督辦落實工作;(五)負(fù)責(zé)公司后勤保障、安全保衛(wèi)、衛(wèi)生工作;(六)負(fù)責(zé)公司車輛及其他固定資產(chǎn)的使用、維護等日常管理以及辦公用品的采購、管理工作;(七)負(fù)責(zé)公司員工學(xué)習(xí)、培訓(xùn)計劃的制訂及組織實施;(八)負(fù)責(zé)公司內(nèi)部管理制度的制訂及實施;(九)負(fù)責(zé)公司員工的年度考核及獎懲工作;(十)負(fù)責(zé)公司工作計劃、年度總結(jié)、決議等綜合性文件的起草工作;(十一)負(fù)責(zé)公司黨、政印鑒的使用登記管理工作;(十二)負(fù)責(zé)搞好政策信息方面的調(diào)查研究工作;(十三)負(fù)責(zé)公司宣傳信息報道工作;(十四)負(fù)責(zé)公司對外經(jīng)濟糾紛的處理及與經(jīng)濟有關(guān)的法律事務(wù)處理。二、發(fā)展投資管理部(一)負(fù)責(zé)公司發(fā)展戰(zhàn)略與總體發(fā)展規(guī)劃的研究制訂工作;(二)負(fù)責(zé)研究公司管理、發(fā)展和體制改革中的重點、難點問題,并提出對策意見;(三)負(fù)責(zé)公司投資項目的調(diào)研、論證,編制可行性研究報告,進行經(jīng)濟效益、社會效益分析評價;(四)負(fù)責(zé)公司投資項目實施方案的編制及項目實施的全過程管理;(五)負(fù)責(zé)科技信息、產(chǎn)品信息、市場信息、技術(shù)資料的收集和工作;(六)負(fù)責(zé)公司新上項目的開發(fā)建設(shè),施工管理,直至交付生產(chǎn)全過程的管理工作。三、資產(chǎn)運營一部(一)負(fù)責(zé)審核全資、控股公司年度經(jīng)營計劃并監(jiān)督實施,參與參股公司年度經(jīng)營計劃的制訂及實施;(二)負(fù)責(zé)全資、控股公司國有資產(chǎn)保值增值考核獎懲辦法的制訂和監(jiān)督實施;(三)負(fù)責(zé)對全資、控股公司經(jīng)營者進行年度經(jīng)營業(yè)績考核,并提出任免、獎懲建議;(四)負(fù)責(zé)全資、控股、參股公司財務(wù)總監(jiān)的委派及考核工作;(五)負(fù)責(zé)公司國有股權(quán)收益收繳工作;(六)負(fù)責(zé)公司國有資產(chǎn)(股權(quán))重組、合并、出售等調(diào)整方案的制訂和實施;(七)負(fù)責(zé)全資、控股公司投資、貸款、擔(dān)保、資產(chǎn)處置等重大經(jīng)濟活動的審批和監(jiān)督工作;(八)負(fù)責(zé)公司及全資、控股公司發(fā)行債券或股票方案的制訂(審核)和上報事宜。四、資產(chǎn)運營二部(一)負(fù)責(zé)政府授權(quán)經(jīng)營的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理;(二)負(fù)責(zé)信息收集、市場調(diào)研、效益分析等前期準(zhǔn)備工作,擬訂資產(chǎn)運營方案;(三)負(fù)責(zé)對資產(chǎn)進行評估,簽訂有關(guān)處置(出售、置換、抵押)協(xié)議,采取多種形式實施資產(chǎn)運營,并負(fù)責(zé)資產(chǎn)運營收益的收繳;(四)負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位商品房的對外招租、收益收繳,以及公司其他租賃資產(chǎn)的管理;(五)負(fù)責(zé)資產(chǎn)運營后的信息反饋和跟蹤管理工作。五、財務(wù)管理部(一)負(fù)責(zé)公司財務(wù)、會計管理工作;(二)負(fù)責(zé)公司各項財務(wù)管理制度的制訂和執(zhí)行;(三)負(fù)責(zé)公司財務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行,對公司資本運營情況進行財務(wù)成本、效益分析;(四)負(fù)責(zé)公司財務(wù)、會計核算,財務(wù)報告、報表的編制工作;(五)負(fù)責(zé)全資、控股、參股公司的財務(wù)指導(dǎo)、財務(wù)審計工作;(六)負(fù)責(zé)對公司融資渠道、融資規(guī)模及融資方式進行可行性研究、論證,擬訂融資方案,簽訂融資協(xié)議。(七)負(fù)責(zé)對公司資金結(jié)構(gòu)進行分析,綜合運用金融工具,降低融資成本,防范財務(wù)風(fēng)險。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司與政府部門關(guān)系初探「內(nèi)容提要」國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司在國有資產(chǎn)管理體制中處于政府與市場接口處的中介地位。因此,弄清國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司與政府國有資產(chǎn)管理部門之間的關(guān)系就顯得十分重要。本文通過分析指出,這二者之間實際上存在雙重關(guān)系,即"投資關(guān)系"和"授權(quán)關(guān)系"。并進一步指出,國有資產(chǎn)管理部門對授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)利于投資關(guān)系,是一種出資者的權(quán)利。同時指出二者之間的授權(quán)關(guān)系的法律性質(zhì)為信托關(guān)系而非委托代理關(guān)系。本文最后提出了用信托制度來構(gòu)建國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的設(shè)想。「關(guān)鍵詞」國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營、國有資產(chǎn)管理部門、投資關(guān)系、授權(quán)關(guān)系、信托制度一、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司在國有資產(chǎn)管理體系中的地位黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中指出:"要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則,逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制,建立健全產(chǎn)權(quán)的責(zé)任制度。……中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn),授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。要確保出資人到位。允許和鼓勵地方試點,探索和建立國有資產(chǎn)管理的具體形式。"以這一規(guī)定為基礎(chǔ),我國確立了"國家統(tǒng)一所有、政府分級管理、投資主體營運、多方分工監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營"的國有資產(chǎn)管理的總體框架。國家統(tǒng)一所有,是指國有資產(chǎn)的權(quán)利主體是中華人民___,___統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)的所有者職能,不能搞部門所有、地方所有和企業(yè)所有。政府分級管理,是指縣級以上各級人民政府,根據(jù)上級政府的授權(quán),對其管轄的國有資產(chǎn)具體行使所有者的管理職能。投資主體營運(即授權(quán)經(jīng)營),是指各級國有資產(chǎn)管理部門將一定范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)授權(quán)給大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司,由他們進行持股,行使出資者的權(quán)利。多方分工監(jiān)督,是指政府的各個部門根據(jù)法定的權(quán)限對有關(guān)國有資產(chǎn)的各種活動進行監(jiān)督。企業(yè)自主經(jīng)營,是指企業(yè)對本企業(yè)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)依法享有法人財產(chǎn)權(quán),自主經(jīng)營,而國家對投入企業(yè)的國有資產(chǎn)享有出資者權(quán)益。(注:謝次昌:《國有資產(chǎn)管理法》,法律出版社,1997年版,第21頁。)這個框架形成了從中央政府到地方各級政府,再到投資主體,最后直至企業(yè)的一個層級體系。在這個體系中,每往下一層,就越接近市場一步,最后到各個企業(yè)成為完全的市場主體。因此,從一定程度上來說,整個國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營體制,都是圍繞著實現(xiàn)"國有資產(chǎn)從政府管理向市場運作轉(zhuǎn)換"這一目標(biāo)展開的。但是,國有資產(chǎn)"國家所有"的特性決定了,無論怎樣轉(zhuǎn)換,政府與市場之間必然有一個"接口",在"接口"以上屬于政府管理的范疇,"接口"以下則屬于市場運作的范疇。由此可見,"接口"處于整個國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營體制的核心和樞紐地位,它真正決定了國有資產(chǎn)能否最后進入市場。因此,探索和建立一個好的科學(xué)的"接口",一直是國有企業(yè)改革的理論和實踐中十分關(guān)注的問題。在上述國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營體制中,這一"接口"的職能是由國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司承擔(dān)的。也就是說,國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司在我國國有資產(chǎn)管理體系當(dāng)中位于政府與市場的中介的地位。正是由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的上述中介地位,因而我們在考察國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司時,除了要了解其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及運行外,還要準(zhǔn)確把握它與政府的關(guān)系以及它與其持股的企業(yè)之間的關(guān)系。關(guān)于授權(quán)經(jīng)營公司與其持股的企業(yè)之間的關(guān)系,與一般的市場主體之間控股、持股的關(guān)系是一樣的,適用《公司法》的規(guī)定。而授權(quán)經(jīng)營公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及運行,由于其出資者的特殊性,與一般的公司有所不同。因而,準(zhǔn)確把握授權(quán)經(jīng)營公司與政府的關(guān)系是正確理解國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)鍵所在。也只有理清了它們與政府的關(guān)系,才能使國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司成為真正的市場主體,完成社會主義公有制與市場經(jīng)濟在微觀層次上的結(jié)合。因而,本文著重對這一問題進行探討,以期拋磚引玉。按照政府的___管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分離的原則,各級政府部門可以劃分成兩類:一類是國有資產(chǎn)管理部門,另一類是___管理部門。因此,探討政府與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系,也應(yīng)分開進行:一是政府___管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系;二是政府國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系。對于前者,即政府___管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司的關(guān)系,筆者認(rèn)為主要是一般市場主體與政府之間的關(guān)系。政府___管理部門對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的管理,應(yīng)同對其他企業(yè)的管理一樣,是對它進行指導(dǎo)、調(diào)控、提供服務(wù),而不應(yīng)有其他特殊之處。否則,就難以達到政企分開的目的。因此本文對這一關(guān)系不想作過多論述,而主要探討后者,即國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的關(guān)系。政府國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的關(guān)系,究竟是一種怎樣的關(guān)系,其法律性質(zhì)是什么?現(xiàn)在在立法和理論上都不很明確。大體來說以下兩種觀點比較普遍:一是把國有資產(chǎn)管理部門、授權(quán)經(jīng)營公司和被授權(quán)企業(yè)之間的關(guān)系理解為國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)投資于授權(quán)經(jīng)營公司,而授權(quán)經(jīng)營公司再把這些國有資產(chǎn)投資于被授權(quán)企業(yè)。他們之間的關(guān)系均為投資關(guān)系。由于被授權(quán)企業(yè)大多在授權(quán)經(jīng)營公司成立之前就已存在,因而,若要把政府國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的關(guān)系單純理解為投資關(guān)系,就必須作一個"虛擬"解釋,即虛擬國家先把資產(chǎn)投資于授權(quán)經(jīng)營公司,然后授權(quán)經(jīng)營公司再投資于被授權(quán)企業(yè)。"進行企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是考慮到目前我國企業(yè)集團的集團公司與成員企業(yè)之間大多為非產(chǎn)權(quán)關(guān)系,即行政隸屬關(guān)系、統(tǒng)一計劃單列關(guān)系、統(tǒng)一承包關(guān)系或生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系。通過政府授權(quán)經(jīng)營方式來確立他們之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以在較短時間內(nèi)以較低的代價實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)連結(jié)。"(注:見《國家國有資產(chǎn)管理局___〈關(guān)于企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的指導(dǎo)意見〉___》,1996年9月11日,國資企發(fā)[1996]115號)因此,從根本上來說,國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的目的就是為了建立這一觀點所理解的那種明晰而簡單的關(guān)系。二是認(rèn)為國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的關(guān)系為"授權(quán)關(guān)系"。也就是認(rèn)為二者之間的關(guān)系就基于國有資產(chǎn)管理部門把國有資產(chǎn)授權(quán)給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營。國有資產(chǎn)管理部門也正是因此才擁有對授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)。目前多數(shù)研究國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的文章都持這一觀點。以上兩種觀點均有一定的道理。但由于討論這一關(guān)系時沒有明確一個基本的前提,從而使得討論無法深入,更重要的是沒能達到實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者職能與營運職能相分離的目的,從而導(dǎo)致了立法上的一些混亂。筆者認(rèn)為,政府國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間存在兩種關(guān)系,即投資關(guān)系和授權(quán)關(guān)系。首先,國有資產(chǎn)管理部門投資設(shè)立授權(quán)經(jīng)營公司,同時被授權(quán)企業(yè)也由國有資產(chǎn)管理部門投資設(shè)立,然后,國有資產(chǎn)管理部門再把這些企業(yè)授權(quán)給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營。國家有關(guān)文件中關(guān)于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的定義也體現(xiàn)了這一點。"企業(yè)集團授權(quán)經(jīng)營是指政府將企業(yè)集團中國家以各種形式直接投資設(shè)立的成員企業(yè)(指與集團公司非產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè),下同)的國有產(chǎn)權(quán)授權(quán)集團公司持股,……"(注:見《國家國有資產(chǎn)管理局關(guān)于〈關(guān)于企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的指導(dǎo)意見〉___》,1996年9月11日國資企發(fā)[1996]115號)可以看出這一定義表明國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營包含兩個行為:投資設(shè)立國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司,把原有的國有企業(yè)授權(quán)給國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營。正是基于這一理解,筆者下面分別討論這兩個關(guān)系。二、國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司之間的"投資關(guān)系"國有資產(chǎn)管理部門對授權(quán)經(jīng)營公司首先是一種投資關(guān)系,只有明確投資關(guān)系才能真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者管理職能和營運職能相分離的原則。這可以從理論和實踐兩個方面加以證明。(一)理論論證首先,國有資產(chǎn)管理部門對授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)利是基于投資關(guān)系產(chǎn)生。明確這種投資關(guān)系在法律上有重要意義,它指出了國有資產(chǎn)管理部門對授權(quán)經(jīng)營公司進行管理的權(quán)利的真正。也就是說,國有資產(chǎn)管理部門正是基于"國家依法獨資設(shè)立"這一投資設(shè)立行為,才擁有了選任授權(quán)經(jīng)營公司管理人員、對其經(jīng)營運作進行適應(yīng)干預(yù)的權(quán)利。同時,這也是符合公司法和市場經(jīng)濟規(guī)律的。以往的理論忽視這一問題,給人的感覺是:國有資產(chǎn)管理部門對授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)利是基于"授權(quán)"行為產(chǎn)生。實際上,基于"授權(quán)"這一事實產(chǎn)生的兩者之間的關(guān)系,無論是代理還是信托(本文后面將詳細(xì)闡述),都不可能派生出上述權(quán)利。其次,明確投資關(guān)系有利于使授權(quán)經(jīng)營公司成為真正的民事主體。國有資產(chǎn)管理部門畢竟是一個政府部門,按照市場經(jīng)濟的一般規(guī)則,政府部門是不參與市場競爭的。因此,有必要將國有資產(chǎn)所有者職能劃分為管理職能和營運職能兩部分。管理職能由國有資產(chǎn)管理部門作為政府機構(gòu)來行使,這也是一種行政職能。營運職能則由授權(quán)經(jīng)營公司來行使,這一職能完全是一個民事主體的職能。若不明確國有資產(chǎn)管理部門對授權(quán)經(jīng)營公司的管理權(quán)利是源自于投資,那人們的理解只能是,國有資產(chǎn)管理部門的這一權(quán)利直接行政權(quán),國有資產(chǎn)管理部門對國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的管理也是行政管理。這樣就使授權(quán)經(jīng)營公司失去了民事主體的性質(zhì),成了一個政府派出機構(gòu)。因此,正確理解國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)之間基于"投資"而產(chǎn)生的關(guān)系的本質(zhì),有利于擺脫"授權(quán)"行為派生管理權(quán)利的這一錯誤認(rèn)識,對此,下文將有闡述。再次,明確投資關(guān)系可以把國有資產(chǎn)管理部門的市場行為降到最低程度。國有資產(chǎn)管理部門作為政府部門不能成為市場競爭主體是市場經(jīng)濟的基本要求,但要實現(xiàn)國有資產(chǎn)與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合,連接國有資產(chǎn)的市場行為和政府行為畢竟得有一個"接口"。由授權(quán)經(jīng)營公司來承擔(dān)這一"接口"主要是因為授權(quán)經(jīng)營公司數(shù)量少且一般只進行資本運營,從而在可能的范圍內(nèi),最大限度地限制了政府的市場行為。最后,明確這兩者之間的投資關(guān)系并不造成"人格混同"。按照前面所述,國有資產(chǎn)管理部門既是投資者,即授權(quán)經(jīng)營公司是屬于自己的,又是委托者,即委托授權(quán)經(jīng)營公司進行經(jīng)營,是否意味著自己委托自己而出現(xiàn)所謂的"人格混同"呢?我們認(rèn)為答案是否定的。因為授權(quán)經(jīng)營公司依法有效成立后,其本身就是一個獨立的法律主體,國有資產(chǎn)管理部門只是在選擇管理者等問題上對它產(chǎn)生一定的影響,但并不意味著二者人格等同。(二)實踐論證國有資產(chǎn)管理部門和授權(quán)經(jīng)營公司之間事實上存在投資這一關(guān)系。所謂"授權(quán)經(jīng)營公司"必須有"授權(quán)",而要"授權(quán)"則必先存在一個"授權(quán)對象",即必須先成立一個授權(quán)經(jīng)營公司,或先存在一個可以授權(quán)的公司。前者是相對于純粹性控股公司來說的,它們一般的由原來的主管局轉(zhuǎn)制而來的,主管局要轉(zhuǎn)制為控股公司,除名稱改變外,還應(yīng)采取實質(zhì)性步驟,按公司設(shè)立的程序,進行投資、登記,建立公司化的組織機構(gòu)。雖然在轉(zhuǎn)制過程中,所謂的投資,都是由原來主管局的固定資產(chǎn)等來充抵,但畢竟也是國家資產(chǎn)管理部門代表國家進行的投資行為。后者則主要是針對混合型控股公司而言的?；旌闲涂毓晒?一般是由原來同行業(yè)的一些優(yōu)勢企業(yè)經(jīng)授權(quán)、改制而成。這類控股公司,原來就存在一個授權(quán)的對象,不需要重新成立。原來的優(yōu)勢企業(yè)就是國有企業(yè),國家實質(zhì)上早就對其存在投資行為。由此可見,國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間廣泛地存在著投資與被投資的關(guān)系。關(guān)于這一點,我國許多理論論著中都是有體現(xiàn)的。如有的著作在給國有資產(chǎn)營運機構(gòu)下定義就認(rèn)為,它是由"國家依法獨資設(shè)立"的,(注:謝次昌:《國有資產(chǎn)管理法》,法律出版社,1997年版。)只是沒有進一步研究這一行為的意義,在國家的有關(guān)規(guī)范性文件中也有所體現(xiàn)。(注:如《國家國有資產(chǎn)管理局___〈關(guān)于企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的指導(dǎo)意見〉___》,1996年9月11日國資企發(fā)[1996]115號文件指出"政府授權(quán)經(jīng)營時,集團公司必須是國有獨資企業(yè)。")三、國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司之間的"授權(quán)關(guān)系"由于國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間存在著"投資關(guān)系",授權(quán)經(jīng)營公司在國有資產(chǎn)管理部門"投資"的基礎(chǔ)上依法成立后,即成為一個獨立的市場主體。國有資產(chǎn)管理部門授權(quán)其經(jīng)營管理一定范圍內(nèi)的國有資產(chǎn),從而又產(chǎn)生了兩者之間另一種性質(zhì)的關(guān)系,即"授權(quán)經(jīng)營"關(guān)系。對于這種關(guān)系的法律性質(zhì),現(xiàn)有理論沒有明確,從而導(dǎo)致了立法上的模糊性及實踐效果的局限性。因此,有必要從理論上對其進行剖析。目前較為流行的理論認(rèn)為,兩者之間基于"授權(quán)"而發(fā)生的關(guān)系是一種委托代理關(guān)系(注:如敖華先生認(rèn)為"國有資產(chǎn)管理部門與國有控股公司之間是國有資產(chǎn)的二級委托-代理關(guān)系",見《國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的幾個問題》(載于《甘考理論學(xué)刊》1998年1期)。持這種觀點的學(xué)者還有很多,筆者不一一列舉。)。并從委托代理這一觀點出發(fā),或討論"國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的度"(注:盛毅、顧宇紅:《國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營問題研究》,載《社會科學(xué)研究》2000年第1期。),或討論"授權(quán)的權(quán)限范圍"(注:程國平:《企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的研究,載《**汽車工業(yè)大學(xué)學(xué)報》1998年第5期),熱烈地爭論究竟是"讓渡使用權(quán)"、"讓渡收益權(quán)"、"讓渡處置權(quán)",還是這些權(quán)利一起讓渡。筆者對此有不同看法。首先,如果將授權(quán)關(guān)系的法律性質(zhì)界定為委托代理關(guān)系,那么進行這些討論是必要的。因為代理的特征之一就是要求被代理人在"代理權(quán)限"范圍內(nèi)行事,所以確定給予授權(quán)經(jīng)營公司哪些權(quán)利是非常重要的。但是,這樣一來,豈不和國有企業(yè)改革初期一樣,處于一種"放權(quán)"的狀態(tài)下,想放給企業(yè)多少權(quán)就授予他們多少,不想放的話,就收回授權(quán)。這樣就從根本上違背了"政企分開"的原則,也違背了推行授權(quán)經(jīng)營制度的初衷。其次,從代理的法律特征來分析,國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間基于"授權(quán)經(jīng)營管理一定范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)"而產(chǎn)生的關(guān)系與代理關(guān)系的性質(zhì)并不相符。一些學(xué)者所說的"委托代理關(guān)系"實際上是一個經(jīng)濟學(xué)上的名詞(注:經(jīng)濟學(xué)上的委托代理關(guān)系泛指任何一種涉及非對稱信息得的交易。交易中擁有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人(agent),另一方成為委托人(principal)。張維迎:《博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)》,上海人民出版社、上海三聯(lián)出版社,1996年版,第398頁。),而不是法律意義上的代理關(guān)系。由于沒有弄清這兩者之間的區(qū)別,才造成了這種混亂。所謂代理,是指代理人在代理權(quán)限內(nèi),以被代理人的名義從事民事法律行為,其后果直接歸屬于被代理人的一種制度。國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間基于授權(quán)而產(chǎn)生的關(guān)系,從受托人接受委托人的委托,為委托人從事一定的事務(wù)的角度來看有一定的相似性,但是它與代理關(guān)系仍是截然不同的。第一,代理關(guān)系要求代理人以被代理人的名義從事民事法律行為。而授權(quán)經(jīng)營公司,對于授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn),一般以自己的名義從事經(jīng)營管理。第二,代理制度要求代理的后果直接歸屬于被代理人。而實踐中并非如此。一般來說授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營管理行為的后果,直接歸屬于自身,由授權(quán)經(jīng)營公司自身對其行為后果承擔(dān)責(zé)任。從保護國有資產(chǎn)的角度來說,也不可能要求代理行為的后果直接歸屬于委托人國有資產(chǎn)管理部門。第三,代理制度中,代理人只能在被代理人指示的權(quán)限范圍內(nèi)進行民事活動。而授權(quán)經(jīng)營公司的權(quán)限則大大超過代理人的權(quán)限,它對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)實際上行使占有、使用、處分和部分收益權(quán)。第四,它也不能歸屬于廣義代理的任何形態(tài)。所謂廣義代理,從英美法系的角度來說包括顯名代理、隱名代理和不公開身份的代理三種。顯名代理是指代理人以被代理人的名義實施民事行為,由被代理人承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的代理。隱名代理是代理人以自己的名義與第三人進行民事活動,代理人表明代理關(guān)系存在,但不公開被代理人的姓名。不公開身份的代理是指代理人不公開存在代理關(guān)系,而以代理人自己的名義簽訂合同。顯然,三者都不能用于描述授權(quán)關(guān)系。從大陸法系的角度來說,廣義的代理也包括直接代理和間接代理兩種。直接代理與我們上面討論的代理為同一概念。間接代理是代理人為了被代理人的利益,以自己的名義與第三人開展民事活動,其效果間接歸屬于被代理人。行紀(jì)合同是間接代理的主要形式。行紀(jì)與授權(quán)關(guān)系存在一定的相似性,但行紀(jì)還是不能概括授權(quán)關(guān)系的特征,主要表現(xiàn)為:1.行紀(jì)范圍很小。行紀(jì)合同一般局限于貿(mào)易活動領(lǐng)域,而授權(quán)關(guān)系中授權(quán)經(jīng)營公司活動的領(lǐng)域非常廣泛。2.行紀(jì)合同調(diào)整的合同當(dāng)事人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系本質(zhì)上屬于債法。而授權(quán)關(guān)系中,二者間主要是一種財產(chǎn)管理關(guān)系,涉及物權(quán)、債權(quán)兩方面的內(nèi)容。因此,授權(quán)關(guān)系也不屬于廣義代理中的任何形式。由此可見,以"代理關(guān)系"來定位或者描述國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的"授權(quán)關(guān)系"是不夠正確的,它并不能揭示這種關(guān)系的實質(zhì),也不能正確處理兩者間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。我們認(rèn)為,以信托關(guān)系來定位"授權(quán)經(jīng)營"關(guān)系是合理和清晰的。四、以信托制度來構(gòu)建國家資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間的授權(quán)關(guān)系(一)授權(quán)關(guān)系是信托關(guān)系首先,兩者制度設(shè)計的目標(biāo)相同。信托是委托人將財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移于受托人,受托人依信托文件所定,為收益人或特定目的而管理或處分信托財產(chǎn)的法律關(guān)系。(注:周小明:《信托制度比較法研究》,法律出版社,1996年版,第3頁。)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是委托人國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)委托給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營,從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的一種制度?？梢娺@兩種制度的目的都是為了實現(xiàn)轉(zhuǎn)移和管理財產(chǎn)。其次,授權(quán)關(guān)系的構(gòu)造與權(quán)利狀態(tài)與信托關(guān)系一致。就其構(gòu)造來說,授權(quán)關(guān)系與信托關(guān)系一樣也存在著委托方(國有資產(chǎn)管理部門)、受托方(授權(quán)經(jīng)營公司)、受益方(國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司都有一定收益分配)等三方主體。同時,授權(quán)關(guān)系中還存在著授權(quán)關(guān)系成立的依據(jù)(即信托設(shè)立依據(jù)),授權(quán)進行經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)(即信托財產(chǎn)),和國有資產(chǎn)保值增值的目的(信托目的)(注:信托關(guān)系一般包括六個要素:信托設(shè)立的依據(jù)、信托財產(chǎn)、委托人、受托人、收益人和信托目的。)。就其內(nèi)部各方的權(quán)利狀態(tài)來說。在信托關(guān)系中,按照英美法的體系,存在著"雙重所有權(quán)"的概念。受托人對信托財產(chǎn)的權(quán)利為"普通法上的所有權(quán)",受托人可以象真正的所有權(quán)人一樣,管理和處分信托財產(chǎn),第三人也都以受托人為信托財產(chǎn)的權(quán)利主體和法律行為的當(dāng)事人。當(dāng)然受托人不能為了自己的利益而使用信托財產(chǎn),也不能隨意毀壞信托財產(chǎn)。而受益人的權(quán)利則稱為"衡平法上的所有權(quán)",這大致相當(dāng)于大陸法系的"受益權(quán)"。同時,信托關(guān)系中信托財產(chǎn)具有獨立性。信托一旦有效設(shè)立,信托財產(chǎn)即從委托人、受益人和受托人的自有財產(chǎn)中分離出來,而成為一種獨立運作的財產(chǎn)。從委托人的角度,委托人一旦將財產(chǎn)交付信托,即喪失其對該財產(chǎn)的所有權(quán),不再屬于其自有財產(chǎn)。從受托人的角度來看,受益人雖然享有受益權(quán),但這主要是一種受益請求權(quán),在信托關(guān)系存續(xù)其間受益人不有信托財產(chǎn)的所有權(quán)(注:周小明:《信托制度比較法研究》,法律出版社,1996年版,第12-13頁。)。而在"授權(quán)關(guān)系"中,授權(quán)方(委托人即國有資產(chǎn)管理部門)從法律角度來說,被宣布為國有資產(chǎn)所有者,但授權(quán)以后,對這些國有資