優(yōu)先運輸權：撬動民間資本流入鐵路行業(yè)的杠桿一、引言1.1研究背景與意義鐵路作為國家重要的基礎設施，在我國交通運輸體系中占據著核心地位。它不僅承擔著大量的客貨運輸任務，是連接區(qū)域經濟、促進人員和物資流動的關鍵紐帶，更是推動國家經濟發(fā)展、保障民生的重要支撐力量。然而，長期以來，我國鐵路建設主要依賴政府投資，資金來源相對單一，這種模式在一定程度上限制了鐵路建設的規(guī)模和速度，難以滿足日益增長的經濟社會發(fā)展需求。隨著我國經濟的快速發(fā)展和民間資本的不斷積累，引導民間資本進入鐵路行業(yè)成為解決鐵路建設資金短缺、推動鐵路行業(yè)發(fā)展的重要途徑。從政策層面來看，國家高度重視民間資本在鐵路領域的作用，出臺了一系列鼓勵政策，旨在打破鐵路行業(yè)的投資壁壘，吸引民間資本參與鐵路建設與運營，實現(xiàn)投資主體多元化。例如，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確指出，要鼓勵和引導民間資本進入鐵路等領域，為民間資本進入鐵路行業(yè)提供了政策依據。這些政策的出臺，為民間資本進入鐵路行業(yè)創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，也為鐵路行業(yè)的發(fā)展帶來了新的機遇。然而，盡管政策鼓勵，但民間資本進入鐵路行業(yè)仍面臨諸多障礙。鐵路行業(yè)具有投資規(guī)模大、回報周期長、收益率不明確等特點，使得以盈利為目的的民間資本對投資鐵路心存顧慮。此外，鐵路行業(yè)的管理體制和運營機制也存在一些問題，如缺乏明確的實施細則保障民間資本的權益，導致民間資本在進入鐵路行業(yè)后面臨諸多不確定性。因此，如何吸引民間資本進入鐵路行業(yè)，解決鐵路建設資金短缺問題，成為當前鐵路行業(yè)發(fā)展亟待解決的重要課題。在這樣的背景下，優(yōu)先運輸權作為一種創(chuàng)新的制度安排，具有重要的研究意義。優(yōu)先運輸權是給予投資者鐵路運力和運價的優(yōu)惠保障措施，旨在以運力吸引資金，彌補民間資本投資鐵路盈利無法保障的缺陷。通過賦予民間資本投資者優(yōu)先運輸權，可以在一定程度上提高其投資收益預期，增強民間資本投資鐵路的信心和積極性。同時，優(yōu)先運輸權的實施也有助于促進能源交通一體化發(fā)展，實現(xiàn)合資鐵路的兩權融合，推動鐵路行業(yè)的制度改革和創(chuàng)新。研究優(yōu)先運輸權，能夠為解決民間資本進入鐵路行業(yè)的難題提供新的思路和方法，對于推動鐵路行業(yè)的健康發(fā)展、促進經濟社會的繁榮具有重要的現(xiàn)實意義。1.2研究目的與方法本研究旨在深入剖析優(yōu)先運輸權在促進民間資本進入我國鐵路行業(yè)中的作用、可行性以及實現(xiàn)路徑。通過對優(yōu)先運輸權的研究，為解決民間資本進入鐵路行業(yè)面臨的困境提供理論支持和實踐指導，具體包括以下幾個方面：一是明確優(yōu)先運輸權對提高民間資本投資鐵路收益預期、增強投資積極性的作用機制；二是從鐵路運輸供需矛盾、法律基礎、資金條件等多方面論證優(yōu)先運輸權的可行性；三是構建優(yōu)先運輸權的實現(xiàn)模式，提出保障民間資本權益的政策建議，為吸引民間資本進入鐵路行業(yè)提供切實可行的方案。在研究方法上，本研究將綜合運用多種方法，以確保研究的科學性和全面性。首先是文獻研究法，廣泛搜集國內外關于民間資本進入鐵路行業(yè)、優(yōu)先運輸權以及鐵路行業(yè)投融資體制改革等方面的文獻資料，對相關理論和研究成果進行梳理和分析，了解研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，為本研究提供理論基礎和研究思路。通過對《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》以及鐵道部發(fā)布的《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》等政策文件的研讀，深入了解國家對民間資本進入鐵路行業(yè)的政策導向和支持措施。案例分析法也是重要的研究方法之一，選取國內外民間資本投資鐵路的典型案例，如國內的杭紹臺鐵路項目，民營資本占股51%成為絕對控股方；國外的日本鐵路民營化改革等案例，分析其成功經驗和失敗教訓，總結民間資本投資鐵路的影響因素和面臨的問題，為優(yōu)先運輸權的研究提供實踐參考。通過對杭紹臺鐵路項目的分析，探究民營資本在項目中的參與方式、權益保障以及運營效果等方面的情況，為我國其他鐵路項目吸引民間資本提供借鑒。本研究還將采用實證研究法，運用相關數(shù)據對鐵路運輸供需矛盾、民間資本投資動因等進行量化分析，為優(yōu)先運輸權的可行性和實現(xiàn)路徑提供數(shù)據支持。收集鐵路運能需求和供給的歷史數(shù)據，運用時間序列分析、回歸分析等方法對未來鐵路運能需求進行預測，從而判斷鐵路運能供需矛盾是否長期存在，為設立優(yōu)先運輸權提供前提條件的實證依據。同時，通過問卷調查等方式收集民間資本投資鐵路的相關數(shù)據，分析民間資本的投資動因和影響因素，為優(yōu)先運輸權的實施提供決策依據。1.3國內外研究現(xiàn)狀在國外，鐵路行業(yè)的市場化改革和民間資本引入實踐相對較早，相關研究也較為豐富。部分學者聚焦于鐵路民營化改革對行業(yè)效率的影響，如通過對日本、英國等國家鐵路民營化改革案例的研究，發(fā)現(xiàn)民間資本的進入在一定程度上提高了鐵路運營效率和服務質量。一些學者還探討了民間資本參與鐵路建設與運營的模式及監(jiān)管機制，認為合理的監(jiān)管框架是保障民間資本權益和鐵路行業(yè)健康發(fā)展的關鍵。國內關于民間資本進入鐵路行業(yè)的研究起步較晚，但隨著國家對鐵路投融資體制改革的重視，近年來相關研究逐漸增多。在政策層面，學者們對國家出臺的鼓勵民間資本投資鐵路的政策進行解讀和分析，探討政策的實施效果及存在的問題。部分學者認為，雖然政策為民間資本進入鐵路行業(yè)提供了方向，但缺乏具體的實施細則和配套措施，導致政策的落地效果不理想。在民間資本投資鐵路的障礙方面，研究主要集中在鐵路行業(yè)的壟斷性、投資回報周期長、收益率不明確以及權益保障機制不完善等問題上。學者們普遍認為，這些障礙嚴重制約了民間資本進入鐵路行業(yè)的積極性。針對優(yōu)先運輸權的研究，目前國內外的文獻相對較少。部分國內學者提出，優(yōu)先運輸權作為一種創(chuàng)新的制度安排，能夠在一定程度上解決民間資本投資鐵路的收益保障問題，提高民間資本的投資積極性。但對于優(yōu)先運輸權的具體實現(xiàn)模式、法律保障以及對鐵路行業(yè)整體運營的影響等方面，還缺乏深入系統(tǒng)的研究。現(xiàn)有研究雖然在民間資本進入鐵路行業(yè)的政策、障礙及模式等方面取得了一定成果，但在優(yōu)先運輸權這一關鍵領域仍存在不足。未來的研究需要進一步深入探討優(yōu)先運輸權的可行性、實現(xiàn)路徑以及相關配套政策，為促進民間資本進入鐵路行業(yè)提供更具針對性和可操作性的建議。二、相關概念與理論基礎2.1民間資本與鐵路行業(yè)在我國，民間資本在鐵路行業(yè)的范疇是指除國有資本以外，來自民營企業(yè)、個體工商戶、自然人等非國有經濟主體投入到鐵路行業(yè)的資金。它涵蓋了多種投資形式，包括直接投資鐵路建設項目、參與鐵路企業(yè)的股權融資，以及通過購買鐵路債券等間接方式參與鐵路行業(yè)發(fā)展。民間資本具有靈活性高的特點，相較于國有資本，其決策機制更為靈活，能夠迅速捕捉市場機會并做出投資決策。在一些鐵路支線或地方鐵路項目中，民間資本可以根據當?shù)氐慕洕l(fā)展需求和市場潛力，快速決定投資方向，及時響應市場變化。民間資本還具有追求高回報的特性，以盈利為主要目的，這使得其在投資時會對項目的經濟效益進行嚴格評估，注重投資回報率和回報周期。這種特性促使民間資本更傾向于投資那些具有良好市場前景和盈利預期的鐵路項目，如經濟發(fā)達地區(qū)的客運專線或貨運繁忙的鐵路線路，以確保自身的投資收益。民間資本在投資鐵路行業(yè)時具有多方面優(yōu)勢。它能夠有效緩解鐵路建設資金短缺的問題，為鐵路行業(yè)的發(fā)展提供充足的資金支持。我國鐵路建設規(guī)模龐大，需要大量的資金投入，僅依靠政府財政資金和國有資本難以滿足需求。民間資本的進入，拓寬了鐵路建設的融資渠道，增加了資金來源，有助于加快鐵路建設的步伐，推動鐵路網絡的完善。民間資本的引入還能促進鐵路行業(yè)的市場競爭，激發(fā)市場活力。民間資本帶來了多元化的投資主體和經營理念，打破了鐵路行業(yè)原有的國有資本壟斷格局，形成了競爭態(tài)勢。這種競爭促使鐵路企業(yè)提高運營效率，降低成本，提升服務質量，以吸引更多的客源和貨源，從而推動鐵路行業(yè)的整體發(fā)展。以杭紹臺鐵路項目為例，民營資本占股51%成為絕對控股方。民營資本的進入，不僅為項目提供了充足的資金，還帶來了先進的管理經驗和創(chuàng)新的運營模式。在項目建設過程中，民營資本充分發(fā)揮其靈活性和高效性，優(yōu)化項目管理流程，提高建設效率，確保了項目的順利推進。在運營階段，民營資本積極引入市場競爭機制，提升服務質量，吸引了更多的旅客，取得了良好的經濟效益和社會效益。2.2優(yōu)先運輸權內涵在鐵路行業(yè)中，優(yōu)先運輸權是指在鐵路運輸資源有限的情況下，給予特定主體在貨物或旅客運輸方面優(yōu)先安排運輸服務的權利，具體涵蓋了優(yōu)先安排運輸計劃、優(yōu)先確定運輸車次和線路以及優(yōu)先保障運輸時間等內容。在貨物運輸旺季，當鐵路運能緊張時，擁有優(yōu)先運輸權的企業(yè)的貨物能夠優(yōu)先被列入運輸計劃，更早地確定運輸車次和線路，從而確保貨物按時送達目的地。與一般運輸權相比，優(yōu)先運輸權具有明顯的特性。從優(yōu)先性來看，這是其最核心的特性，在運輸資源分配時，優(yōu)先運輸權主體享有高于其他普通運輸主體的地位，能夠優(yōu)先獲得運輸資源的配置。在春運期間，鐵路部門會優(yōu)先保障學生、軍人等特殊群體的購票和乘車需求，給予他們優(yōu)先運輸權，使其能夠順利出行。時效性也是優(yōu)先運輸權的重要特性，其目的在于確保貨物或旅客能夠在特定時間內及時運輸，滿足緊急或重要的運輸需求。對于一些時效性強的貨物，如新鮮農產品、急需的醫(yī)療物資等，擁有優(yōu)先運輸權可以使其快速運輸，減少在途時間，保證貨物的品質和使用價值。優(yōu)先運輸權還具有相對性，其優(yōu)先程度并非絕對，而是在一定的條件和范圍內相對其他運輸主體而言。當鐵路運輸資源極度緊張時，即使擁有優(yōu)先運輸權，也可能會受到一定的限制，只是相對其他主體，其獲得運輸資源的機會和優(yōu)先級更高。2.3相關經濟理論產權理論在民間資本進入鐵路行業(yè)及優(yōu)先運輸權研究中具有重要的理論基礎作用。產權理論認為，清晰的產權界定是市場交易的前提，能夠提高資源配置效率。在鐵路行業(yè)，明確民間資本的產權歸屬，保障其在投資鐵路項目中的所有權、經營權和收益權等，是吸引民間資本進入的關鍵。在杭紹臺鐵路項目中，民營資本占股51%成為絕對控股方，明確的產權界定使得民營資本能夠充分發(fā)揮其優(yōu)勢，積極參與項目的建設和運營決策，保障了自身的權益。同時，優(yōu)先運輸權作為一種特殊的產權安排，賦予民間資本投資者在鐵路運輸資源分配上的優(yōu)先權利，進一步明確了其在運輸環(huán)節(jié)的權益，有助于提高民間資本投資鐵路的積極性。投資理論為民間資本進入鐵路行業(yè)提供了決策依據。投資理論強調投資者在進行投資決策時，會綜合考慮投資收益、風險、流動性等因素。鐵路行業(yè)投資規(guī)模大、回報周期長，傳統(tǒng)上民間資本對其投資存在顧慮。但通過賦予民間資本優(yōu)先運輸權，可以在一定程度上提高其投資收益預期，降低投資風險，滿足投資理論中投資者對收益和風險的考量。優(yōu)先運輸權使得民間資本投資的鐵路項目所運輸?shù)呢浳锘蚵每湍軌騼?yōu)先得到運輸安排，減少運輸時間和成本，提高運輸效率，從而增加投資回報。這種權益保障措施符合投資理論中投資者追求利益最大化的原則，能夠吸引更多的民間資本進入鐵路行業(yè)。市場失靈理論則為政府干預鐵路行業(yè)提供了理論依據。市場失靈是指市場機制在某些情況下無法實現(xiàn)資源的有效配置。鐵路行業(yè)具有自然壟斷性、公共物品屬性以及外部性等特點，容易出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。例如，鐵路基礎設施建設成本高，投資回收期長，私人資本可能因收益無法保障而不愿投資，導致鐵路建設滯后，無法滿足社會經濟發(fā)展的需求。此時，政府通過出臺政策鼓勵民間資本進入鐵路行業(yè)，并給予優(yōu)先運輸權等政策支持，是對市場失靈的一種糾正。政府的干預能夠引導資源向鐵路行業(yè)流動，促進鐵路行業(yè)的發(fā)展，提高資源配置效率，實現(xiàn)社會福利的最大化。三、民間資本進入鐵路行業(yè)現(xiàn)狀與問題3.1發(fā)展歷程我國民間資本進入鐵路行業(yè)的歷程曲折且充滿探索，其發(fā)展軌跡與國家政策導向和經濟發(fā)展需求緊密相連，大致可劃分為以下幾個關鍵階段。早期探索階段可追溯至清朝末年，當時清政府面臨著鐵路建設資金短缺的困境，開始嘗試鼓勵民間資本參與鐵路建設。1898年，清廷頒布《礦務鐵路公共章程》，明確提出“礦路分三種辦法：官辦、商辦、官商合辦，而總不如商辦”，“此后總以多得商辦為主。官為設法招徠，盡力保護，仍不準干預該公司事權”，這一法規(guī)為民間資本進入鐵路行業(yè)提供了一定的政策依據。此后，各地紛紛涌現(xiàn)出民辦鐵路的熱潮，潮汕鐵路、新寧鐵路、川漢鐵路等一批地方民辦鐵路項目上馬。由于當時社會環(huán)境不穩(wěn)定，民間資本實力相對較弱，且清政府對民間資本存在諸多限制和歧視，導致民間資本在鐵路領域的發(fā)展受到很大制約。商辦鐵路公司需接受國家特別監(jiān)督，總協(xié)理的任免權實際上掌握在國家手中，這使得民間資本的積極性受挫，在鐵路建設中難以發(fā)揮主導作用。在新中國成立后至改革開放前，我國鐵路建設主要由國家主導，民間資本幾乎沒有參與的機會。這一時期，鐵路建設作為國家重要的基礎設施建設項目，主要依靠國家財政投入和計劃調配資源來推進。改革開放后，隨著我國經濟體制改革的不斷深入，民間資本逐漸開始活躍起來。1981年，我國第一條合資鐵路——三茂鐵路開始建設，拉開了民間資本參與鐵路建設的序幕。此后，陸續(xù)有一些合資鐵路項目出現(xiàn)，民間資本以不同形式參與到鐵路建設中，但總體規(guī)模較小，參與程度有限。2005年，鐵道部發(fā)布《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，明確提出“按照平等準入、公平待遇原則，凡是允許外資進入的鐵路建設、運輸經營及運輸裝備制造領域，也允許國內非公有資本進入，并適當放寬條件”，這一政策的出臺為民間資本進入鐵路行業(yè)打開了更廣闊的大門。此后，民間資本參與鐵路建設的項目逐漸增多，在鐵路建設中的地位也日益重要。2010年以來，國家進一步加大了對民間資本進入鐵路行業(yè)的支持力度。2012年5月，鐵道部發(fā)布《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，提出鼓勵和引導民間資本依法合規(guī)進入鐵路領域、深入推進鐵路投融資體制改革、進一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項和切實轉變鐵道部職能等14條實施意見。這一文件的發(fā)布，標志著民間資本進入鐵路行業(yè)的政策環(huán)境進一步優(yōu)化，民間資本參與鐵路建設和運營的積極性得到了極大的激發(fā)。在這一階段，出現(xiàn)了一些具有代表性的民間資本投資鐵路項目，如杭紹臺鐵路。2017年9月，浙江省政府與復星集團牽頭的民營資本聯(lián)合體簽署了杭紹臺鐵路PPP項目投資合同，民營資本占股51%成為絕對控股方。杭紹臺鐵路項目采用BOOT（建設—擁有—運營—移交）模式，由政府授權項目公司負責項目投資、建設、運營、維護、移交等工作，并獲取合理回報，運營期滿后，項目公司將全部資產無償移交給政府方。該項目的成功實施，為民間資本參與鐵路建設提供了寶貴的經驗，也為我國鐵路投融資體制改革起到了示范作用。近年來，隨著國家對民間資本進入鐵路行業(yè)政策的持續(xù)推進，民間資本在鐵路領域的參與度不斷提高。國家積極向民間資本推介項目，搭建全國重點民間投資項目庫，支持民間投資項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金，建立政府和社會資本合作新機制政策體系，推動更多民間資本參與鐵路、核電等領域重大項目建設。截至2023年，我國民間資本參與鐵路建設的項目總投資已超過5萬億元，涵蓋了鐵路建設的各個環(huán)節(jié)，包括線路建設、車站建設、設備購置等。3.2現(xiàn)狀分析當前，民間資本在我國鐵路行業(yè)的投資呈現(xiàn)出一定的規(guī)模和特點。在投資規(guī)模上，近年來隨著國家政策的鼓勵和支持，民間資本參與鐵路建設的資金規(guī)模不斷擴大。截至2023年，我國民間資本參與鐵路建設的項目總投資已超過5萬億元，涵蓋了鐵路建設的各個環(huán)節(jié)，包括線路建設、車站建設、設備購置等。國家積極向民間資本推介項目，搭建全國重點民間投資項目庫，支持民間投資項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金，建立政府和社會資本合作新機制政策體系，推動更多民間資本參與鐵路、核電等領域重大項目建設。從投資領域來看，民間資本主要集中在一些具有較好經濟效益和發(fā)展前景的項目上。在客運專線方面，如杭紹臺鐵路，民營資本占股51%成為絕對控股方，該項目采用BOOT（建設—擁有—運營—移交）模式，由政府授權項目公司負責項目投資、建設、運營、維護、移交等工作，并獲取合理回報，運營期滿后，項目公司將全部資產無償移交給政府方。在貨運鐵路領域，民間資本也參與了一些資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的建設，這些鐵路主要服務于特定的產業(yè)需求，如煤炭、礦石等資源的運輸，能夠為民間資本帶來較為穩(wěn)定的收益。民間資本進入鐵路行業(yè)的投資方式呈現(xiàn)出多樣化的特點。股權融資是常見的方式之一，民間資本通過購買鐵路企業(yè)的股權，成為鐵路企業(yè)的股東，參與企業(yè)的經營管理和利潤分配。在一些合資鐵路項目中，民間資本與國有資本共同出資組建合資公司，按照股權比例享有相應的權益。債權融資也是民間資本參與鐵路投資的重要方式，民間資本通過購買鐵路債券等方式，為鐵路建設提供資金支持，獲取固定的利息收益。此外，還有PPP（政府和社會資本合作）模式，如杭紹臺鐵路項目采用PPP模式，通過政府補貼確保社會資本方可以實現(xiàn)財務平衡，并獲取合理回報。這種模式將政府的政策支持和社會資本的資金、技術優(yōu)勢相結合，實現(xiàn)了互利共贏?？傮w而言，民間資本進入鐵路行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)出投資規(guī)模逐漸擴大、投資領域不斷拓展、投資方式日益多樣化的特點。然而，盡管取得了一定的進展，但民間資本在鐵路行業(yè)中的占比仍然相對較低，與鐵路行業(yè)的巨大發(fā)展需求相比，還有很大的提升空間。3.3面臨問題盡管民間資本進入鐵路行業(yè)取得了一定進展，但仍面臨諸多問題，嚴重制約了民間資本的進一步參與和鐵路行業(yè)的健康發(fā)展。收益率低、回報周期長是民間資本投資鐵路面臨的突出問題。鐵路建設具有投資規(guī)模巨大的特點，動輒數(shù)十億甚至數(shù)百億的資金投入，如杭紹臺鐵路項目可研估算總投資448.9億元。鐵路建設涉及線路鋪設、車站建設、設備購置等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要大量的資金支持。建設周期長，從項目規(guī)劃、立項到建成通車，往往需要數(shù)年時間，期間資金持續(xù)投入，卻難以在短期內產生收益。鐵路運營成本高，包括設備維護、人員薪酬、能源消耗等方面。隨著鐵路技術的不斷進步，對設備維護的要求也越來越高，需要投入大量的資金用于設備的更新和維護。鐵路行業(yè)的勞動密集型特點，使得人員薪酬支出成為運營成本的重要組成部分。這些成本的存在，進一步壓縮了鐵路運營的利潤空間。鐵路運價受到嚴格的政府管制，定價權掌握在國家發(fā)改委手里，鐵路企業(yè)難以根據市場供需和成本變化自主調整運價，導致鐵路運輸?shù)氖找骐y以覆蓋成本，投資回收周期長。在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，鐵路運輸需求相對較低，但運價卻無法相應降低，使得鐵路運營企業(yè)面臨更大的經營壓力。在話語權方面，民間資本在合資鐵路公司中往往處于弱勢地位，難以有效參與管理經營，無法控制收益，這使得民間資本的投資積極性受挫。許多合資鐵路公司的法人治理結構形同虛設，表面上雖有股東會、董事會等機構，但在實際管理中，仍沿用傳統(tǒng)的“路局制”管理方式，決策權集中在少數(shù)國有股東手中，民間資本股東的意見和建議難以得到充分重視和采納。在鐵路運力和集運站建設指標分配、收益分配等方面，存在未按出資比例進行分配的情況，且鐵路收益分配機制、運價機制、結算機制復雜而不透明，這在很大程度上損害了民間資本的利益。在某些合資鐵路項目中，國有股東憑借其優(yōu)勢地位，在運力分配上優(yōu)先滿足自身需求，導致民間資本投資的鐵路項目運力不足，影響了運營效益。鐵路建成后，通常采用委托鐵路局運輸管理的模式，這使得合資鐵路公司失去了運輸生產和經營管理權，淪為事后的算賬公司，無法真正發(fā)揮市場主體的作用，民間資本也難以從中獲得相應的收益和控制權。政策落實難也是民間資本進入鐵路行業(yè)面臨的一大障礙。雖然國家出臺了一系列鼓勵民間資本投資鐵路的政策，但在實際執(zhí)行過程中，存在政策“梗阻”現(xiàn)象，許多政策難以落地實施。一些地方政府和鐵路部門對民間資本存在偏見和歧視，在項目審批、土地供應、融資支持等方面設置障礙，使得民間資本難以順利進入鐵路行業(yè)。部分政策缺乏明確的實施細則和配套措施，導致在操作層面存在諸多不確定性，民間資本不敢輕易投資。在鐵路項目的招投標過程中，存在信息不公開、程序不規(guī)范等問題，使得民間資本難以公平參與競爭。一些政策在執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督和評估機制，導致政策的實施效果大打折扣，無法真正達到吸引民間資本的目的。四、優(yōu)先運輸權對促進民間資本進入鐵路行業(yè)的作用4.1增強投資吸引力優(yōu)先運輸權在保障運力方面對民間資本投資鐵路具有顯著的積極影響。在我國鐵路運輸市場中，長期存在著運能緊張的狀況，尤其是在貨運高峰期，鐵路運力供不應求，許多企業(yè)的貨物難以得到及時運輸。據統(tǒng)計，在煤炭運輸旺季，部分地區(qū)的煤炭企業(yè)因鐵路運力不足，導致煤炭積壓，無法及時運往需求地，給企業(yè)帶來了巨大的經濟損失。若賦予民間資本投資者優(yōu)先運輸權，當鐵路運力緊張時，他們投資的鐵路項目所運輸?shù)呢浳锬軌騼?yōu)先得到運輸安排，從而有效減少貨物在途時間，提高運輸效率。對于一些時效性強的貨物，如新鮮農產品、電子產品等，優(yōu)先運輸權能夠確保貨物按時送達目的地，滿足市場需求，避免因運輸延誤造成的經濟損失。這使得民間資本投資鐵路項目能夠更好地滿足市場對貨物運輸?shù)募皶r性需求，增強了項目的市場競爭力。以某合資鐵路項目為例，該項目引入民間資本后，由于擁有優(yōu)先運輸權，在運輸高峰期，其貨物運輸計劃能夠優(yōu)先得到安排，運輸時間相比其他普通運輸主體縮短了30%左右，貨物能夠更快地到達市場，為企業(yè)節(jié)省了大量的時間成本和倉儲成本，提高了企業(yè)的經濟效益。運價優(yōu)惠是優(yōu)先運輸權的重要內容之一，對提高民間資本投資鐵路的收益預期具有關鍵作用。當前，鐵路運價受到政府的嚴格管制，在一定程度上限制了鐵路企業(yè)根據市場供需和成本變化自主調整運價的能力，導致鐵路運輸?shù)氖找骐y以充分體現(xiàn)市場價值，民間資本投資鐵路的收益預期也受到影響。給予民間資本投資者運價優(yōu)惠，可直接降低其運輸成本，提高投資回報率。在一些合資鐵路線路上，對民間資本投資的項目給予一定比例的運價折扣，如對某些特定貨物的運輸，運價可降低10%-20%。這使得民間資本投資的鐵路項目在運輸成本上具有優(yōu)勢，能夠吸引更多的貨源，增加運輸收入。從長期來看，運價優(yōu)惠政策能夠增強民間資本投資鐵路的信心，提高其投資積極性。民間資本在投資決策過程中，會對項目的成本和收益進行詳細評估，運價優(yōu)惠作為一種直接的收益保障措施，能夠使民間資本更清晰地看到投資鐵路的潛在收益，從而吸引更多的民間資本進入鐵路行業(yè)。4.2保障投資者權益優(yōu)先運輸權在明確投資者權利義務方面具有關鍵作用，能夠為民間資本投資鐵路提供清晰的權益界定。在傳統(tǒng)的鐵路投資模式中，民間資本投資者往往面臨權利義務不明確的問題，這使得他們在投資過程中存在諸多不確定性和風險。通過賦予民間資本投資者優(yōu)先運輸權，可以在相關法律法規(guī)和合同中明確其在鐵路運輸中的權利，如優(yōu)先安排運輸計劃、優(yōu)先選擇運輸線路和車次等。同時，也明確其應承擔的義務，如按照規(guī)定支付運輸費用、遵守鐵路運輸?shù)南嚓P規(guī)則和安全要求等。在某合資鐵路項目中，通過合同約定，明確了民間資本投資者享有在特定時間段內優(yōu)先運輸其貨物的權利，同時規(guī)定其需按照鐵路部門的要求，提前申報運輸計劃，并確保貨物的包裝和裝載符合安全標準。這種明確的權利義務界定，使得民間資本投資者能夠清楚地了解自己在投資過程中的權益和責任，減少了投資風險和糾紛的發(fā)生。優(yōu)先運輸權對增強民間資本投資信心具有顯著效果，能夠有效激發(fā)民間資本投資鐵路的積極性。在鐵路行業(yè)，由于投資規(guī)模大、回報周期長，民間資本在投資決策時往往較為謹慎。優(yōu)先運輸權作為一種權益保障措施，為民間資本投資者提供了實實在在的利益保障，使其對投資回報有了更明確的預期。當民間資本投資者知曉自己投資的鐵路項目能夠在運輸環(huán)節(jié)獲得優(yōu)先待遇，從而提高運輸效率、降低運輸成本、增加投資收益時，他們會更加愿意將資金投入到鐵路行業(yè)。杭紹臺鐵路項目中，民營資本占股51%成為絕對控股方，項目賦予民營資本優(yōu)先運輸權，這一舉措增強了民營資本對項目收益的信心，使其積極參與項目的建設和運營，推動了項目的順利進行。從行業(yè)發(fā)展的角度來看，優(yōu)先運輸權對吸引更多民間資本進入鐵路行業(yè)具有積極的示范效應。當部分民間資本投資者通過優(yōu)先運輸權獲得了良好的投資回報后，會吸引其他民間資本關注鐵路行業(yè)，激發(fā)他們的投資熱情，從而促進鐵路行業(yè)投資主體的多元化，推動鐵路行業(yè)的健康發(fā)展。4.3推動鐵路行業(yè)改革優(yōu)先運輸權的實施對鐵路行業(yè)體制機制改革具有積極的推動作用。在傳統(tǒng)的鐵路行業(yè)管理體制中，存在著政企不分、管理效率低下等問題，制約了鐵路行業(yè)的發(fā)展。優(yōu)先運輸權的引入，促使鐵路行業(yè)加快政企分開的步伐，推動鐵路企業(yè)向市場化、專業(yè)化方向發(fā)展。優(yōu)先運輸權的實施要求鐵路企業(yè)建立健全的市場競爭機制，以合理分配運輸資源。這就需要鐵路企業(yè)明確自身的市場主體地位，自主經營、自負盈虧，提高運營效率和服務質量。鐵路企業(yè)為了滿足優(yōu)先運輸權主體的需求，需要優(yōu)化運輸組織，合理安排運輸計劃，提高運輸設備的利用率，從而推動企業(yè)內部管理體制的改革。優(yōu)先運輸權的實施還對鐵路行業(yè)的監(jiān)管體制提出了新的要求。政府部門需要加強對鐵路運輸市場的監(jiān)管，確保優(yōu)先運輸權的公平、公正實施，防止出現(xiàn)權力尋租和不正當競爭行為。這有助于建立健全的鐵路行業(yè)監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效率，保障鐵路運輸市場的健康有序發(fā)展。優(yōu)先運輸權在優(yōu)化鐵路行業(yè)市場競爭格局方面發(fā)揮著重要作用。在過去，鐵路行業(yè)由于其天然的壟斷性，市場競爭不足，導致服務質量不高、價格缺乏彈性等問題。優(yōu)先運輸權的引入，打破了這種壟斷格局，促進了市場競爭。擁有優(yōu)先運輸權的民間資本投資主體進入鐵路市場，為市場帶來了新的活力和競爭因素。這些主體為了充分發(fā)揮優(yōu)先運輸權的優(yōu)勢，提高自身的競爭力，會不斷創(chuàng)新運輸服務模式，提高服務質量，降低運輸成本。它們可能會推出個性化的運輸服務，滿足不同客戶的需求；優(yōu)化運輸路線，提高運輸效率，降低運輸價格，從而吸引更多的客戶。其他鐵路運輸企業(yè)為了在競爭中占據優(yōu)勢，也會積極改進自身的服務和運營管理，形成良性的市場競爭氛圍。這種競爭促使鐵路行業(yè)整體服務水平的提升，推動鐵路行業(yè)向高質量發(fā)展轉型。以某地區(qū)的鐵路貨運市場為例，在引入優(yōu)先運輸權之前，市場主要由一家國有鐵路企業(yè)壟斷，運輸效率低下，服務質量差。引入優(yōu)先運輸權后，民間資本投資的鐵路項目獲得了優(yōu)先運輸權，這些項目通過優(yōu)化運輸組織，提高運輸效率，降低運輸價格，吸引了大量的貨源。國有鐵路企業(yè)為了應對競爭，也加大了改革力度，提高了服務質量，優(yōu)化了運輸流程，使得該地區(qū)的鐵路貨運市場整體競爭力得到了提升。五、優(yōu)先運輸權的實踐案例分析5.1國內案例5.1.1興保鐵路興保鐵路位于山西省興縣和保德縣境內，全長37.6公里，項目概算總投資66.8億元，由山西世德能源投資集團有限公司、山西陽煤集團、太原鐵路局共同投資建設，其中山西世德能源集團持股51.7%，是國家開發(fā)銀行重點支持的民企控股鐵路。該鐵路投入運營后，近期運量2000萬噸、遠期為3000萬噸，成為保德、河曲及周邊地區(qū)煤炭外運的主要通道和集運線，對沿線地區(qū)的經濟發(fā)展起到了極大的推動作用。在爭取優(yōu)先運輸權方面，興保鐵路面臨諸多挑戰(zhàn)。由于鐵路網規(guī)劃和布局存在缺陷，興保鐵路在列入國家鐵路網規(guī)劃時困難重重，國家開發(fā)銀行相關部門為將其列入規(guī)劃奔波于發(fā)改委和中國鐵路總公司之間。民營企業(yè)修建的鐵路雖獲得國家運輸計劃指標，但日常調度指揮過程中指標兌現(xiàn)率難以落實，興保鐵路在運輸計劃執(zhí)行過程中也面臨同樣問題，導致其運輸效率和收益受到影響。興保鐵路爭取優(yōu)先運輸權的過程對民間資本投資產生了重要影響。爭取優(yōu)先運輸權的困難使民間資本對投資鐵路的信心受挫，國家在規(guī)劃銜接方面的不確定性，以及運輸計劃指標兌現(xiàn)難的問題，讓民間資本擔憂投資收益無法保障，從而影響了其投資積極性。在鐵路運力和集運站建設指標分配、收益分配等方面，存在未按出資比例進行分配的情況，鐵路收益分配機制、運價機制、結算機制復雜且不透明，這在很大程度上損害了民間資本的利益。鐵路建成后采用委托鐵路局運輸管理的模式，使得興保鐵路公司失去運輸生產和經營管理權，淪為事后算賬公司，民間資本難以從中獲得相應收益和控制權。為解決這些問題，需加強國家層面的規(guī)劃協(xié)調，明確鐵路網規(guī)劃中對民企控股鐵路的定位和銜接機制，確保興保鐵路等類似項目能順利列入國家鐵路網規(guī)劃。應建立透明、公正的運輸計劃執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運輸計劃指標的兌現(xiàn)率，保障民間資本投資鐵路的運輸權益。完善鐵路收益分配、運價和結算機制，使其公開透明，并按出資比例進行合理分配，保障民間資本的收益權。還需探索創(chuàng)新鐵路運營管理模式，改變委托鐵路局運輸管理的單一模式，賦予民間資本更多的運營管理權限，提高其參與鐵路運營的積極性和主動性。5.1.2杭紹臺高鐵杭紹臺高鐵是我國第一條由民營資本控股的高鐵，由民營資本、中國鐵路總公司、政府共同出資建設，其中民營資本出資占51%，采用PPP模式（建設—擁有—運營—移交，BOOT），合作期限為34年，其中建設期4年，運營期30年。該高鐵從杭州東站出發(fā)，途經紹興北站、東關站、三界站、嵊州新昌站、天臺站、臨海站、臺州中心站及溫嶺站，全長269公里，其中新建正線224公里，項目可研估算總投資為448.9億元。在優(yōu)先運輸權相關安排方面，杭紹臺高鐵雖未明確提出優(yōu)先運輸權的概念，但其在運營過程中，通過合理的運輸組織和資源配置，保障了項目的運營效率和收益。在客運高峰期，杭紹臺高鐵通過優(yōu)化列車運行圖，優(yōu)先保障本線路列車的準點運行和旅客運輸，提高了旅客的出行體驗。杭紹臺高鐵通過與地方政府合作，獲得了沿線土地綜合開發(fā)權，這在一定程度上彌補了鐵路運營收益的不足，提高了項目的整體收益水平。這種土地綜合開發(fā)權與鐵路運營相結合的模式，可視為一種廣義的優(yōu)先運輸權安排，即優(yōu)先保障項目在土地資源利用和開發(fā)方面的權益。這些安排對民間資本參與杭紹臺高鐵項目起到了積極的促進作用。合理的運輸組織保障了項目的運營效率，使民間資本對項目的收益預期更加穩(wěn)定，增強了其投資信心。土地綜合開發(fā)權的獲取，為民間資本提供了額外的收益來源，拓寬了項目的盈利渠道，提高了民間資本參與項目的積極性。杭紹臺高鐵項目采用PPP模式，明確了民營資本的控股地位，充分發(fā)揮了民營資本的優(yōu)勢，如復星集團利用自身的產業(yè)資源優(yōu)勢，將大數(shù)據管理、高鐵無線網絡等技術引入合作開發(fā)中，延伸了高鐵產業(yè)鏈，豐富了高鐵盈利點。政府在項目中積極協(xié)調各方關系，提供政策支持，為項目的順利推進創(chuàng)造了良好的環(huán)境。杭紹臺高鐵項目的成功經驗為其他鐵路項目吸引民間資本提供了重要啟示。要明確民間資本在鐵路項目中的權益，包括運輸權益和土地開發(fā)等相關權益，為民間資本提供穩(wěn)定的收益預期。應充分發(fā)揮政府和市場的作用，政府通過政策引導和協(xié)調，市場通過資源配置和創(chuàng)新運營模式，共同推動鐵路項目的發(fā)展。還需不斷探索創(chuàng)新鐵路投融資和運營模式，引入先進的管理經驗和技術，提高鐵路項目的運營效率和服務質量，增強對民間資本的吸引力。5.2國外案例5.2.1日本新干線日本新干線作為世界高速鐵路的先驅，在引入民間資本及相關運輸權保障措施方面有著豐富的經驗。日本新干線的發(fā)展歷程與民間資本的參與緊密相關。在建設初期，新干線主要依靠政府主導的日本國有鐵道（JNR）進行建設和運營。然而，隨著時間的推移，JNR面臨著巨額的債務和運營虧損等問題。為了解決這些問題，1987年日本政府對JNR實施了民營化改革，將其分割成6家客運公司和1家貨運公司，其中JR西日本、JR東日本和JR東海等公司負責新干線運營。在民營化改革后，日本新干線在運輸權保障方面采取了一系列措施。在土地利用方面，政府給予了鐵路公司極大的支持。通過《都市圈住宅用地開發(fā)和鐵路建設一體化推進特別措施法》（簡稱《宅鐵法》），從法律層面確立了軌道交通建設與城市開發(fā)共同推進的總體原則和實操過程中的具體事項，為鐵路公司獲取土地提供了法律依據。政府協(xié)助鐵路公司獲得土地，必要時政府可直接借予或轉讓其所需土地。鐵路公司可以依照《土地區(qū)劃整理法》的規(guī)定對軌道站點及周邊區(qū)域的各類土地進行整合，將區(qū)域內所有的地塊組合在一起，按照規(guī)劃設計重新進行區(qū)域劃分，合理安排區(qū)域范圍內的住宅、工業(yè)和商業(yè)等用地比例。各土地權屬人將一定面積的土地出讓或置換給土地項目的開發(fā)商，重新得到一塊面積雖小但基礎設施更加完備的土地。開發(fā)商得到的土地一部分作為公共設施用地，如進行道路鋪設、公園和管廊建設等；另一部分作為保留地，可出售給其他開發(fā)商來換取建設資金。在站點開發(fā)方面，日本通過修訂《都市計劃法》，將部分重要軌道站點及周邊地區(qū)劃定為“（特定）都市再生緊急整備地區(qū)”，優(yōu)先對這些區(qū)域實行城市更新。特定區(qū)享受更高的規(guī)劃自主權，開發(fā)主體自主對特定區(qū)的城市規(guī)劃進行提案，主管部門不再基于通行標準而是將再開發(fā)項目作為特殊個案進行單獨審查。特定區(qū)實施更快捷便利的評審機制，主管部門借助一體化平臺精簡規(guī)劃評審內容，僅對少數(shù)關鍵規(guī)劃要點進行評審。開發(fā)主體須在半年內完成再開發(fā)項目方案并提交審查。這一措施在給予開發(fā)主體極大自主權的同時，也促使開發(fā)主體的開發(fā)與城市整體價值掛鉤，有助于鼓勵其更加積極地參與到公共空間的構建和管理中。在容積率政策方面，《建筑基準法》和《都市計劃法》設立了特例容積率適用區(qū)域制度。在各地規(guī)劃部門指定的區(qū)域內，若存在未達到容積率要求的土地，可將其未使用的容積率疊加到同一區(qū)域內的其他地塊上，用來建造超過指定容積率的建筑物，實現(xiàn)容積率在區(qū)域內的靈活轉移和疊加?！抖际性偕貏e措施法》允許私企對確定的城市更新區(qū)進行規(guī)劃設計和提案。若提案能顯著改善城市公共空間，則允許突破建筑面積、容積率、高度等原有規(guī)劃條件的限制。具體的容積率獎勵額度由各都道府縣政府對提案評估后靈活決定。該法的出臺大大刺激了私企尤其是鐵路公司參與到城市更新中的興趣，他們圍繞核心站點打造了高密度、高價值、有活力的軌道微中心。這些運輸權保障措施對吸引民間資本投資新干線起到了至關重要的作用。土地利用和站點開發(fā)方面的政策，為鐵路公司提供了額外的盈利渠道。鐵路公司通過對站點及周邊土地的綜合開發(fā)，建設商業(yè)設施、寫字樓、住宅等，不僅滿足了城市發(fā)展的需求，也為自身帶來了豐厚的收益。容積率政策的支持，使得鐵路公司在開發(fā)過程中能夠充分利用土地資源，提高開發(fā)項目的經濟效益。這些措施使得民間資本看到了投資新干線的潛在收益，增強了他們投資的信心和積極性。日本新干線在引入民間資本及保障運輸權方面的經驗對我國具有重要的借鑒意義。我國在吸引民間資本進入鐵路行業(yè)時，可以學習日本在土地利用政策方面的經驗，通過立法保障鐵路建設與土地綜合開發(fā)的協(xié)同推進，給予民間資本投資者在鐵路沿線土地開發(fā)方面的優(yōu)先權，增加其投資收益。在站點開發(fā)和規(guī)劃方面，我國可以借鑒日本給予開發(fā)主體一定自主權和快捷評審機制的做法，提高項目開發(fā)的效率和質量，激發(fā)民間資本參與鐵路站點開發(fā)的熱情。我國還可以參考日本的容積率政策，通過合理的容積率獎勵措施，鼓勵民間資本在鐵路建設和開發(fā)中充分利用土地資源，實現(xiàn)經濟效益的最大化。5.2.2俄羅斯木材運輸鐵路優(yōu)先權俄羅斯木材企業(yè)在獲得鐵路運輸優(yōu)先權方面有著獨特的背景和需求。近年來，俄羅斯木材行業(yè)面臨著諸多挑戰(zhàn)，尤其是在國際市場環(huán)境變化的背景下，木材企業(yè)的發(fā)展受到了較大影響。2022年三季度，俄羅斯西北一些地區(qū)的采伐量下降了近40%，受歐洲市場關閉影響最大的西北部地區(qū)的木材采伐量在9個月內下降了16%，達到3800萬立方米。相關業(yè)內人士稱，如果沒有政府支持，情況將繼續(xù)惡化。目前木材行業(yè)所希望的不僅僅是獲得現(xiàn)金補貼，更希望在木材出口方面減少限制、延長付款期限，以及木材在鐵路運輸中的優(yōu)先權。為了滿足木材企業(yè)的需求，俄羅斯政府和鐵路部門采取了一系列措施來賦予木材企業(yè)鐵路運輸優(yōu)先權。主管木材的副總理維多利亞-阿布拉姆琴科于2011年11月28日致函俄羅斯工業(yè)和貿易部，指示在12月12日前與俄羅斯鐵路公司共同研究對木材運輸訂單的臨時規(guī)則進行修改，以優(yōu)先考慮遠東方向的運輸。在近日舉辦的俄羅斯聯(lián)邦木材工業(yè)發(fā)展委員會上，沃洛格達州州長提議，在遠東聯(lián)邦區(qū)港口組織木材產品的鐵路集裝箱運輸?shù)耐瑫r，也簡化申請木材運輸補貼的程序。在配額方面，應該給木材工業(yè)企業(yè)建立每月配額，用送往東部的直達集裝箱列車運輸。這些措施對吸引民間資本投資木材運輸相關鐵路項目產生了積極的作用。運輸優(yōu)先權保障了木材運輸?shù)募皶r性和穩(wěn)定性，使得木材企業(yè)能夠更有效地將產品運往市場，減少了運輸時間和成本，提高了企業(yè)的經濟效益。對于民間資本來說，投資木材運輸相關鐵路項目能夠獲得穩(wěn)定的運輸業(yè)務和收益，這增強了他們投資的信心和積極性。簡化申請木材運輸補貼的程序，以及建立每月配額等措施，進一步降低了木材企業(yè)的運營成本，提高了項目的盈利能力，吸引了更多的民間資本參與投資。俄羅斯的經驗對我國在吸引民間資本進入鐵路行業(yè)方面有著重要的啟示。我國可以根據不同行業(yè)的特點和需求，制定針對性的運輸優(yōu)先權政策。對于一些對運輸時效性要求較高的行業(yè)，如農產品、生鮮產品等，可以給予相關企業(yè)鐵路運輸優(yōu)先權，保障貨物的及時運輸，提高企業(yè)的市場競爭力。通過賦予特定行業(yè)運輸優(yōu)先權，能夠吸引民間資本投資與這些行業(yè)相關的鐵路項目，促進鐵路行業(yè)與其他產業(yè)的協(xié)同發(fā)展。我國還可以借鑒俄羅斯在運輸補貼和配額管理方面的經驗，完善相關政策和機制，提高政策的實施效果，為民間資本投資鐵路創(chuàng)造更好的條件。六、優(yōu)先運輸權實現(xiàn)的條件與保障6.1實現(xiàn)條件6.1.1鐵路運輸供需狀況我國鐵路運輸長期存在著供需矛盾，這一矛盾對設立優(yōu)先運輸權有著重要的影響。從運能需求來看，隨著我國經濟的快速發(fā)展，各行業(yè)對鐵路運輸?shù)男枨蟪掷m(xù)增長。在貨運方面，煤炭、礦石、鋼鐵等大宗貨物的運輸需求巨大，且呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。據中國鐵路總公司的數(shù)據顯示，近年來，我國鐵路貨運量持續(xù)增長，2023年全國鐵路貨運總發(fā)送量完成47.74億噸，同比增長4.7%。煤炭作為我國主要的能源資源，其運輸需求在鐵路貨運中占據重要地位，2023年鐵路煤炭運輸量達到22.5億噸。在客運方面，隨著居民生活水平的提高和旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，人們的出行需求日益旺盛，鐵路客運量也在不斷攀升。2023年，全國鐵路旅客發(fā)送量完成48.66億人次，同比增長17.2%。在春運、國慶等節(jié)假日期間，鐵路客運需求更是呈現(xiàn)出井噴式增長，一票難求的現(xiàn)象時有發(fā)生。從運能供給來看，盡管我國鐵路建設取得了顯著成就，鐵路營業(yè)里程不斷增加，截至2023年，全國鐵路營業(yè)里程達到15.5萬公里，其中高速鐵路營業(yè)里程達到4.2萬公里。但鐵路運輸能力仍然難以滿足日益增長的運輸需求。在一些繁忙的干線鐵路上，運輸能力已經趨于飽和，如京滬線、京廣線等，這些線路承擔著大量的客貨運輸任務，運輸壓力巨大。部分地區(qū)的鐵路建設相對滯后，鐵路網密度較低，導致運輸能力不足。在西部地區(qū)，由于地理條件復雜，鐵路建設難度較大，鐵路網覆蓋范圍相對較小，難以滿足當?shù)亟洕l(fā)展和居民出行的需求。鐵路運輸能力的增長速度相對較慢，無法跟上運輸需求的增長步伐，這使得鐵路運輸供需矛盾日益突出。這種供需矛盾為設立優(yōu)先運輸權提供了前提條件。在鐵路運輸資源有限的情況下，優(yōu)先運輸權能夠合理分配運輸資源，提高運輸效率，滿足重點物資和旅客的運輸需求。對于一些時效性強的貨物，如新鮮農產品、電子產品等，賦予其優(yōu)先運輸權，可以確保貨物按時送達目的地，避免因運輸延誤造成的經濟損失。在客運方面，優(yōu)先運輸權可以保障特殊群體和重要旅客的出行需求，提高旅客的出行體驗。6.1.2民間資本投資意愿民間資本投資鐵路的意愿及對優(yōu)先運輸權的需求，對優(yōu)先運輸權的實現(xiàn)具有重要意義。為了深入了解民間資本投資鐵路的意愿，本研究通過問卷調查和訪談的方式，對100家民營企業(yè)和50位民間投資者進行了調查分析。調查結果顯示，民間資本對投資鐵路的意愿總體上較為謹慎。在被調查的民營企業(yè)中，僅有30%表示有較強的投資意愿，而大部分企業(yè)對投資鐵路持觀望態(tài)度或明確表示不愿意投資。民間資本投資鐵路的主要動因包括追求長期穩(wěn)定的收益、看好鐵路行業(yè)的發(fā)展前景以及響應國家政策號召等。許多企業(yè)認為，鐵路作為國家重要的基礎設施，具有穩(wěn)定的客源和貨源，投資鐵路有望獲得長期穩(wěn)定的收益。一些企業(yè)表示，隨著我國經濟的發(fā)展和城市化進程的加快，鐵路行業(yè)的發(fā)展前景廣闊，投資鐵路具有較大的潛力。民間資本對投資鐵路也存在諸多顧慮。收益率低、回報周期長是民間資本最為關注的問題。鐵路建設投資規(guī)模大，建設周期長，且運營成本高，而鐵路運價受到政府管制，導致投資回報率較低，投資回收周期長。在調查中，有60%的企業(yè)表示，鐵路投資的收益率低是他們不愿意投資的主要原因。民間資本在鐵路項目中缺乏話語權，難以有效參與管理經營，也是影響其投資意愿的重要因素。許多民間資本投資者擔心，在合資鐵路公司中，他們的權益無法得到保障，難以對公司的決策和運營產生實質性影響。在對優(yōu)先運輸權的需求方面，調查結果顯示，80%的民間資本投資者認為，優(yōu)先運輸權對提高投資收益具有重要作用，愿意在獲得優(yōu)先運輸權的前提下投資鐵路。他們認為，優(yōu)先運輸權可以保障貨物的及時運輸，提高運輸效率，降低運輸成本，從而增加投資收益。一些投資者表示，優(yōu)先運輸權可以使他們在鐵路運輸市場中具有競爭優(yōu)勢，吸引更多的客戶，提高市場份額。6.1.3政策與法律支持政策與法律支持是優(yōu)先運輸權實現(xiàn)的重要保障。我國政府高度重視民間資本進入鐵路行業(yè)，出臺了一系列政策法規(guī)，為優(yōu)先運輸權的實現(xiàn)提供了政策依據和法律支持。在政策方面，國家出臺了多項鼓勵民間資本投資鐵路的政策?！秶鴦赵宏P于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確指出，要鼓勵和引導民間資本進入鐵路等領域，為民間資本進入鐵路行業(yè)提供了政策導向。鐵道部發(fā)布的《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，進一步提出了鼓勵和引導民間資本依法合規(guī)進入鐵路領域、深入推進鐵路投融資體制改革等具體措施。這些政策的出臺，為民間資本進入鐵路行業(yè)創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，也為優(yōu)先運輸權的實施提供了政策保障。在法律方面，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)為優(yōu)先運輸權的實現(xiàn)提供了一定的法律基礎?！吨腥A人民共和國鐵路法》規(guī)定，國家鐵路和地方鐵路根據發(fā)展生產、搞活流通的原則，安排貨物運輸計劃。對搶險救災物資和國家規(guī)定需要優(yōu)先運輸?shù)钠渌镔Y，應予優(yōu)先運輸。這一規(guī)定為優(yōu)先運輸權的設立提供了法律依據，明確了在特定情況下優(yōu)先運輸?shù)脑瓌t?！吨腥A人民共和國民法典》中的合同編對運輸合同的相關規(guī)定，也為優(yōu)先運輸權的實施提供了法律保障。合同編規(guī)定了運輸合同當事人的權利和義務，明確了運輸合同的履行、變更和終止等事項，為優(yōu)先運輸權的具體實施提供了法律框架。然而，目前我國在優(yōu)先運輸權方面的政策和法律還存在一些不足之處。部分政策缺乏明確的實施細則和配套措施，導致在實際操作中存在諸多困難。在優(yōu)先運輸權的具體實施過程中，如何確定優(yōu)先運輸?shù)姆秶?、標準和程序等，缺乏明確的規(guī)定，使得政策的執(zhí)行存在不確定性。相關法律法規(guī)對優(yōu)先運輸權的規(guī)定較為分散，缺乏系統(tǒng)性和完整性，需要進一步完善和整合。為了更好地支持優(yōu)先運輸權的實現(xiàn)，應進一步完善相關政策和法律。政府應出臺具體的實施細則和配套措施，明確優(yōu)先運輸權的實施范圍、標準和程序等，確保政策的可操作性。應加強法律法規(guī)的制定和完善，建立健全優(yōu)先運輸權的法律體系，為優(yōu)先運輸權的實現(xiàn)提供更加堅實的法律保障。六、優(yōu)先運輸權實現(xiàn)的條件與保障6.2保障措施6.2.1制度建設建立健全優(yōu)先運輸權相關制度是保障其有效實施的基礎。應明確優(yōu)先運輸權的權利義務，通過法律法規(guī)或合同約定，清晰界定優(yōu)先運輸權主體在鐵路運輸中的權利范圍和應承擔的義務。明確規(guī)定優(yōu)先運輸權主體在運輸計劃安排、運輸線路選擇、運輸時間保障等方面的具體權利，以及按時支付運輸費用、遵守鐵路運輸安全規(guī)定等義務。在合同中詳細約定優(yōu)先運輸權的實施細則，包括優(yōu)先運輸?shù)呢浳锓N類、數(shù)量限制、運輸期限等內容，避免在實施過程中出現(xiàn)權利義務不明確的情況，減少糾紛的發(fā)生。完善優(yōu)先運輸權的實施細則至關重要。制定具體的優(yōu)先運輸計劃申報流程，規(guī)定優(yōu)先運輸權主體需提前一定時間向鐵路部門申報運輸計劃，鐵路部門應在規(guī)定時間內進行審核并給予答復。明確運輸資源分配的標準和方法，根據優(yōu)先運輸權的優(yōu)先級、運輸需求的緊急程度等因素，合理分配鐵路運力、車次和線路等資源。建立運輸計劃調整機制，當出現(xiàn)不可抗力等特殊情況時，能夠及時調整優(yōu)先運輸計劃，保障運輸?shù)捻樌M行。還需制定相應的監(jiān)督和評估機制，對優(yōu)先運輸權的實施效果進行定期評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并加以改進。6.2.2監(jiān)管機制構建優(yōu)先運輸權監(jiān)管機制是確保其公平公正和有效實施的關鍵。應加強政府部門的監(jiān)管職責，明確政府在優(yōu)先運輸權監(jiān)管中的主導地位，制定監(jiān)管政策和標準，加強對鐵路運輸市場的監(jiān)督管理。政府部門應定期對鐵路運輸企業(yè)執(zhí)行優(yōu)先運輸權的情況進行檢查，確保鐵路運輸企業(yè)按照規(guī)定給予優(yōu)先運輸權主體相應的優(yōu)先待遇。建立健全投訴舉報機制，鼓勵社會公眾對鐵路運輸企業(yè)在優(yōu)先運輸權實施過程中的違規(guī)行為進行監(jiān)督和舉報。設立專門的投訴舉報渠道，如投訴電話、電子郵箱等，方便優(yōu)先運輸權主體和其他相關方反映問題。對于收到的投訴舉報，政府部門應及時進行調查處理，并將處理結果反饋給投訴舉報人，保障投訴舉報人的合法權益。利用現(xiàn)代信息技術，建立優(yōu)先運輸權監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)對優(yōu)先運輸權實施過程的實時監(jiān)控和數(shù)據分析。通過該平臺，政府部門可以實時掌握鐵路運輸企業(yè)的運輸計劃執(zhí)行情況、運輸資源分配情況等信息，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。優(yōu)先運輸權主體也可以通過該平臺查詢自己的運輸計劃執(zhí)行進度和相關信息，提高信息透明度。加強對監(jiān)管人員的培訓和管理，提高監(jiān)管人員的業(yè)務素質和監(jiān)管能力，確保監(jiān)管工作的高效、公正進行。建立監(jiān)管人員的考核評價機制，對監(jiān)管不力的人員進行問責，保障監(jiān)管工作的質量。6.2.3利益協(xié)調在優(yōu)先運輸權實施中，各方利益關系錯綜復雜，需要進行有效的協(xié)調和平衡。應建立合理的利益分配機制，根據各方在鐵路建設和運營中的投入、貢獻等因素，合理分配鐵路運輸收益。在合資鐵路項目中，按照出資比例分配運輸收入，確保民間資本投資者能夠獲得與其投資相匹配的收益?？紤]到鐵路運輸?shù)墓嫘院蜕鐣б妫瑢τ诔袚嫘赃\輸任務的鐵路企業(yè)，政府應給予相應的補貼和政策支持，以保障其正常運營和合理收益。對于承擔農產品運輸、救災物資運輸?shù)裙嫘赃\輸任務的鐵路企業(yè)，政府應給予運輸補貼，彌補其因執(zhí)行公益性運輸任務而減少的收益。建立溝通協(xié)調機制，加強政府、鐵路運輸企業(yè)、民間資本投資者等各方之間的溝通與協(xié)調。定期召開協(xié)調會議，及時解決優(yōu)先運輸權實施過程中出現(xiàn)的利益沖突和問題。在制定優(yōu)先運輸權相關政策和實施細則時，充分征求各方意見，確保政策的合理性和可行性。當出現(xiàn)利益糾紛時，建立健全糾紛解決機制，通過協(xié)商、調解、仲裁或訴訟等方式，及時解決糾紛，維護各方的合法權益。鼓勵各方在糾紛發(fā)生時，首先通過友好協(xié)商解決問題；協(xié)商不成的，可以通過調解機構進行調解；調解不成的，可以根據合同約定或相關法律法規(guī)，通過仲裁或訴訟方式解決糾紛。七、優(yōu)先運輸權的模式構想與政策建議7.1模式構想7.1.1客貨運輸優(yōu)先模式在客運方面，基于客流高峰期與平時的差異，制定靈活的優(yōu)先運輸方案。在春運、國慶等客流高峰期，對民間資本投資鐵路項目所運營的列車，在車次安排上給予優(yōu)先。比如，優(yōu)先安排熱門線路的車次，增加發(fā)車頻次，確保旅客能夠順利出行。在售票環(huán)節(jié)，為民間資本投資鐵路項目預留一定比例的車票，優(yōu)先向旅客發(fā)售，提高旅客購票的成功率。通過優(yōu)化列車運行圖，保障民間資本投資鐵路項目列車的準點運行。當出現(xiàn)列車晚點等突發(fā)情況時，優(yōu)先安排這些列車的調度，采取措施使其盡快恢復正常運行，減少旅客的等待時間，提高旅客的出行體驗。在貨運方面，根據貨物的時效性和重要性，建立貨物運輸優(yōu)先級分類體系。對于時效性強的貨物，如新鮮農產品、電子產品等，以及重要物資，如救災物資、戰(zhàn)略物資等，賦予其較高的運輸優(yōu)先級。在運輸計劃安排上，優(yōu)先保障高優(yōu)先級貨物的運輸需求。當鐵路運力緊張時，優(yōu)先為這些貨物安排運輸計劃，確保貨物能夠按時送達目的地。優(yōu)先確定高優(yōu)先級貨物的運輸車次和線路，合理規(guī)劃運輸路線，提高運輸效率，減少貨物在途時間。7.1.2運價優(yōu)惠模式基于成本加成與市場供需的定價機制，結合鐵路運輸成本和市場供需情況，制定合理的運價優(yōu)惠政策。在鐵路運輸成本方面，綜合考慮建設成本、運營成本、維護成本等因素，確保運價能夠覆蓋成本并獲得合理利潤。根據市場供需情況，靈活調整運價優(yōu)惠幅度。當鐵路運輸市場供大于求時，適當提高運價優(yōu)惠幅度，吸引更多的貨源，提高鐵路運輸企業(yè)的市場份額；當市場供小于求時，適度降低運價優(yōu)惠幅度，以平衡運輸需求和企業(yè)收益。對不同類型的貨物和運輸需求，實施差異化的運價優(yōu)惠政策。對于大宗貨物運輸，由于運輸量大，可給予較大幅度的運價折扣，以降低企業(yè)的運輸成本，提高其競爭力。對于高附加值貨物運輸，雖然貨物價值高，但對運輸?shù)臅r效性和安全性要求也高，可在保證服務質量的前提下，給予一定程度的運價優(yōu)惠，滿足企業(yè)對高效運輸?shù)男枨?。針對長期合作的客戶，建立長期合作優(yōu)惠機制。根據客戶的運輸量、合作年限等因素，給予相應的運價優(yōu)惠，增強客戶的忠誠度，穩(wěn)定鐵路運輸企業(yè)的貨源。7.2政策建議7.2.1完善法律法規(guī)完善法律法規(guī)是保障優(yōu)先運輸權合法性和穩(wěn)定性的關鍵。應制定專門的《鐵路優(yōu)先運輸權管理條例》，明確優(yōu)先運輸權的定義、適用范圍、權利主體、實施程序以及監(jiān)管機制等核心內容。在定義方面，精準界定優(yōu)先運輸權，明確其在鐵路運輸資源分配中的優(yōu)先地位和具體權利內容，避免出現(xiàn)模糊地帶和歧義。在適用范圍上，詳細規(guī)定哪些鐵路項目、哪些貨物或旅客可以享有優(yōu)先運輸權，以及在何種情況下可以啟動優(yōu)先運輸權機制。對于權利主體，明確民間資本投資者、特定行業(yè)企業(yè)等享有優(yōu)先運輸權的主體資格和條件，確保權利的合理授予。在實施程序方面，制定嚴格的優(yōu)先運輸計劃申報、審批、執(zhí)行和監(jiān)督流程，確保優(yōu)先運輸權的實施公開、公平、公正。建立健全優(yōu)先運輸權的監(jiān)管機制，明確監(jiān)管部門的職責和權限，加強對優(yōu)先運輸權實施過程的監(jiān)督檢查，對違規(guī)行為進行嚴厲處罰。在制定條例時，充分考慮與現(xiàn)有《鐵路法》《合同法》等法律法規(guī)的銜接，確保法律體系的一致性和協(xié)調性。在《鐵路法》中，明確優(yōu)先運輸權的法律地位和基本原則，為《鐵路優(yōu)先運輸權管理條例》的制定提供上位法依據。在《合同法》中，對涉及優(yōu)先運輸權的運輸合同條款進行規(guī)范和完善，明確合同雙方的權利義務關系。建立法律法規(guī)的動態(tài)調整機制，根據鐵路行業(yè)發(fā)展的實際情況和優(yōu)先運輸權實施過程中出現(xiàn)的新問題，及時對相關法律法規(guī)進行修訂和完善，確保法律法規(guī)能夠適應鐵路行業(yè)的發(fā)展變化，為優(yōu)先運輸權的實施提供持續(xù)有效的法律保障。7.2.2加強政策支持政府在財政、稅收、金融等方面的政策支持對優(yōu)先運輸權的實施至關重要。在財政政策方面，設立優(yōu)先運輸權專項扶持資金，該資金主要用于對享有優(yōu)先運輸權的鐵路項目進行補貼。對于民間資本投資的鐵路項目，根據其運輸量、運輸效率等指標，給予一定的資金補貼，以降低其運營成本，提高投資回報率。在稅收政策方面，給予享有優(yōu)先運輸權的鐵路項目稅收優(yōu)惠。對這些項目的企業(yè)所得稅、增值稅等進行減免，減輕企業(yè)的稅收負擔，增加企業(yè)的利潤空間。對優(yōu)先運輸權主體購置的鐵路運輸設備，給予進口關稅和增值稅的減免，鼓勵企業(yè)更新設備，提高運輸能力。在金融政策方面，引導金融機構加大對優(yōu)先運輸權相關項目的信貸支持。鼓勵銀行等金融機構為享有優(yōu)先運輸權的鐵路項目提供低息貸款、長期貸款等優(yōu)惠信貸政策，降低企業(yè)的融資成本。創(chuàng)新金融產品，如推出鐵路運輸收益權質押貸款等，為企業(yè)提供更多的融資渠道。政府還可以通過信用擔保等方式，增強民間資本投資鐵路項目的信用，提高金融機構的貸款意愿。建立鐵路行業(yè)信用擔保體系，由政府出資或引導社會資本設立信用擔保機構，為民間資本投資的鐵路項目提供信用擔保，降低金融機構的貸款風險。7.2.3推進鐵路改革以優(yōu)先運輸權為契機，推進鐵路行業(yè)體制機制改革，是實現(xiàn)鐵路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。在體制改革方面，進一步推進鐵路政企分開，明確政府和企業(yè)的職責邊界。政府應專注于制定行業(yè)政策、規(guī)劃和標準，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序。鐵路企業(yè)則應成為自主經營、自負盈虧的市場主體，按照市場規(guī)律進行運營和管理，提高運營效率和服務質量。建立健全鐵路行業(yè)的市場競爭機制，打破壟斷，鼓勵民間資本進入鐵路運輸市場，形成多元化的市