2025年9月1日，《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》（以下簡稱《辦法》）將正式施行，原2023年版《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》同步廢止。這一政策調(diào)整標(biāo)志著我國能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型進入實操階段，對高耗能、高排放項目（以下簡稱"兩高"項目）的管控力度空前加大。作為高耗能企業(yè)或計劃上馬高耗能項目的投資主體，全面掌握《辦法》核心要求、建立合規(guī)管理體系、防范政策執(zhí)行風(fēng)險，已成為項目落地和持續(xù)運營的前提條件。本指南將從政策背景、核心條款解讀、全流程操作規(guī)范、風(fēng)險防范機制、常見問題解答等方面，為企業(yè)提供系統(tǒng)性指導(dǎo)。一、政策背景與轉(zhuǎn)型意義：從能耗雙控到碳排放雙控的制度升級（一）政策出臺的時代背景我國"雙碳"目標(biāo)（2030年前碳達峰、2060年前碳中和）提出以來，能源消費和碳排放管理體系逐步完善。2021年，黨中央、國務(wù)院明確提出"建立能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型機制"，標(biāo)志著資源環(huán)境管理從單一能耗控制向"能耗+碳排放"協(xié)同管控升級?！掇k法》的出臺正是這一轉(zhuǎn)型的制度載體，通過將碳排放評價納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查體系，實現(xiàn)了項目全生命周期能源消費與碳排放的一體化管理。從政策演進看，2016年首次出臺的《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》僅聚焦能耗管控；2023年修訂版開始融入碳排放管理理念；2025年新版《辦法》則全面確立"節(jié)能審查+碳排放評價"雙軌并行機制，明確要求對重點項目同步開展碳排放影響評估，這是應(yīng)對全球氣候變化、推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的必然要求。（二）對高耗能企業(yè)的核心影響高耗能企業(yè)（如鋼鐵、水泥、化工、有色金屬冶煉等行業(yè)）是本次政策調(diào)整的重點監(jiān)管對象。《辦法》通過以下維度強化管控：審查范圍擴大：將年綜合能源消費量1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上項目、50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上重點領(lǐng)域項目納入嚴(yán)格審查范圍，且明確禁止將"兩高"項目審查權(quán)限下放至縣級機關(guān)。碳排放剛性約束：要求項目節(jié)能審查同步開展碳排放評價，重點評估單位產(chǎn)品碳排放、碳排放總量及對區(qū)域碳達峰目標(biāo)的影響，煤炭消費控制和壓減措施成為審查核心內(nèi)容。全流程監(jiān)管強化：從項目立項、建設(shè)到驗收、運營實施全周期監(jiān)管，建立動態(tài)調(diào)整機制和信用懲戒體系，違規(guī)成本顯著提升。對于計劃上馬高耗能項目的甲方而言，《辦法》意味著項目前期準(zhǔn)備工作將更為復(fù)雜，需在可行性研究階段即融入節(jié)能降碳設(shè)計，避免因?qū)彶椴煌ㄟ^導(dǎo)致項目停滯。二、政策核心條款解讀：從管理職責(zé)到審查標(biāo)準(zhǔn)（一）管理職責(zé)劃分：各級部門監(jiān)管邊界《辦法》明確了從國家到地方的分級管理體系，高耗能企業(yè)需清晰識別項目對應(yīng)的監(jiān)管主體：國家發(fā)展改革委：負(fù)責(zé)制定全國性管理辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，督導(dǎo)地方工作，直接審查核報國務(wù)院審批的項目及年綜合能源消費量50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的重點領(lǐng)域項目。省級節(jié)能主管部門：統(tǒng)籌本地區(qū)審查工作，負(fù)責(zé)年綜合能源消費量1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上項目（國家審查范圍除外）的審查，且需強化"兩高"項目管控?？h級及以上節(jié)能審查機關(guān)：負(fù)責(zé)權(quán)限內(nèi)項目審查，需公開服務(wù)指南，明確申報材料、流程及時限，且禁止將"兩高"項目審查權(quán)下放至縣級機關(guān)。實操提示：跨省級區(qū)域的項目由主體工程所在地省級機關(guān)牽頭協(xié)調(diào)；打捆項目按子項目屬地分別審查。企業(yè)需在項目籌備階段與屬地省級節(jié)能主管部門提前溝通，確認(rèn)審查權(quán)限及流程。（二）節(jié)能審查與碳排放評價核心要求審查范圍界定需強制審查的項目：國家發(fā)改委審批的項目；年綜合能源消費量1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上（或年煤炭消費量1萬噸及以上）項目；重點領(lǐng)域年綜合能源消費量50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上項目?？苫砻鈱彶榈捻椖浚耗昃C合能源消費量不滿1000噸標(biāo)準(zhǔn)煤且煤炭消費量不滿1000噸的項目；涉及國家秘密的項目；用能工藝簡單、節(jié)能潛力小的行業(yè)項目（具體目錄由國家發(fā)改委公布）。碳排放評價核心內(nèi)容《辦法》要求對重點項目同步開展碳排放評價，納入節(jié)能審查意見，主要評估：項目碳排放總量、單位產(chǎn)品碳排放及與國家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的對比；煤炭消費控制措施及化石能源替代方案；對區(qū)域碳達峰目標(biāo)、碳排放強度降低目標(biāo)的影響；可再生能源替代、低碳技術(shù)應(yīng)用等降碳措施的技術(shù)經(jīng)濟性。案例參考：某鋼鐵企業(yè)新建項目年綜合能源消費量8萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，需在節(jié)能報告中單獨列出噸鋼碳排放數(shù)據(jù)（需符合《鋼鐵行業(yè)碳排放核算與報告要求》并論證高爐煤氣回收、光伏互補等技術(shù)的降碳效果。（三）審查程序全流程：從節(jié)能報告到審查意見節(jié)能報告編制要點《辦法》第十二條明確了節(jié)能報告的七項核心內(nèi)容，高耗能企業(yè)需重點關(guān)注：能源消費與碳排放數(shù)據(jù)核算：需按當(dāng)量值計算電力消耗（特殊情況按等價值取高值明確化石能源、可再生能源占比，煤炭消費量需單獨列明。節(jié)能降碳措施論證：需包含煤炭壓減方案（如某煤化工項目需說明原料煤替代路徑）、節(jié)能技術(shù)應(yīng)用（如高效電機、余熱回收系統(tǒng)）、可再生能源替代（如光伏自發(fā)自用比例）等，且需附技術(shù)可行性與經(jīng)濟性分析。區(qū)域影響評估：分析項目對所在地節(jié)能降碳目標(biāo)的影響，若存在不利影響，需提出補救措施（如購買碳配額、投資減排項目）。編制禁忌：禁止通過拆分項目（如將1.2萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤項目拆分為兩個6000噸項目）逃避審查；報告需由具備技術(shù)能力的機構(gòu)編制，企業(yè)需出具真實性承諾。申報與受理流程申報材料：節(jié)能報告、項目情況說明（省級機關(guān)報送國家審查項目時需額外提交，包含聯(lián)合評估論證、產(chǎn)能置換等內(nèi)容）。受理條件：材料齊全、符合法定形式則受理；材料不全的，審查機關(guān)需在5個工作日內(nèi)一次性告知補正內(nèi)容，逾期未告知視為受理。審查時限：《辦法》未明確具體時限，但要求審查機關(guān)在法定期限內(nèi)出具意見，參考過往實踐，一般為受理后15-20個工作日（不含評審時間）。審查核心標(biāo)準(zhǔn)審查機關(guān)主要從七方面評估項目（第十六條）：政策符合性：是否符合節(jié)能降碳法律法規(guī)及產(chǎn)業(yè)政策；能效水平：主要產(chǎn)品能效、設(shè)備能效是否達標(biāo)（如水泥企業(yè)需符合《水泥單位產(chǎn)品能源消耗限額》措施有效性：節(jié)能降碳措施是否可行，如某電解鋁項目需說明氧化鋁焙燒系統(tǒng)節(jié)能改造的具體技術(shù)參數(shù)；數(shù)據(jù)真實性：能源消費與碳排放核算方法是否科學(xué)，是否存在數(shù)據(jù)夸大或隱瞞；碳排放影響：對區(qū)域碳目標(biāo)的影響是否可控，單位產(chǎn)品碳排放是否優(yōu)于行業(yè)平均水平。三、項目全生命周期管理：從前期準(zhǔn)備到運營監(jiān)管（一）項目前期：節(jié)能降碳融入設(shè)計階段高耗能項目需在可行性研究階段即開展以下工作：能源消費與碳排放測算：按《辦法》要求計算年綜合能源消費量（改建項目按增量計算）；參照《省級溫室氣體清單編制指南》核算項目碳排放總量，明確直接排放（燃料燃燒）、間接排放（外購電力）占比。技術(shù)方案優(yōu)化：優(yōu)先采用國家推薦的節(jié)能技術(shù)（如《節(jié)能技術(shù)推廣目錄》中的高效換熱技術(shù)）；制定煤炭消費壓減方案，如某焦化項目需明確焦?fàn)t煤氣脫硫脫硝后的綜合利用路徑；論證可再生能源替代潛力，如高耗能園區(qū)可配套建設(shè)分布式光伏電站。審查權(quán)限確認(rèn)：年綜合能源消費量50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的項目需向國家發(fā)改委申報；1-50萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的項目由省級機關(guān)審查；1000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下且不屬于"兩高"行業(yè)的項目可豁免審查，但需按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。（二）建設(shè)階段：重大變動的合規(guī)處理項目建設(shè)過程中若發(fā)生重大變動，需及時向原審查機關(guān)申請變更，否則將面臨違規(guī)風(fēng)險?！掇k法》第十八條明確重大變動包括：建設(shè)單位、地點、規(guī)模變化（如產(chǎn)能擴大20%以上）；主要生產(chǎn)裝置、用能設(shè)備更換（如電機能效等級從1級降為3級）；主要產(chǎn)品品種調(diào)整（如從普通鋼材轉(zhuǎn)為特種鋼材）；其他與節(jié)能報告、審查意見不符的重大變化。操作流程：建設(shè)單位提交變更申請，說明變動內(nèi)容及對節(jié)能降碳的影響；審查機關(guān)決定是否同意變更或要求重新審查；若審查權(quán)限因變動發(fā)生變化（如規(guī)模擴大導(dǎo)致需省級審查需向新權(quán)限機關(guān)申報。風(fēng)險提示：未申請變更擅自建設(shè)的，將按"未通過審查擅自開工"處理，面臨責(zé)令停工、限期整改等處罰。（三）驗收與運營：長期合規(guī)管理驗收要求：項目投入生產(chǎn)前需完成節(jié)能審查驗收，對照審查意見核查節(jié)能降碳措施落實情況；分期建設(shè)項目需分期驗收；驗收自查報告需存檔備查，內(nèi)容包括生產(chǎn)工藝、用能設(shè)備、能源計量器具等是否符合要運營監(jiān)管：納入投資項目在線審批監(jiān)管平臺，接受動態(tài)監(jiān)測；省級主管部門定期調(diào)度已投產(chǎn)項目的能源消費、碳排放數(shù)據(jù)；若實際能耗或碳排放超出審查批復(fù)水平10%，需限期整改，否則面臨處罰。長效建議：建立內(nèi)部能源管理體系，按《能源管理體系要求》（GB/T23694）開展日常管控，定期核算能耗與碳排放數(shù)據(jù)，確保與審查批復(fù)一致。四、法律責(zé)任與風(fēng)險防范：違規(guī)后果與合規(guī)路徑（一）違規(guī)行為及處罰措施《辦法》第五章明確了各類違規(guī)行為的法律責(zé)任，高耗能企業(yè)需重點關(guān)注：未開展審查或?qū)彶槲赐ㄟ^擅自建設(shè)：處罰：責(zé)令停止建設(shè)/生產(chǎn)，限期整改；整改不到位的，由政府責(zé)令關(guān)閉；案例：某氧化鋁項目未取得審查意見即開工，被省級節(jié)能主管部門責(zé)令停工，導(dǎo)致工期延誤6個月，直接損失超千萬元。以不正當(dāng)手段通過審查：包括拆分項目、提供虛假材料等；處罰：撤銷審查意見，按未通過審查處理，企業(yè)信用記錄受損。未落實審查意見：如實際能耗超出批復(fù)10%以上，或未實施煤炭壓減措施；處罰：限期整改，整改無效的按法律法規(guī)處罰。節(jié)能服務(wù)機構(gòu)違規(guī)：編制虛假報告或評估意見失實的，沒收違法所得并處罰款，納入信用黑名單。（二）信用懲戒機制《辦法》第二十九條建立了全鏈條信用管理體系：違法信息納入全國信用信息共享平臺和投資項目在線審批監(jiān)管平臺；在"信用中國"網(wǎng)站公開，向社會公示；列入嚴(yán)重失信主體名單的，將面臨聯(lián)合懲戒（如限制市場準(zhǔn)入、融資受限）。影響提示：高耗能企業(yè)信用受損可能導(dǎo)致招投標(biāo)受限、銀行貸款審批困難，間接影響企業(yè)生存發(fā)展。（三）合規(guī)風(fēng)險防范策略建立內(nèi)部合規(guī)團隊：由技術(shù)、法務(wù)、財務(wù)人員組成，負(fù)責(zé)節(jié)能降碳政策跟蹤與執(zhí)行；定期開展內(nèi)部審計，核查能耗數(shù)據(jù)與審查批復(fù)的一致性。選擇合規(guī)的節(jié)能服務(wù)機構(gòu)：優(yōu)先選擇具備甲級節(jié)能咨詢資質(zhì)、無不良信用記錄的機構(gòu)；簽訂明確的責(zé)任協(xié)議，約定報告真實性的賠償條款。全流程文檔留存：保存節(jié)能報告、審查意見、變更申請、驗收報告等全套材料；按要求記錄能源消費臺賬，定期報送調(diào)度數(shù)據(jù)。政策動態(tài)跟蹤：關(guān)注國家發(fā)改委及省級主管部門發(fā)布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更新（如能效限額調(diào)整參與行業(yè)協(xié)會組織的政策解讀會，提前掌握審查尺度變化。五、節(jié)能報告編制實操指南：從內(nèi)容框架到常見問題（一）報告核心內(nèi)容框架節(jié)能報告是審查的核心依據(jù)，需嚴(yán)格按照《辦法》第十二條要求編制，高耗能項目應(yīng)重點強化以下章節(jié)：項目概況：明確建設(shè)規(guī)模、工藝路線、主要用能環(huán)節(jié)（如鋼鐵項目需說明燒結(jié)、煉鐵、煉鋼各環(huán)節(jié)能耗占比）。能源消費與碳排放分析：列表說明年綜合能源消費量（分品種，如煤炭、電力、天然）；計算單位產(chǎn)品綜合能耗（如噸水泥綜合能耗）、單位產(chǎn)值能耗；按《省級溫室氣體清單編制指南》核算碳排放總量，區(qū)分直接排放與間接排放。節(jié)能降碳措施：煤炭消費控制：如某煤化工項目需說明原料煤替代為天然氣的技術(shù)可行性；節(jié)能技術(shù)應(yīng)用：附設(shè)備能效等級證明（如水泵、風(fēng)機的能效標(biāo)識）；可再生能源利用：計算光伏、風(fēng)電等替代比例及減排量。區(qū)域影響評估：分析項目對所在地"十四五"節(jié)能降碳目標(biāo)的影響；若為"兩高"項目，需說明是否符合區(qū)域產(chǎn)能置換政策。（二）編制常見問題及規(guī)避方法數(shù)據(jù)核算錯誤：錯誤表現(xiàn)：電力折算系數(shù)混用當(dāng)量值與等價值（《辦法》明確按當(dāng)量值，特殊情況取高）；規(guī)避方法：參照《綜合能耗計算通則》（GB/T2589）規(guī)范計算，委托第三方機構(gòu)復(fù)措施論證不足：錯誤表現(xiàn)：僅列舉節(jié)能技術(shù)名稱，未說明應(yīng)用場景及節(jié)能量（如籠統(tǒng)提及"余熱回收"但未計算回收量）；規(guī)避方法：附技術(shù)方案圖紙、參數(shù)表，采用生命周期分析法論證經(jīng)濟性。區(qū)域影響分析籠統(tǒng)：錯誤表現(xiàn)：簡單陳述"符合區(qū)域目標(biāo)"，未提供具體數(shù)據(jù)支撐；規(guī)避方法：引用所在地年度節(jié)能降碳目標(biāo)完成情況，計算項目占區(qū)域能源消費增量的比材料真實性問題：錯誤表現(xiàn)：隱瞞高耗能設(shè)備（如使用淘汰類電機）；規(guī)避方法：企業(yè)出具承諾書，編制機構(gòu)留存設(shè)備采購合同等證明材料。（三）第三方編制機構(gòu)選擇標(biāo)準(zhǔn)高耗能企業(yè)若委托第三方編制報告，需核查機構(gòu)資質(zhì)：具備節(jié)能咨詢甲級資質(zhì)（國家發(fā)改委備案）；近3年無因報告失實被處罰的記錄；擁有相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗（如化工項目優(yōu)先選擇有石化行業(yè)咨詢經(jīng)驗的機構(gòu)）；熟悉最新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（如2025年版《節(jié)能審查技術(shù)導(dǎo)則》）。六、審查流程與應(yīng)急處理：從申報到補正全環(huán)節(jié)（一）申報材料準(zhǔn)備清單根據(jù)《辦法》第十三條，向省級及以上機關(guān)申報時需提交：節(jié)能報告（原件及電子版）；項目情況說明（國家審查項目需額外提交，含省級部門聯(lián)合評估意見企業(yè)承諾書（對報告真實性負(fù)責(zé)）；產(chǎn)能置換證明（"兩高"項目需提供）；其他補充材料（如能效檢測報告、可再生能源接入方案）。提示：材料需按審查機關(guān)要求裝訂，電子版需符合在線審批平臺格式要求。（二）審查流程與時限控制受理階段：材料齊全且符合要求的，審查機關(guān)當(dāng)場受理；材料不全的，需在5個工作日內(nèi)補正，逾期未補正視為放棄申報。評審階段：審查機關(guān)委托第三方機構(gòu)評審（一般需10-15個工作日）；評審重點包括數(shù)據(jù)真實性、措施可行性、區(qū)域影響可控性。意見出具：通過審查的，出具節(jié)能審查意見（有效期2年）；未通過的，書面說明理由，企業(yè)可整改后重新申報。時限管理建議：高耗能項目應(yīng)預(yù)留3-6個月的審查周期，避免因?qū)彶檠诱`影響開工。（三）補正與異議處理補正操作：收到補正通知后，逐項核實問題（如能耗數(shù)據(jù)計算錯誤、措施論證不足）；按要求補充材料，附詳細(xì)說明（如重新測算的能耗報表、技術(shù)方案補充圖紙）。異議處理：對審查意見有異議的，可在收到意見后5個工作日內(nèi)申請復(fù)核；提交復(fù)核申請時需附充分證據(jù)（如第三方機構(gòu)出具的能效檢測報告）。六、政策過渡期應(yīng)對策略：2025年9月前的準(zhǔn)備工作（一）在建項目合規(guī)調(diào)整對于2025年9月前已開工但未完成審