災(zāi)害聯(lián)動(dòng)治理研究的基本概念和相關(guān)理論綜述目錄TOC\o"1-3"\h\u7933災(zāi)害聯(lián)動(dòng)治理研究的基本概念和相關(guān)理論綜述 132134第一節(jié)基本概念闡析 197272.1.1氣象災(zāi)害 137152.1.2氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制 125757第二節(jié)理論基礎(chǔ) 4212662.2.1責(zé)任政府理論 457192.2.2協(xié)同治理理論 4158152.2.3組織理論 5第一節(jié)基本概念闡析2.1.1氣象災(zāi)害氣象災(zāi)害指因氣象因素引起的災(zāi)害，可分為天氣、氣候?yàn)?zāi)害和氣象次生、行生災(zāi)害。原生災(zāi)害是災(zāi)害鏈中最早發(fā)生并產(chǎn)生影響的環(huán)節(jié)，例如旱災(zāi)、暴雨災(zāi)害、熱帶氣旋災(zāi)害、風(fēng)災(zāi)、低溫冷凍災(zāi)害、雪災(zāi)、雹災(zāi)、雷電、風(fēng)沙災(zāi)害、其他氣象災(zāi)害和混合型氣象災(zāi)害等，共20種。而由它們誘發(fā)的災(zāi)害則被稱為次生災(zāi)害，例如氣象災(zāi)害引起的洪澇、山體滑坡、泥石流、風(fēng)暴潮、房屋倒塌、森林火災(zāi)、酸雨等等。除此之外，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生后，破壞了人類生存的和諧條件，由此衍生出的災(zāi)害與原生災(zāi)害、次生災(zāi)害更為間接的問題，例如天氣趨勢(shì)或氣候改變后，人們的生存環(huán)境和社會(huì)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)收到影響，造成人心浮動(dòng)等一系列社會(huì)問題。2.1.2氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制氣象災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制體現(xiàn)在氣象災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，是指政府部門、社會(huì)組織、企事業(yè)單位和人民群眾之間進(jìn)行的聯(lián)合行動(dòng)，該行動(dòng)具有一定程度的制度化保障、協(xié)同合作性和系統(tǒng)整體性。通常來(lái)說(shuō)，氣象災(zāi)害往往涉及多個(gè)方面，因此，它通常是不能僅靠一個(gè)政府或者一個(gè)部門就能夠獨(dú)立處理的，它是需要跨部門、跨地區(qū)甚至需要整個(gè)社會(huì)共同參與進(jìn)來(lái)的，那么各種資源的整合和協(xié)調(diào)就尤為重要。防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制是指通過應(yīng)急管理過程中各種組織、信息、物資甚至人員的整合，實(shí)現(xiàn)管理系統(tǒng)信息的暢通無(wú)阻，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮，相互協(xié)調(diào)。（1）綜合管理機(jī)制在政府災(zāi)害應(yīng)急管理與協(xié)同機(jī)制的組織建設(shè)體系中，應(yīng)充分發(fā)揮各部門、附屬單位、行政區(qū)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)配合作用，逐步建立起縱橫協(xié)作的應(yīng)急體系，橫向應(yīng)急體系包括分工協(xié)作和信息流通，縱向應(yīng)急體系包括分級(jí)響應(yīng)和屬地管理。同時(shí)利用地方政府在預(yù)防預(yù)警、直面一線、反應(yīng)迅速的特點(diǎn)，健全組織架構(gòu)、責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)地方政府的應(yīng)急管理協(xié)同能力。在日常工作中積極完善各類應(yīng)急預(yù)案，通過應(yīng)急演練來(lái)確保應(yīng)急預(yù)案的可操作性、合理性以及完整性。還要對(duì)各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行定期評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行預(yù)案修訂，確保在氣象災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)能夠做到臨危不亂，最大限度的減少損失。地方人民政府主要是采取分級(jí)制度，做到權(quán)責(zé)到人、流程清晰。由黨委書記擔(dān)任組長(zhǎng)，起著統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、把握大局的作用，負(fù)責(zé)對(duì)全地區(qū)的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理與協(xié)同機(jī)制工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)指揮、督導(dǎo)檢查。由具體的業(yè)務(wù)干部負(fù)責(zé)進(jìn)行氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作，在氣象災(zāi)害事件來(lái)臨之際要第一時(shí)間對(duì)領(lǐng)導(dǎo)以及上級(jí)部門給予反映和上報(bào)。在日常積極協(xié)調(diào)下屬各單位，確保在氣象災(zāi)害事件的發(fā)生伊始便能立馬組織人員采取積極措施去應(yīng)對(duì)，防范于未然。氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組由分管業(yè)務(wù)的副職來(lái)?yè)?dān)任辦公室主任一職，其下設(shè)置具體的業(yè)務(wù)工作人員，對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作負(fù)責(zé)。各行政區(qū)由地方書記進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作。（2）預(yù)防預(yù)警機(jī)制建立起完善的預(yù)防預(yù)警機(jī)制是政府災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制發(fā)揮作用的前提。建立能夠?qū)庀鬄?zāi)害事件進(jìn)行科學(xué)識(shí)別、精準(zhǔn)分級(jí)、及時(shí)響應(yīng)和有效溝通的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)體系，使信息能夠最終直達(dá)村社、直達(dá)基層、直達(dá)每個(gè)群眾。還要逐步建立全方位、多元化、綜合性的信息收集體系，對(duì)氣象災(zāi)害的發(fā)生征兆等信息進(jìn)行準(zhǔn)確分析研判，確保預(yù)測(cè)信息的全面、真實(shí)、有效，為下步做好應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在日常工作過程中，人民政府要始終注重對(duì)轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和整理，同時(shí)與上級(jí)應(yīng)急、氣象等部門保持密切的聯(lián)系，一旦發(fā)生或者可能發(fā)生氣象災(zāi)害，第一時(shí)間將信息反饋給氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，起到預(yù)警啟示作用，督促做好預(yù)警防范工作。同時(shí)，加強(qiáng)排查隱患點(diǎn)工作，對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的災(zāi)害點(diǎn)、安全隱患地帶進(jìn)行定期的巡查，采取適當(dāng)?shù)拇胧嗅槍?duì)性進(jìn)行預(yù)防工作。一旦發(fā)現(xiàn)氣象災(zāi)害事件，能夠第一時(shí)間啟動(dòng)預(yù)案，將災(zāi)害類型、起因、范圍等信息第一時(shí)間進(jìn)行公布，同時(shí)利用多媒體渠道散發(fā)應(yīng)急管理信息，使群眾提前知曉災(zāi)害信息，幫助群眾穩(wěn)定應(yīng)對(duì)，降低傷害損失。（3）溝通協(xié)調(diào)機(jī)制氣象災(zāi)害事件的發(fā)生能夠威脅社會(huì)生活的各個(gè)方面，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域都能造成沖擊。在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的處置過程中，是無(wú)法靠單一的組織或個(gè)人力量去進(jìn)行應(yīng)急處置的，必須要在事前預(yù)警、事中處置、事后重建等各個(gè)環(huán)節(jié)中建立一套完整有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。只有完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，才能處理好本級(jí)政府與上級(jí)政府、政府與社會(huì)組織、政府與群眾、部門與部門的關(guān)系，才能在厘清職能范圍的同時(shí)，建立起一個(gè)高效運(yùn)行的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)體系。人民政府要以維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，加強(qiáng)與上級(jí)各部門和下屬單位的溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)各部門單位之間的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作，優(yōu)化信息傳送渠道，建立起一套本土化、特色化、可操作性強(qiáng)的氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制。同時(shí)政府始終堅(jiān)持宣傳發(fā)動(dòng)，號(hào)召中小學(xué)校、園區(qū)企業(yè)、鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量積極參與到防災(zāi)抗災(zāi)中來(lái)，提高社會(huì)群眾的自然災(zāi)害應(yīng)急管理參與度，做好預(yù)防工作，提升應(yīng)急處置能力，進(jìn)一步促進(jìn)政府履行氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的職能。（4）資源整合機(jī)制在氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中，人民政府要有效合理地整合轄區(qū)內(nèi)的人力、物力、財(cái)力等，在災(zāi)害來(lái)臨前要確保物質(zhì)儲(chǔ)備充足。政府應(yīng)制定物資管理規(guī)范，派專人統(tǒng)一管理各類物資資源，在需要時(shí)能夠快速的調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的各種資源，以最有效、最合理的方式應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。人民政府在平時(shí)便建立了物資器材庫(kù)，儲(chǔ)備了充足的救援物資，制定了靈活的物資調(diào)度制度，能夠合理使用物資器材庫(kù)各類裝備器材。在接收到氣象災(zāi)害來(lái)臨的預(yù)警時(shí)，能在短時(shí)間內(nèi)有效協(xié)調(diào)糧食、水源和救援物資的調(diào)配，同時(shí)能夠確保群眾得到所需的物資和相關(guān)的援助，在第一時(shí)間安撫群眾的情緒，促進(jìn)社會(huì)快速穩(wěn)定。圖2-1人民政府氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同機(jī)制流程圖第二節(jié)理論基礎(chǔ)2.2.1責(zé)任政府理論作為一種新的行政法理念，責(zé)任政府理論認(rèn)為，公權(quán)力的行為人是政府，因此，對(duì)政府所擁有的行政資源及手段進(jìn)行利用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)相關(guān)事務(wù)主動(dòng)的、有效的管理，主動(dòng)去規(guī)范社會(huì)活動(dòng)，服務(wù)于人民，這是政府的基本責(zé)任與義務(wù)。基于此，責(zé)任政府理論還指出，應(yīng)當(dāng)建立起相關(guān)的法律制度來(lái)追究不作為或是胡亂行動(dòng)，對(duì)其責(zé)任不予以主動(dòng)、有效的履行的政府公職人員的責(zé)任，并予以相應(yīng)的處罰。由此可見，該理論對(duì)憲法的公正性進(jìn)行了充分體現(xiàn)，并就存在于權(quán)力與責(zé)任之間的和諧共生的關(guān)系進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。就氣象災(zāi)害的預(yù)警、控制以及災(zāi)后建設(shè)而言，受專業(yè)壁壘的影響使得有大量的信息不對(duì)稱問題存在于政府部門與社會(huì)各界之間，這就需要政府對(duì)其所擁有的行政資源及手段進(jìn)行充分利用，主動(dòng)對(duì)各方利益進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)。2.2.2協(xié)同治理理論社會(huì)經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展的同時(shí)，各種過去遺留下來(lái)的問題和新出現(xiàn)的問題交融在一起，使得社會(huì)問題的類型越來(lái)越多樣，也越來(lái)越復(fù)雜，此時(shí)，單純的依靠政府某一個(gè)部門來(lái)解決這些問題是很難?？绮块T的互動(dòng)實(shí)踐在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，并出現(xiàn)了協(xié)同治理這一全新的概念。協(xié)同治理理論指出，在公共管理當(dāng)中，從政府到非政府組織，再到企業(yè)與公民都應(yīng)當(dāng)積極參與到其中，以相互平等的地位共同相處，并要求政府轉(zhuǎn)變過去統(tǒng)治者的角色，以主導(dǎo)者的身份存在。需要注意的是，協(xié)同治理與民主并不是兩個(gè)能夠劃等號(hào)的概念，民眾不僅是選民，同時(shí)其還可通過多種方式來(lái)參與到公共管理當(dāng)中，如網(wǎng)絡(luò)媒體等。法國(guó)貝特朗?德?拉?夏佩爾就協(xié)同治理程序進(jìn)行了劃分，將其劃分成了下列幾個(gè)階段：將日常給確定下來(lái)—﹥通過對(duì)話來(lái)尋求共識(shí)—﹥做出決定—﹥執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成立—﹥跟蹤、監(jiān)督、裁判及約束、制裁的階段。協(xié)同治理當(dāng)中，其治理主體涉及政府、非政府組織與企業(yè)、公民等多個(gè)不同的主體，這種多元性的主體下意味著權(quán)威也具備多樣性特征，是各主體之間基于自愿平等原則來(lái)建立協(xié)作關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)治理的有序性及良性運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)。從根本上來(lái)說(shuō)，基于治理理論來(lái)實(shí)現(xiàn)合作治理的協(xié)同性，這就是協(xié)同的概念。不過，協(xié)同治理也是有缺陷的。多樣性的權(quán)威很容易帶來(lái)系統(tǒng)混亂無(wú)序的問題。相信人是理性的，借助理性的力量來(lái)對(duì)沖突進(jìn)行化解，這是協(xié)同治理的基本邏輯。然而，人并不總是處于理性狀態(tài)當(dāng)中的，當(dāng)各治理主體都要堅(jiān)持各自的利益，其都不愿意進(jìn)行調(diào)和的時(shí)候也就談不上協(xié)同治理了。此外，從治理理論到協(xié)同治理都產(chǎn)生和形成于西方國(guó)家，而中西方在經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都存在很大差異，因此我們無(wú)法直接套用這些理論和方式，否則會(huì)產(chǎn)生水土不服的結(jié)果，協(xié)同治理的效果會(huì)大大減弱。信息技術(shù)時(shí)代下，政府部門在面對(duì)各種疑難問題時(shí)都要求以聯(lián)合管理理念來(lái)指導(dǎo)工作，與各相關(guān)部門進(jìn)行密切合作，互相配合，如此方能在最短時(shí)間內(nèi)妥善處理好問題。然而，我國(guó)地方政府的管理模式一直以來(lái)都是從上而下的，在制定與施行相關(guān)政策制度方面，其主體都是政府，而政府內(nèi)部存在有多個(gè)不同的部門，這些部門又各自為政，且潛意識(shí)當(dāng)中認(rèn)為自己扮演的是管理人民的角色，因此很少會(huì)讓公民和社會(huì)組織參與到制定政策和治理城市的相關(guān)活動(dòng)當(dāng)中來(lái)。這也是現(xiàn)階段我國(guó)各地在氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理實(shí)踐一直都未能取得良好效果的重要原因之一。2.2.3組織理論自1958年馬奇和西蒙的《組織》(Organizations)一書出版以來(lái)，組織理論作為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域已經(jīng)有六十余年的歷史了。該理論認(rèn)為：正式組織是有意識(shí)的協(xié)調(diào)兩個(gè)以上的人的活動(dòng)的一個(gè)體系，在這個(gè)系統(tǒng)中，不倫其規(guī)模的大小與等級(jí)的高低，都包含三個(gè)基本的要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)、信息交流。協(xié)作意愿是所有組織中不可缺少的第一項(xiàng)普遍要素，其含義是自我克制、交付處個(gè)人行為的控制權(quán)以及個(gè)人行為的非個(gè)人化。共同目標(biāo)是協(xié)作系統(tǒng)中的第二個(gè)普遍要素，是達(dá)成協(xié)作意愿的必要條件。如果組織成員不了解組織要求人們做什么，成功以后人們會(huì)得到什么樣的回報(bào)，就不可能誘導(dǎo)出協(xié)作的意愿來(lái)，更不會(huì)有好的協(xié)作效果。基于公共部門的觀察為組織理論的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。馬克斯·韋伯關(guān)于科層制原則的分析，是以對(duì)普魯士國(guó)家和政府發(fā)展過程的觀察為基礎(chǔ)的。塞爾茲尼克以對(duì)美國(guó)田納西農(nóng)田管理局運(yùn)轉(zhuǎn)過程的分析為基礎(chǔ)，