農(nóng)民自主城市化模式探索

改革開放至今，中國已發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展迅速。但在經(jīng)濟發(fā)展的同時，城鄉(xiāng)收入差距也在拉大，嚴重阻礙了國家內(nèi)需拉動和經(jīng)濟增長。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生源自“三農(nóng)”問題，而解決的關(guān)鍵就是減少農(nóng)業(yè)人口，也就是大力推進城市化?，F(xiàn)行法律在土地流轉(zhuǎn)方面存在二律背反，要維護農(nóng)民權(quán)利就必須在保持國家公益性征地范圍不變的條件下，改變土地所有制結(jié)構(gòu)，允許城鄉(xiāng)土地多元所有制存在，從而使非公益性土地需求通過用地單位直接向土地所有者購買或租用加以解決。本文旨在回顧中外農(nóng)村城市化理論和實踐的演變軌跡，研究城市化發(fā)展的主要模式；在分析轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村城市化發(fā)展的新特點、新問題的基礎(chǔ)上，探討新形勢下農(nóng)村城市化的整合機制；以城市化理論、制度經(jīng)濟學為基礎(chǔ)，應用規(guī)范分析和實證分析相結(jié)合的研究方法，對自主城市化展開研究。一理論與假設（一）理論：自主城市化模式1.概念農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進工業(yè)化和城市化并實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。自1978年南京大學地理系開展了關(guān)于中國社會主義城市化問題的討論后，農(nóng)民自主城市化問題一直備受關(guān)注，不同學科從不同視角對農(nóng)民自主城市化進行了不同的解釋。辜勝阻、劉純彬、蔣森等人從農(nóng)民自主城市化在我國城市化中的地位和角色的角度著手進行闡述，他們認為我國的城市化具有二元的特征，而農(nóng)民自主城市化是其中的一元，兩者發(fā)生的地域不同，城市化發(fā)生在已有的城區(qū)，而農(nóng)民自主城市化（辜勝阻等稱為“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”）則發(fā)生在農(nóng)村。辜勝阻的觀點是：由于我國的社會結(jié)構(gòu)是二元的，所以導致我國的城市化也是二元，一方面是國家投資進行的城市化，一方面是地方投資、農(nóng)民投資的城市化。蔣森的觀點與辜勝阻的類同，他對中國的城市化進行了同樣的劃分。劉純彬雖然沒有明確提出二元城市化的觀點，但同樣將中國的城市化劃分為現(xiàn)有城市發(fā)展和農(nóng)村地域的城市化。地理學主要研究地域與人類活動之間的關(guān)系，非常注重經(jīng)濟、社會、政治和文化等人文因素在地域上的分布狀況，其研究具有綜合性。地理學者除了像社會學者那樣認識到農(nóng)村城市化過程中人口的職業(yè)轉(zhuǎn)換和空間集聚外，還特別強調(diào)農(nóng)村城市化是一個地域空間過程，即地域景觀的改變，側(cè)重于從地域系統(tǒng)上直觀地理解農(nóng)村城市化原理。鄭弘毅教授則從空間的角度講述農(nóng)民自主城市化：一是通過自身的集聚向深度發(fā)展；二是將城市功能向周圍地區(qū)有序疏散，向廣度發(fā)展，而最先接納這種擴散的是城市邊緣地區(qū)，由此形成城鄉(xiāng)結(jié)合部，空間上表現(xiàn)為：城市功能重組，規(guī)模擴大；近郊區(qū)頻繁變動；農(nóng)村地域有序退縮，城市范圍穩(wěn)步提高。本文農(nóng)民自主城市化內(nèi)涵采用的是蔡繼明教授的觀點，即農(nóng)民自主城市化是指按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制”的原則，實行城鄉(xiāng)土地管理體制創(chuàng)新，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地同地、同權(quán)、同價，從而對農(nóng)民自主型城市化給予政策支持和規(guī)劃指導。2.思想來源有機更新理論是吳良鏞教授在對北京舊城規(guī)劃建設進行長期研究后發(fā)展出來的，是在對中西方城市發(fā)展歷史和理論的認識基礎(chǔ)上，結(jié)合北京實情而提出的。該理論雛形早在1979～1980年由其領(lǐng)導的什剎海規(guī)劃研究中就已經(jīng)形成。在這個項目中，他明確提出了“有機更新”的思路，主張對原有居住建筑的處理，應根據(jù)房屋現(xiàn)狀區(qū)別對待。這一思路雖是在住宅改造工程中形成的成功實踐經(jīng)驗，但它對城中村問題的解決，對這一空間問題的更新實踐，對城市的可持續(xù)發(fā)展均具有重要指導意義。行動規(guī)劃是指在過去計劃經(jīng)濟時代，做什么都需要計劃指導或限制，規(guī)劃在一定程度上可以認為是計劃的延伸與變異，是更長遠的發(fā)展計劃。在市場經(jīng)濟為導向的社會發(fā)展中，計劃逐步被市場化所取代，但在市場規(guī)律作用下的社會經(jīng)濟和城市發(fā)展仍需要一定的計劃性，這就涉及行動的規(guī)劃，它是事物發(fā)展的統(tǒng)籌安排和實踐步驟的具體化，是對照實施環(huán)環(huán)相扣的程序化的計劃和安排，在規(guī)劃實踐中是指導性的組織方案。精明增長理論是由馬里蘭州州長ParrisN·Glendening于1997年首先提出的概念，其初衷是建立一種使州政府能指導城市開發(fā)的手段，并使州政府財政支出對城市發(fā)展產(chǎn)生正面影響。后來戈爾副總統(tǒng)將其作為競選的綱領(lǐng)，提出它是21世紀新的可居議程。精明增長目標有三個：一是城市發(fā)展要使每個人受益；二是應達到經(jīng)濟、環(huán)境、社會的公平這三個效益的均衡發(fā)展；三是使新、舊城區(qū)都有投資機會，能得到良好發(fā)展。其基本做法主要有：鼓勵土地利用緊湊模式，反對城市蔓延；提倡土地混合使用，住房類型和價格多樣化；強調(diào)開發(fā)計劃應充分利用已開發(fā)的土地等。3.理論模式城市化發(fā)展模式包括以下幾方面內(nèi)容。第一，所謂發(fā)展模式，根據(jù)費孝通先生當年的定義，是指在一定地區(qū)內(nèi)、一定歷史條件下，具有特色經(jīng)濟的發(fā)展道路，也就是對特定空間經(jīng)濟發(fā)展特點的概括。第二，模式不是固定不變的。發(fā)展模式都是特定約束條件下微觀行為的宏觀表現(xiàn)，條件的可變性決定模式內(nèi)涵的可變性。第三，不同地區(qū)有不同的發(fā)展模式，模式的形成有其發(fā)展環(huán)境的原因，即路徑依賴。任何模式都可以說是適合當?shù)丨h(huán)境的發(fā)展經(jīng)濟的模式，模式的差異乃是對發(fā)展條件差異的正常反應。第四，當一種模式有新發(fā)展時包含兩種含義：一是其中的合理內(nèi)涵在新的模式下得到繼承；二是這種模式在新的發(fā)展階段有所創(chuàng)新。本文對農(nóng)村城市化發(fā)展模式的創(chuàng)新在于通過對實證案例的調(diào)研分析比較，形成對農(nóng)村城市化存在問題和特征的總體認識，進而通過農(nóng)村城市化與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)互動和農(nóng)村社區(qū)的機制整合來完成發(fā)展模式的最終建構(gòu)。城市化模式實際上是對城市化發(fā)展過程中的內(nèi)容特征、動力機制和演進過程的概括和總結(jié)，是城市化發(fā)展的方向、目標、戰(zhàn)略、速度、實現(xiàn)途徑及相關(guān)方針政策的總稱，它具有多樣性、差異性和動態(tài)性的特點。從城市化的實現(xiàn)過程來看，各國、各地區(qū)城市化總的趨勢和方向是一致的，即實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)化，并且遵循一定的共性規(guī)律。但同時，由于城市化內(nèi)容特征的多樣性、動力機制的復雜性和演進過程的動態(tài)性，不同國家和地區(qū)在不同發(fā)展階段，其推進方式和實現(xiàn)途徑及其表現(xiàn)形態(tài)又具有明顯的個性特點。城市化模式既包含城市化自然演進過程的規(guī)律性，又體現(xiàn)城市化路徑選擇的特殊性。一般來講，城市化模式受一國的歷史、政治、經(jīng)濟、人口、文化、地理環(huán)境、資源稟賦以及在全球化浪潮中所處的地位等多重因素的影響和制約，這些因素或條件的不同決定了城市化發(fā)展道路的多樣性和差異性，而且隨著一國內(nèi)外環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略、目標的改變，城市化模式也會不同，即不同國家或地區(qū)所具備的因素或條件的特性決定了不同的城市化發(fā)展道路。農(nóng)村城市化模式是對特定階段農(nóng)村城市化狀況根本特征的經(jīng)驗總結(jié)和理論概括，是理論模式指導下的經(jīng)驗模式，更是從經(jīng)驗模式中提煉出來的理論模式，還是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中城市發(fā)展狀況及動力機制特征的總和。能夠成為模式，就一定包含時間或歷史、地區(qū)或國別的因素。農(nóng)村城市化一定受制于某地區(qū)、某國家、某時期特定的經(jīng)濟發(fā)展狀況、歷史文化背景和社會政治條件，從而在長時期的轉(zhuǎn)變過程中顯現(xiàn)出不同的特征和差異。（二）假設根據(jù)自主城市化理論模式的內(nèi)涵以及中國的現(xiàn)有國情，本文提出如下假設。第一，自主城市化能夠適應大都市周邊農(nóng)村城市化發(fā)展需要；第二，自主城市化能夠更好地滿足中小城鎮(zhèn)城市化發(fā)展的需求。二案例與實證根據(jù)本文假設，以下我們考察的案例應具備如下特征。第一，它屬于我們上文提出的自主城市化模式，同時適應了大都市周邊農(nóng)村城市化發(fā)展需要；第二，它屬于我們上文提出的自主城市化模式，同時能夠更好地滿足中小城鎮(zhèn)城市化發(fā)展的需求。筆者從眾多調(diào)研案例中，選出北京昌平區(qū)鄭各莊和江蘇省張家港市永聯(lián)村的城市化發(fā)展模式作為研究對象。（一）以鄭各莊為代表的大都市周邊農(nóng)村城市化北京市昌平區(qū)鄭各莊被認為是農(nóng)民自主城市化的代表。鄭各莊采取農(nóng)民集體土地委托公司經(jīng)營的方式，建立確權(quán)、確利、保收益的土地流轉(zhuǎn)機制。公司采取有償租用土地的形式，鄭各莊村委會則將收回的土地租金，全部分配給享有土地承包權(quán)的農(nóng)民。鄭各莊靠盤活宅基地節(jié)約的800畝存量集體建設用地加上整理置換的1600畝地，擁有了2400畝土地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。鄭各莊村域面積4332畝，戶籍人口1450人。鄭各莊農(nóng)民收入的構(gòu)成為：勞動工資+土地租金+股東分紅+房屋租金+福利貨幣。農(nóng)民成為了企業(yè)的股東，每年人均增收一萬多元。主動城市化的好處在于不以農(nóng)民失地為代價，但由于在政策方面沒有給予認可，因而土地級差收入留在了本村，鄭各莊因此被認為是農(nóng)民集體將土地資本化的收益留在村莊的典型。但是，鄭各莊有一百多萬平方米的產(chǎn)業(yè)用房，因為使用的是集體建設用地，由于不能立項，更拿不到產(chǎn)權(quán)，導致幾十億元的資產(chǎn)不能進入資本市場。因此，“土地同權(quán)同價”亟待落實，“農(nóng)村建設用地應獲平等權(quán)”，“要實現(xiàn)土地同權(quán)同價，就要放開農(nóng)村建設用地市場，使農(nóng)村建設用地與國有土地獲得平等權(quán)利”。由于是在集體的土地上新興的工業(yè)和城市，鄭各莊因此處于“農(nóng)民自主土地資本化與城市化”模式所帶來的尷尬中。雖然土地同權(quán)同價的呼聲已經(jīng)很強烈，但始終沒有落到實處。要實現(xiàn)土地同權(quán)同價，國家就要放開農(nóng)村建設用地市場，使農(nóng)村建設用地與國有土地獲得平等權(quán)利，允許農(nóng)村建設用地上市流通轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，可以自征自用，所建的產(chǎn)業(yè)用房和住宅在法律上能夠得到認可，并核發(fā)產(chǎn)權(quán)證件。而后政府可以在這些環(huán)節(jié)收取相應的稅費，而不是成為土地交易的操控者。鄭各莊土地資本化在解決本村人口福利化住房的同時，實行了對企業(yè)人員和教職人員住宅的半福利化和半商品化，以及對村外人口的商品化銷售。在政策處于禁止的狀態(tài)下，在鄭各莊獲得住房的企業(yè)員工和教職員工的房屋產(chǎn)權(quán)只能處于灰色或非法使用狀態(tài)。小產(chǎn)權(quán)房這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面突破了法規(guī)的約束，有一定的政策風險；但另一方面有很大市場。凡是購買小產(chǎn)權(quán)房的市民，都是出于經(jīng)濟條件的無奈選擇，他們首先考慮的是有房住，至于什么性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)并不重要。如果老百姓能夠接受大產(chǎn)權(quán)的價格，小產(chǎn)權(quán)自然就沒了市場。這種現(xiàn)象反映出國家房地產(chǎn)政策與老百姓經(jīng)濟承受能力之間的不協(xié)調(diào)性。在符合規(guī)劃的前提下，有健全和規(guī)范的物業(yè)保障機制的小產(chǎn)權(quán)房，應該轉(zhuǎn)成大產(chǎn)權(quán)。另外，政府在制定政策時，還要考慮小產(chǎn)權(quán)房居住群體的經(jīng)濟承受能力，否則寧可不轉(zhuǎn)。對此，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員劉守英認為，農(nóng)民在自己的土地上建設城市，還是法外的，沒有打破城鄉(xiāng)二元體制?！叭绻芏啻迩f都沿用這一模式，我們就要注意村莊小規(guī)劃和整個城市大規(guī)劃的關(guān)系。另外，集體土地上出現(xiàn)的工業(yè)和城市的合法性問題，農(nóng)民宅基地上蓋的房子是否可以對非本村人銷售，也亟待政策突破。這種模式下的工業(yè)化和城市化納入不了城市社保體系，基礎(chǔ)設施建設也納入不了大市政?！编嵏髑f始終貫徹城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路，其非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展迅速，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了強大的財力支撐。如今，許多城區(qū)中心與外緣農(nóng)村的差別不斷縮小，失地農(nóng)民的就業(yè)方式（主要在第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)）、生活方式與城市居民越來越接近。進入新世紀后，鄭各莊進一步加大投入力度，加快推進農(nóng)村城市化進程，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。總之，鄭各莊農(nóng)民自主城市化是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。（二）以永聯(lián)村為代表的中小城鎮(zhèn)城市化地處江蘇省張家港市長江邊上的永聯(lián)村，雖然是一個很不起眼的小村莊，但他們從創(chuàng)辦軋鋼廠起步，迅速走上工業(yè)化道路，創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財富。2008年，全村銷售收入310億元，實現(xiàn)利稅20.67億元，村民人均純收入達到16280元。永聯(lián)村經(jīng)濟發(fā)展，領(lǐng)跑現(xiàn)代化新農(nóng)村建設，先后獲得“全國文明村”、“全國先進基層黨組織”、“江蘇省百佳生態(tài)村”等三十多項國家和省級榮譽稱號。如今的永聯(lián)村是張家港市經(jīng)濟實力最強的村莊，也是現(xiàn)代化程度高、全面小康水平高的新農(nóng)村建設的典范。永聯(lián)村把社會主義市場經(jīng)濟體制與社會主義新農(nóng)村建設有機結(jié)合，創(chuàng)立了特色鮮明的“集體持股、村企一體”的經(jīng)濟制度。20世紀末，以集體經(jīng)濟為主體的“蘇南模式”向以民營經(jīng)濟為主體的“溫州模式”轉(zhuǎn)型。大批村辦企業(yè)改制成了民營經(jīng)濟。雖然永鋼集團三次改制，但村集體一直擁有大股東身份，至今仍保留著25%的股份。這就在一定程度上主導了企業(yè)，并實現(xiàn)了村企合一。在管理體制上，村民委員會與永鋼集團在村黨委的領(lǐng)導下實行“三分五統(tǒng)”。所謂“三分”，即日常經(jīng)營、管理和財務分開；所謂“五統(tǒng)”，即村黨委統(tǒng)一領(lǐng)導協(xié)調(diào)、重大建設統(tǒng)一規(guī)劃、重大發(fā)展項目統(tǒng)一決策、村企干部統(tǒng)一任用、經(jīng)濟利潤統(tǒng)一分配。永聯(lián)村“集體持股、村企一體”制度，至少有兩個明顯優(yōu)勢：一是“集體持股”，通過以企帶村，帶動村集體資產(chǎn)保值增值，為建設現(xiàn)代化新農(nóng)村，維護和保障村民利益，打下了堅實的基礎(chǔ)。永聯(lián)村伴隨永鋼集團的產(chǎn)能擴大和效益增長，財力迅速壯大。永鋼每年向村集體上交數(shù)千萬的利潤，一直是永聯(lián)村的“資金蓄水池”和“工作助推器”，在村產(chǎn)業(yè)調(diào)整、農(nóng)民增收、基礎(chǔ)設施建設、公共事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用。二是“村企合一”，通過把企業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營方式、科技人才優(yōu)勢與村里土地、人力資源優(yōu)勢結(jié)合，形成了村企優(yōu)勢互補、資源共享，產(chǎn)生了巨大的發(fā)展合力。2001年以來，村里不斷為永鋼發(fā)展提供后續(xù)的土地、人力，數(shù)次動員村民拆遷，還在工廠周邊種苗木，為企業(yè)安裝遮聲納塵的“綠肺”。這種以“村”助“企”形式，既帶動了村級資源向資本轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)了村級經(jīng)濟擴張式發(fā)展，又加快了企業(yè)優(yōu)化升級，推動了企業(yè)大發(fā)展。村企合一使“集體”和“資本”有效對接，使村集體與企業(yè)結(jié)成利益共同體，形成村企互動共贏的新局面。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民迫切要求加快土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。那么，如何才能既推進土地流轉(zhuǎn)，同時又保障農(nóng)民土地權(quán)益、促進農(nóng)民收入穩(wěn)定增長呢？永聯(lián)村從實際出發(fā)，積極探索集體土地利用和管理的新思路。在產(chǎn)權(quán)制度上，永聯(lián)村堅持土地集體所有和農(nóng)民權(quán)益平等。改革初期，永聯(lián)村土地承包到戶。后來村里發(fā)展工業(yè)占用的土地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，沒有改變土地性質(zhì)，但是被占地農(nóng)戶與其他農(nóng)戶的土地收益出現(xiàn)差別。為堅持土地集體所有，并努力做到農(nóng)戶的土地收益基本平衡，村里將全村土地以每年每畝不低于1200元的高租金返包給村集體，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一經(jīng)營。隨著集體經(jīng)濟壯大，一視同仁地提高村民福利待遇，不僅消除了土地經(jīng)營收入的差距，而且整體上增加了村民收入。在經(jīng)營制度上，永聯(lián)村堅持土地集約利用和規(guī)模經(jīng)營。永聯(lián)村是國家發(fā)改委和國土資源部“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少指標相掛鉤”的第一批試點單位。該村作為新農(nóng)村建設示范工程，拆遷散居在田間地頭的農(nóng)民房屋2727戶，統(tǒng)一入住集中居住區(qū)，復耕宅基地1144畝，其中600畝指標用于農(nóng)民集中居住區(qū)建設，節(jié)約耕地544畝。節(jié)約和流轉(zhuǎn)的土地，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，建成了3000多畝現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)、3500多畝苗木基地。在土地補償制度上，永聯(lián)村堅持維護農(nóng)民土地合法權(quán)益。土地被永鋼集團征用的村民，除獲得遠遠高于政府規(guī)定的補償并辦理土地換社保外，在職年齡的村民還可在企業(yè)工作，成為村集體經(jīng)濟組織的成員，享受股份分紅和二次分配的權(quán)利；每人每月還可領(lǐng)取養(yǎng)老金400元。因此，征用土地始終得到絕大多數(shù)村民的積極配合，很少遇到太大的阻力和沖突。永聯(lián)村通過多次分配和多種福利模式，拓寬村民增加收入渠道，健全村民社會保障體系，使全體村民共同分享經(jīng)濟發(fā)展成果，實現(xiàn)了村民收入水平、生活質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展同步增長。永聯(lián)村還建立了多元分配格局，它打破了單一的農(nóng)業(yè)收入格局，實施增收渠道多元化，基本形成以土地流轉(zhuǎn)收入為基礎(chǔ)，工資性、經(jīng)營性收入為主體，資本性收入、財產(chǎn)性收入為目標，福利補貼收入為補充的分配制度。永聯(lián)村加大“以工哺農(nóng)、以工助農(nóng)”的力度，對村民承包地給予高標準的流轉(zhuǎn)補償，形成穩(wěn)定的土地收入；擴大工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模，吸納更多村民到企業(yè)就業(yè)，增加村民的工資收入；鼓勵村民自主創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造更多營業(yè)收入；通過企業(yè)改制，讓更多村民擁有股份收入。此外，永聯(lián)村還通過優(yōu)惠政策使村民從動產(chǎn)和不動產(chǎn)的保值增值中獲得更多的財產(chǎn)性收入；全面推行社會保障，