歐盟的農(nóng)業(yè)和稅收政策歐盟的農(nóng)業(yè)和稅收政策歐盟的農(nóng)業(yè)和稅收政策 歐盟的農(nóng)業(yè)和稅收政策

內(nèi)容提要：歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策給經(jīng)濟增長及對歐洲提供物美價廉食品等方面作出了重要貢獻。近年來的改革有利地推動歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟朝著開放市場的方向發(fā)展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場價格接軌，并對整個歐洲地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的啟示是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個現(xiàn)代化進程中的重中之重，它是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部與中國社會科學(xué)院中科事務(wù)所聯(lián)合設(shè)立了農(nóng)業(yè)和稅收政策國際比較研究課題。為此，與中心國際局合作組團赴歐洲若干國家進行了考察?，F(xiàn)將對歐盟農(nóng)業(yè)和稅收政策的考察及與中國有關(guān)情況比較的認(rèn)識、體會報告如下。

一、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策

今年是“歐元”亮相的第一年，所到之處，均能看到歐洲一體化的強勁勢頭，其中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展更是這一進程中的主旋律。

由于歐共體最初的6個成員國都是農(nóng)產(chǎn)品凈進口國，因此，歐共體共同農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)是：提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，穩(wěn)定市場，提供有效供給；穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入和生活水平；為消費者提供價格合理的食物。為了確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)，歐共體明確了遵循共同農(nóng)業(yè)政策的三條原則（現(xiàn)歐盟依然執(zhí)行這一原則），一是建立允許農(nóng)產(chǎn)品自由流動的統(tǒng)一共同市場；二是享有優(yōu)先權(quán)，共同采取各種措施限制外部廉價農(nóng)產(chǎn)品進入共同市場；三是承擔(dān)共同財政責(zé)任，歐共體各成員國要繳納一定的費用，以建立共同農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。

(一)舊的共同農(nóng)業(yè)政策

共同農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生于歐洲大部分食品生產(chǎn)處于財政赤字的時期。它的結(jié)構(gòu)設(shè)計符合歐洲當(dāng)時的發(fā)展?fàn)顩r。實質(zhì)上，共同農(nóng)業(yè)政策確實支持了內(nèi)部價格和收入：諸如通過協(xié)調(diào)、邊境保護，或在沒有邊境保護的地方采取高額支付的形式，給使用共同體農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和加工者，因共同體的存在而不得不支付比世界市場價格更高的價格。

當(dāng)時歐共體國家的這一政策給經(jīng)濟增長及對歐洲提供物美價廉食品等方面作出了重要貢獻。使當(dāng)時的通貨膨脹得以緩解，擴大了農(nóng)產(chǎn)品出口，有利于外貿(mào)收支平衡，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)場主收入有所增加。直到90年代中期，在整個預(yù)算條款當(dāng)中，共同農(nóng)業(yè)政策仍是歐盟經(jīng)濟政策中的最重要部分。歐盟那時為世界上農(nóng)產(chǎn)品的最大進口國和第二大出口國。

在共同體存在大量過剩農(nóng)產(chǎn)品的時候，與財政赤字相關(guān)的系統(tǒng)暴露出許多不足：

·導(dǎo)致對市場價格有消極影響的某些部門代價昂貴的盈余有所加大。

·另外，與某些貿(mào)易伙伴之間緊張狀態(tài)的加劇擾亂了歐盟在世界市場份額和對世界市場價格的影響力。

·某些地區(qū)集約生產(chǎn)對環(huán)境產(chǎn)生消極影響。

·這個體系沒有全面考慮絕大多數(shù)小型和中型家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)收入。

·在日益增長的經(jīng)費范圍內(nèi)這種狀況尤其難以接受。

總之，到80年代未期，產(chǎn)生了改革的共識。共同體結(jié)構(gòu)適應(yīng)了60年代的發(fā)展，在70年代運行良好，但在80年代卻顯示了致命的弱點。因此設(shè)計一項適應(yīng)90年代發(fā)展的政策是必要的。

(二)新的共同農(nóng)業(yè)政策（以下簡稱CAP）

·為保障本區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，歐盟將糧食和牛肉的價格3年內(nèi)降到接近國際市場水平（如谷類價格降低29％，牛肉降低15%）。

·由于價格下降，農(nóng)民將得到相應(yīng)的貨幣補償。谷物及其他糧食作物，賠償取決于土地是否不再應(yīng)用于生產(chǎn)。實踐證明，這是一個行之有效的調(diào)控手段。

·因個人和地域區(qū)別，牛肉領(lǐng)域的賠償金有不同的額度限制;根據(jù)每公頃土地的最大放養(yǎng)率，若每公頃土地不足1.4頭牲畜，就可得到額外補償。這是鼓勵生產(chǎn)方式多樣化的一種手段。

·CAP中的重要變革包括農(nóng)業(yè)環(huán)境、植被，提前退休等一系列措施。這為農(nóng)場主開辟了機遇，同時為歐盟提供了解決環(huán)境、體制問題的方案。

由于CAP覆蓋了歐盟75％的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革之初的3年，在根治農(nóng)產(chǎn)品大量過剩、供過于求、耗費開支等方面的成效超出了預(yù)期：

1.恢復(fù)了谷物市場平衡。公共儲備從1993年的3000萬噸下降到目前不到300萬噸的水平。

2.由于休耕土地措施的成功運用，盡管受到氣候影響（如干旱），依舊成功控制了產(chǎn)量（1996年收成達到1.75億噸）。同時改革也成功地控制了產(chǎn)量上升的趨勢。

CAP改革的深化將有利于推動歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟朝著開放市場的方向發(fā)展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場價格接軌，并且已開始對整個歐洲地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，包括支持就業(yè)、環(huán)境保護，保護消費者利益等方面都產(chǎn)生了積極的影響。

(三)歐盟的農(nóng)場預(yù)算

CAP是一項共同政策，它的基礎(chǔ)是歐盟總財政預(yù)算中的農(nóng)場預(yù)算。原來的《羅馬條約》為資助農(nóng)業(yè)政策設(shè)立了共同基金。自它誕生以來，歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金成為共同體財政預(yù)算中最大的唯一項目（亦稱農(nóng)場預(yù)算）。每當(dāng)理事會和歐洲議會就共同體預(yù)算做出決定的時候，這便成為討論的固定焦點。歐盟的CAP是一個復(fù)雜的體系，其對象包括谷物、牛、羊、水產(chǎn)等23類主要農(nóng)產(chǎn)品，覆蓋了歐盟90％的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和70％的農(nóng)產(chǎn)品種類。主要是通過稅收（主要是關(guān)稅）和財政補貼的手段，對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控管理，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。1995年,歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(EAGGF)吸收了歐盟總預(yù)算的約48%。1996和1997年度，共同農(nóng)業(yè)發(fā)展基金預(yù)算為410億歐元。具體由歐盟負(fù)責(zé)的干預(yù)委員會及其派出機構(gòu)以及各成員國的農(nóng)業(yè)政策機構(gòu)來執(zhí)行。另外，還設(shè)立了聽眾法庭，這是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督?jīng)Q議過的資金使用是否合理。

其具體運行和機構(gòu)設(shè)置如下：

1.財政一致：共同體的基本原則

總農(nóng)業(yè)經(jīng)費和它在不同產(chǎn)品及范圍里的分配，是由部長理事會和歐洲議會在總預(yù)算程序下做出決定。價格和市場政策的花費被稱為“義務(wù)”費用：共同體不得不爭取可能獲得的必要資源以確保CAP的運行。因此，農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性得以確保，EAGGF提供了穩(wěn)定的框架結(jié)構(gòu)，使長期實現(xiàn)CAP的目標(biāo)成為可能。

2.市場和價格的金融政策：保證部

正如它的名字暗含的意思一樣，歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金(EAGGF)由兩部分組成。在政策保護下的價格和市場方面,保證部給共同體提供了資金,包括CAP的改革補償金和附加措施。EAGGF費用的絕大部分在保證部運營，1995年農(nóng)業(yè)預(yù)算的90%，其中約一半花在農(nóng)場主的直接支付上。

3.結(jié)構(gòu)政策的資助：指導(dǎo)部

指導(dǎo)部是負(fù)責(zé)配置給結(jié)構(gòu)政策的共同體資源，如擁有現(xiàn)代化的援助，年青農(nóng)場主的任命，加工和推銷的援助以及多樣化經(jīng)營等方面。這和歐洲地區(qū)基金、歐洲社會基金一起受到關(guān)注，它還給邊遠地區(qū)的發(fā)展活動提供資助。這些措施的計劃和執(zhí)行，在與個別成員國或地區(qū)的合作上，運用互相提供資金的原則上，都是非常獨立的，1995年預(yù)算內(nèi)，指導(dǎo)部的份額約占農(nóng)業(yè)預(yù)算的10%。

4.市場的共同組織(COM)

根據(jù)產(chǎn)品的不同采取不同的形式。在單一市場基礎(chǔ)上，它保證60%以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的價格。COM的特色干預(yù)用來購買過剩產(chǎn)品，并提供外部保護以抵制低價進口的產(chǎn)品，如谷物、大米、糖、牛奶和牛奶制品、牛肉和小牛肉。COM的特色制度提供了價格支持和直接援助(如谷物、小麥、橄欖油)；直接援助包括油籽、亞麻、大麻、棉花；出口援助如家禽和雞蛋，以及進口保護如某些水果和蔬菜等。

二、歐盟農(nóng)業(yè)政策和稅收政策對中國的借鑒意義

中國和歐盟所處的地理位置、氣候條件不同，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平差異很大，加上各國國情的區(qū)別，很多值得參照、學(xué)習(xí)的政策可能一時還難以在中國發(fā)揮作用。針對中、歐農(nóng)業(yè)的不同發(fā)展階段及我們面臨的發(fā)展和改革任務(wù)，以下幾點原則是值得借鑒的：

(一)運用財政補貼杠桿對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控和管理。財政補貼主要用于歐盟價格干預(yù)政策的實施和歐盟農(nóng)產(chǎn)品的出口補助。歐盟部長理事會每年在3月底之前都要決定下一生產(chǎn)年度（4月1日至次年3月31日）的農(nóng)產(chǎn)品價格（包括目標(biāo)價格、干預(yù)價格或者對生產(chǎn)者的直接支付）。當(dāng)共同市場上農(nóng)產(chǎn)品價格下降至干預(yù)價格時，各國的干預(yù)中心(干預(yù)委員會派出機構(gòu))就有義務(wù)以干預(yù)價格收購農(nóng)產(chǎn)品。此外，在農(nóng)產(chǎn)品集中上市的季節(jié)，歐盟還向生產(chǎn)者或商人發(fā)放補貼，由他們負(fù)責(zé)把農(nóng)產(chǎn)品儲藏一段時間后再上市。80年代以后,歐盟農(nóng)產(chǎn)品開始出現(xiàn)過剩，為了穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格，歐盟對成員國的某些農(nóng)產(chǎn)品如牛、羊、糖類、土豆等生產(chǎn)實行配額控制政策，對撤出市場的產(chǎn)品予以補嘗。同時，歐盟對外建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅制度，并實行出口補貼制度，建立“補償總額”，保證歐盟成員國的農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上有一定的價格競爭能力,以防止共同市場之外的第三國農(nóng)產(chǎn)品對歐盟農(nóng)業(yè)生

產(chǎn)者的沖擊。

(二)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行直接支持。一是對硬質(zhì)小麥、橄欖油、煙草等歐盟生產(chǎn)不足的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)給予直接的財政補助。二是為了使某些農(nóng)產(chǎn)品如亞麻等降低成本，提高質(zhì)量，由歐盟給予補貼，農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)提供無息貸款。

1.支持、鼓勵農(nóng)場實行多種經(jīng)營，支持農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，提高農(nóng)村居民的福利，促進農(nóng)村發(fā)展。

2.支持可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐和技術(shù)水平的提高，保護農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少石油開采對農(nóng)業(yè)的污染，保證動植物的健康水平，達到提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人民生活水平的目的。

農(nóng)村稅費本是此次考察一個重點。根據(jù)在歐洲考察的情況看，中國和歐盟國家的最大差別是所處的經(jīng)濟發(fā)展階段不同。歐盟的農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)降至20%以下，他們具備了實行多數(shù)人補貼少數(shù)人政策的條件。但據(jù)到過中國考察的歐盟官員講：中國現(xiàn)階段面臨的問題，十分相似40年前歐共體農(nóng)業(yè)政策出臺前的情況。制定明確統(tǒng)

一、上下一致、能夠長期堅持的推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的完整的農(nóng)村發(fā)展政策應(yīng)該是時候了。

與歐洲相比，我們一方面受總財力限制，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持還要逐步增加，目前取之于農(nóng)，用之于農(nóng)的局面，一時難以改變；另一方面，如何增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，以及如何用好支農(nóng)和扶農(nóng)的資金，還是大有文章可作。目前的農(nóng)村稅費改革為理順各方面關(guān)系提供了機遇，盼能夠認(rèn)真仔細妥善處理相關(guān)問題。

歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的最大啟示是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個現(xiàn)代化進程中最不可回避的大問題，它是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整變動的核心，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，處理得好，我們可以乘著高速發(fā)展的航船駛抵現(xiàn)代化的彼岸。搞得不好，我們將過不了現(xiàn)代化這一關(guān)，甚至可能在可持續(xù)發(fā)展與知識經(jīng)濟的浪潮中觸礁。

當(dāng)前中國經(jīng)濟內(nèi)需不足首要就是農(nóng)民收入偏低。但一般農(nóng)產(chǎn)品的進一步增長也遇到了市場需求的制約，以往支持農(nóng)民增收的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力有序流動，也遇到城市國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖擊。目前的核心問題，農(nóng)村內(nèi)部確有均衡稅負(fù)、調(diào)整資金投向的余地，但正如有關(guān)人士認(rèn)識到的，中國已經(jīng)開始進入全面以工補農(nóng)的階段，還是要在全面增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入上多下功夫為好。不能總是停留在農(nóng)民事農(nóng)民辦的階段，企圖還是靠剝奪農(nóng)民來完成有史以來最為重大的國民經(jīng)濟調(diào)整任務(wù)，很可能是欲速則不達，陷入城鄉(xiāng)首尾難顧的尷尬局面。目前的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題已經(jīng)是全局性問題，必須在整體思路上實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，走世界上相同農(nóng)業(yè)規(guī)模的國家在相同發(fā)展階段必然的道路，才是解決問題的出路。

三、新的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段如何迎接機遇和挑戰(zhàn)

(一)歐盟農(nóng)業(yè)政策調(diào)整

1.關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的定義

農(nóng)村發(fā)展的主要目的是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)。一個有競爭力的農(nóng)業(yè)很關(guān)鍵。此外，農(nóng)村經(jīng)濟多元化也很重要。為此，歐盟著力發(fā)展中小企業(yè)，開發(fā)適合農(nóng)村的新技術(shù)、郊區(qū)旅游業(yè)等等。環(huán)保、人員培訓(xùn)將成為今后服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點。1994－1999年間，歐盟發(fā)展農(nóng)村的措施擴展到鼓勵旅游，投資手工藝，保護鄉(xiāng)村遺產(chǎn)、環(huán)境以及田園風(fēng)光。

2.把握農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的定位

歐盟認(rèn)為，挑戰(zhàn)主要來自以下三方面：

內(nèi)部而言，歐盟將繼續(xù)長期致力于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)村政策，確保社會、經(jīng)濟活力，盡量簡化CAP的管理程序。來自外部的挑戰(zhàn)在于如何使歐盟更適應(yīng)競爭日趨激烈、逐步向貿(mào)易自由化過渡的國際大環(huán)境。為此，歐盟需要更好地迎接第三個挑戰(zhàn)，即歐盟東擴，吸納中東歐的鄰國，使其農(nóng)業(yè)人口翻番，農(nóng)地面積增加40％以上。

在即將開始的新一輪世貿(mào)組織的談判中，歐盟也將挾其在環(huán)境保護的研究和實踐優(yōu)勢，為歐洲的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展?fàn)幍酶嗟睦妗?/p>

3.保留農(nóng)民和保護農(nóng)業(yè)，就是保護環(huán)境

農(nóng)業(yè)已不是過去僅涉及糧食安全，而是包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)，經(jīng)濟是否可持續(xù)發(fā)展的大問題。因此，歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施旨在為農(nóng)場主提供技術(shù)援助，倡導(dǎo)資源、環(huán)境保護。在歐盟成員國的提議下，通過了與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關(guān)的160多個提案。其措施在于鼓勵農(nóng)場主將自己不僅看作食物的生產(chǎn)者，也看作環(huán)境的保護者。

CAP改革方案中，植被方面的資助是為了創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)植被環(huán)境，平衡農(nóng)產(chǎn)品市場。歐盟在林業(yè)方面的其他目標(biāo)：保護環(huán)境、促進林區(qū)發(fā)展、郊區(qū)及欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品銷售等。

(二)歐盟迎接挑戰(zhàn)的法律基礎(chǔ)

共同農(nóng)業(yè)政策實行40