強化形式主義治理調(diào)研一、形式主義的誘因透過形式主義的種種表現(xiàn)，可以看出形式主義的誘因有外部環(huán)境方面的客觀原因和行為主體自身的主觀原因。有時這兩方面原因可能同時交織存在?？陀^原因主要是指制度性原因，主觀原因是指行為主體的政績觀和行為習慣。*.決策機制運行失真是誘發(fā)形式主義的深層次原因。民主集中制是我黨的決策領導機制，是經(jīng)歷長期實踐檢驗的有明顯優(yōu)越性的制度，有利于政令暢通和行政效率提升。但是在實踐中存在“一把手”說了算、多數(shù)服從少數(shù)等運用不當和運行失真等問題。此類背離民主集中制的權力運行方式不利于下級反饋客觀信息和抵制錯誤決策，更為重要的是決策者和執(zhí)行者之外的人難以全面知情，進而導致紀委監(jiān)察委的監(jiān)督乏力、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督滯后。往往是形式主義產(chǎn)生了較嚴重負面后果時，才引起各類監(jiān)督主體的關注，比如事后問責。因為集中的決策模式形成了“壓力型體制”政府，各層級將壓力層層傳遞，導致“政績摻水”和“數(shù)字競賽”。同時，也束縛了下級政府的主觀能動性。當壓力閥值達到一定限度時，基層就只能疲于被動應付或弄虛作假。*.干部選拔任用制度和管理中的考核評價制度運用不當是導致形式主義的重要原因。我黨在長期的實踐中形成了比較完備的干部選拔任用制度。干部對黨負責、對上級負責與對人民負責本應該是統(tǒng)一的，但在現(xiàn)實中異化為干部只對上級負責，而忽視了對服務對象負責。究其原因，是民主評議、民主測評等在干部選拔、升遷等過程中難以發(fā)揮決定性作用。這里既有群眾意見收集得不夠全面和客觀的原因，也有收集了以后運用不當?shù)囊蛩?。“一把手”繞過制度程序，個人說了算的情況并不少見。搞形式主義的官員，只要沒有產(chǎn)生嚴重負面后果，并且取得了上級信任，選拔任用就依然不受影響。因而形式主義蔓延不止。再者，考核評價制度在實踐中被用偏。精準有效的考核評價是管理的重要手段。近年來各級政府及其部門的考核評價及檢查頻繁?？己擞忻鞔_的指標和要求，基層不得不將大量的精力用于迎接檢查，疲于準備各類資料。在準備過程中，基層一切工作都圍繞著考核轉(zhuǎn)。頻繁的考核促使基層政府為了降低管理中的風險及責任，專注留痕管理以備考核檢查，處處忙于做臺賬、拍視頻、填表格，以致實際工作流于形式主義，浮于表面。*.干部功利主義的政績觀和主觀主義的行為習慣是另一重要原因。形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位，責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。面對發(fā)展變化的經(jīng)濟社會形勢，部分干部缺乏新的知識和能力儲備，對新時代新問題不求甚解，創(chuàng)新動能不足，不能與時俱進、因地制宜地謀劃工作、制定政策。有的是簡單機械、僵化守舊地照搬照抄以往做法或上級要求，依葫蘆畫瓢；有的是不調(diào)查研究、分析和論證，脫離實際盲目決策，不深思熟慮而胡亂作為；還有的不問實際情況，搞一刀切。各類“一票否決”泛濫就是例證。因此，主觀主義的背后是能力不足和思維僵化。功利主義的政績觀是產(chǎn)生形式主義的主要原因。不少干部在工具理性觀念的指導下，為獲取個人或小團體的短期利益，違背宗旨、不擇手段，損害社會長遠的、整體的利益。為公共利益服務的群體主觀上為私利服務，其價值觀念的質(zhì)變反應在行動上就會發(fā)生形式主義，比如形象工程、面子工程、超標準的亮化工程，其間就裹挾著扭曲的政績觀，甚至還有腐敗問題?？傊?，功利主義的政績觀以錯誤意識綁架公職人員的初心，導致其出發(fā)點和落腳點帶上了濃厚的利己色彩，行為結(jié)果就是損公利私的形式主義。二、形式主義的危害“搞形式主義，勢必造成人力、物力、財力和時間的浪費，助長弄虛作假、投機取巧的心理和好大喜功的浮夸作風，嚴重損害黨和政府的威信?！睆膶嵺`來看，形式主義破壞國家政治生態(tài)、損害黨和政府的公信力、浪費公共資源，危及黨長期執(zhí)政的基礎。*.破壞政治生態(tài)，阻礙黨和政府的作風建設。形式主義的發(fā)生直接影響政治生態(tài)。政治生態(tài)是政治主體生存發(fā)展的環(huán)境和狀態(tài)，它影響公職人員的價值取向和從政行為。干部參與和接觸某一形式主義事項會受其污染。如果干部從中受益，可能刺激其逐利心理；如果未得到懲罰，可能助長行為習慣，滋生更多、更嚴重的形式主義事件。這樣可能引發(fā)更多公職人員效仿。長期存在和蔓延至各行政領域的形式主義，會在黨政機關內(nèi)部形成風氣，產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣效應，造成政治生態(tài)紊亂，執(zhí)政能力削弱?？疾煅芯拷甑陌咐梢园l(fā)現(xiàn)形式主義往往是破壞政治生態(tài)的重要因素，也是政治生態(tài)惡化的征兆。*.損害黨和政府的公信力，疏離人民群眾。黨和政府長期以為人民服務為根本宗旨，密切聯(lián)系群眾、為人民謀幸福，堅持以人民為中心，受到最廣大人民群眾的信任和擁護，建立了穩(wěn)固的公共權威和社會信任。搞形式主義的人，不關心實際效能，內(nèi)容虛、形式假、作風浮，人民群眾易于識別；動機盲目、行為幼稚，被群眾視為笑柄。因此，形式主義破壞黨和政府的形象和公信力。公信力的破壞是長期累積的結(jié)果，它的損害和消減速度既取決于形式主義事件的負面影響程度，也取決于發(fā)生的頻次。如不及時糾正遏制，將危及人民群眾對黨和政府的信任和支持。*.浪費公共資源，影響公共政策實施。搞形式主義的人，不顧公共需求和實際，將精力用于討好上級、敷衍民眾，一般不評估投入產(chǎn)出比，不審視效益，難以取得預期治理效果。形式主義的行政行為，大量財物和人力被消耗在虛假行動和無效作為之中。同時，形式主義使黨和國家的宏觀政策、治理理念、善治行動得不到有效執(zhí)行。比如落實中央精神，通常會議傳達、批示指示、檢查督查等大張旗鼓，實施環(huán)節(jié)卻輕描淡寫，最終成效的總結(jié)上報往往靠牽強拼湊，上級精神未能有效落實，現(xiàn)實問題沒有真正解決。三、形式主義的治理困境與破解之策我黨長期重視對形式主義的治理。早在延安整風時，對主觀主義和黨八股的整頓就涵蓋了對形式主義的治理。*年，全黨開展黨的群眾路線教育實踐活動集中整治“四風”，形式主義被置于首位。我黨長期治理形式主義，但形式主義仍不斷反彈回潮、死灰復燃，主要在于形式主義治理存在諸多困境。一個重要原因是形式主義存在識別難、認定難，形式主義的界限比較模糊，難以清晰界定和有效甄別。形式主義多被披上了正義的外衣，有模糊性、欺騙性和迷惑性，因而形式主義監(jiān)督難。另一個原因是紀律依據(jù)不足。*年頒布的《處分條例》第一次將“形式主義”寫入懲處條款，明確規(guī)定貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實的，熱衷于搞輿論造勢、浮在表面的，單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動的，工作中有其他形式主義、官僚主義行為的，直接責任者和領導責任者將受到處分。實踐中形式主義表現(xiàn)形態(tài)復雜多樣，遠不止上面幾種情形。*年中央紀委辦公廳印發(fā)的《關于貫徹落實*精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》明確了重點整治的*類突出問題，但沒有可以操作和適用的處理條款。我們黨多次專項治理形式主義，但是專項治理整治過后病癥再發(fā)。這表明形式主義的治理是復雜的系統(tǒng)工程，要從主客觀角度同時發(fā)力。*.加強公職人員政治價值和道德信念教育，克服主觀主義和功利主義，避免自主自為的形式主義。不少形式主義是公職人員的自主行為造成的，而主觀主義是能力不足、行為習慣和權責不統(tǒng)一等因素綜合導致的。功利主義會使價值觀扭曲，所以應從思想意識層面解決公職人員的動機問題。要加強政績觀、權力觀教育，培養(yǎng)公職人員的職業(yè)操守和道德信念，使其恪守實現(xiàn)和維護公共利益的職責。為人民謀幸福是共產(chǎn)黨人的初心，“以民為本”是中國傳統(tǒng)文化中的優(yōu)質(zhì)政治理念。新時代黨員干部的政治基因中應有初心和民本價值。我黨一貫重視干部的培訓和教育，但是教育的有效性不足，入心入腦、植入意識不夠，沒有按照黨的期望轉(zhuǎn)化為干部理想信念和治理能力。要多從教育規(guī)律和心理意識角度著力，采用可信可學的案例和情景教育，讓教育潛移默化，避免生硬說理，實現(xiàn)黨員干部知行合一，用良知約束自我，自覺與形式主義“絕緣”。*.完善權責體系，改革上下層級的領導方式。各級黨政機關權責不匹配，基層責多于權。要劃出黨政機關的權力責任邊界，保證二者相統(tǒng)一。民主集中制運行失真和權責邊界模糊形成了普遍存在的自上而下的決策服從機制，上級對下級機構(gòu)和干部作出指令，但不承擔責任；下級負責具體實施并承擔責任。層層傳導的壓力和事務使基層失去結(jié)合實際實施治理的自主權和創(chuàng)造活力，最后可能是僵化執(zhí)行或消極避責。決策服從式上下級關系體制，促使基層嚴重依賴上級，工作缺失主動性和創(chuàng)新性。同時，上級不斷下達的臨時性任務可能沖擊穩(wěn)定性、計劃性任務，基層在落實中就不得不采取各類形式主義來應付。要將地方各級黨委政府的事務基本分為強制性和選擇性兩大類，明確必須完成的、可選擇性完成的、自主創(chuàng)新完成的。對縣鄉(xiāng)層級主要采取過程指導和結(jié)果評估，不過多以指令干預具體行政行為。*.優(yōu)化干部選任、考核評價、懲處問責和監(jiān)督機制。由于科層制結(jié)構(gòu)“上級可以對下級機構(gòu)和官員發(fā)出指令，但是無法代替下級機關和官員實施具體的行為，只能通過激勵和追責的行為間接引導。一旦上級機關在激勵和追責機制上處理失衡，就會出現(xiàn)下級機關盲目行動或消極避責的行為”。因此，要大力改進優(yōu)化過多過濫的檢查考核，注重過程的觀察和數(shù)據(jù)采集，重視治理結(jié)果的績效評價，適當引入社會專業(yè)機關評估調(diào)查。完善懲處形式主義問題的法紀規(guī)定，建立嚴肅穩(wěn)定的治理制度。制定經(jīng)濟損失和社會負面影響的問責標準，解決問責泛化濫用和彈性虛化問題。加強