2021年3月5日北京1一、幾個根本問題二、PPP工作戰(zhàn)略三、如何做PPP工程四、工程案例主要內(nèi)容2主要依據(jù)3主要依據(jù)4部門規(guī)章?PPP操作指南?〔財金〔2021〕113號〕；?PPP工程合同指南?〔財金〔2021〕156號〕；?政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行方法?〔財庫〔2021〕214號〕；?政府和社會資本合作工程政府采購管理方法?〔財金〔2021〕215號〕；?PPP工程財政承受能力論證指引?〔財金〔2021〕21號〕；?PPP工程物有所值評價指引?〔財金〔2021〕167號〕；?政府和社會資本合作工程財政收支預算管理暫行方法?〔制訂中〕。一、幾個根本問題5一、幾個根本問題6一、幾個根本問題7一、幾個根本問題8一、幾個根本問題9一、幾個根本問題10三種收益回報機制11工程公司PrivateFirmPrivateFirm最終使用者End-users政府方按可用性付費可行性缺口補助效勞效勞政府方工程公司工程公司最終使用者使用者付費政府付費可行性缺口補助(VGF)效勞使用量績效付費付費一、幾個根本問題12公共領域準公共領域競爭性領域PPP哪些領域可以做？一、幾個根本問題1314社會資本參與程度高委托運營(O&M〕社會資本風險承擔程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租賃-運營-移交(LOT)建設-運營-移交(BOT)建設-擁有-運營(BOO)轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)改建-運營-移交(ROT)區(qū)域特許經(jīng)營(RC)購置-建設-運營(BBO)特許經(jīng)營〔Concession〕一、幾個根本問題PPP有哪些形式？BOT是不是PPP？一、幾個根本問題15單功能合作期短競爭不充分透明度不夠多部門分散推進行政法管轄全功能全生命周期合作充分競爭全過程公開透明財政部門牽頭協(xié)調(diào)推進民商法、行政法統(tǒng)籌2021年時間Version1.0Version2.01990年2000年2021年PPP不只是一場婚禮，而是一段婚姻！一、幾個根本問題16PPP為何能解決現(xiàn)實需要?——物有所值一、幾個根本問題17VFM增加供給提升質(zhì)量提高效率辦好事多辦事少花錢傳統(tǒng)模式下，政府前期投入多，年度支出波動大。PPP模式下，政府年度支出平滑。18物有所值一、幾個根本問題一、幾個根本問題19PPP的優(yōu)勢有多少？英國：75%的工程采用PPP后到達預期目標，節(jié)約開支17%；PPPVS傳統(tǒng)方式按期完工：80%:30%；按預算完工：80%:25%〔其中20%的預算調(diào)整因?qū)嵤┓桨刚{(diào)整〕；供水系統(tǒng)漏水率：3%:16%。澳大利亞較傳統(tǒng)方式節(jié)約開支11.4%；21個總額49億澳元的PPP工程超支僅5800萬澳元；33個總額45億澳元的傳統(tǒng)工程超支6.73億澳元。一、幾個根本問題20PPP不是萬能的競爭不充分，風險未有效轉(zhuǎn)移設計不當、交易結構不合理、采購競爭不充分、監(jiān)督不到位。政府過度承諾增加財政風險掩飾長期債務、不重視或有債務。流程全、標準細、耗時長過度使用PPP不是所有工程都適合用PPP模式〔市場測試、財政承受力〕；政府越界做PPP：權力清單、負面清單、責任清單。一、幾個根本問題21如何判斷是不是PPP工程？公共產(chǎn)品和公共效勞；全生命周期管理；契約精神；風險分擔、利益共享；按效付費；物有所值。PPP與加長版BT的區(qū)別？一、幾個根本問題22〔一〕總體框架〔二〕制度建設〔三〕機構能力建設〔四〕示范戰(zhàn)略〔五〕地方進展二、PPP工作戰(zhàn)略2324物有所值制度建設機構建設示范工程政府、市場、公眾〔一〕總體框架〔二〕制度建設25法律《預算法》《政府采購法》及其實施條例《PPP法》（推進中）《特許經(jīng)營法》（推進中）政策關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)43號）關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見（國辦42號）關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金76號）指南政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金〔2014〕113號）PPP項目合同操作指南（財金〔2014〕156號）PPP項目政府采購管理辦法（財庫〔2014〕215號）PPP項目財政承受能力論證指引（財金〔2015〕21號）PPP項目物有所值評價指南（財金〔2015〕167號）合同PPP項目合同指南PPP項目合同案例標準化合同標準PPP項目識別標準（經(jīng)濟、技術、財務等）產(chǎn)出標準績效付費標準轉(zhuǎn)變職能，簡政放權，放管結合財政牽頭，各部門分工協(xié)作，優(yōu)化服務成立PPP專門機構（PPP中心）發(fā)揮第三方專業(yè)機構的作用提高社會資本責任意識〔三〕機構能力建設26〔四〕示范工程戰(zhàn)略27上下聯(lián)動2014-2016年示范期中央/地方示范項目規(guī)范可持續(xù)雙刃劍第一批示范工程〔2021年〕28第一批示范工程行業(yè)分布情況〔工程數(shù)〕2930第二批示范工程〔2021年〕31第二批示范工程行業(yè)分布情況〔工程數(shù)〕3233示范工程領域分布匯總表34領域第一批示范項目第二批示范項目合計項目數(shù)投資額（億元）項目數(shù)投資額（億元）項目數(shù)比例投資額（億元）比例1.交通：91,565.96383,491.784719.9%5,057.7460.4%

軌道交通71,526.51132,452.67208.5%3,979.1847.5%

高速公路

7613.9473.0%613.947.3%

非收費公路

8232.3883.4%232.382.8%

交通樞紐

417.3241.7%17.320.2%

機場

281.9820.8%81.981.0%

鐵路

245.7020.8%45.700.5%

公交

115.0010.4%15.000.2%

橋梁

132.7810.4%32.780.4%

其他239.45

20.8%39.450.5%2.市政工程:877.2766810.537431.4%887.8010.6%

垃圾處理15.262297.24239.7%102.501.2%

地下綜合管廊113.0014407.77156.4%420.775.0%

公園

125.0010.4%25.000.3%

供氣

23.6420.8%3.640.0%

供熱326.40659.5293.8%85.921.0%

供水332.6118190.11218.9%222.722.7%

海綿城市

113.8510.4%13.850.2%

綠化

15.5010.4%5.500.1%

排水

17.9010.4%7.900.1%3.環(huán)境保護:11111.9931742.464217.8%854.4510.2%

污水處理959.0815337.492410.2%396.574.7%

環(huán)境綜合治理252.9115364.97177.2%417.885.0%

濕地保護

140.0010.4%40.000.5%4.片區(qū)開發(fā)

8771.5483.4%771.549.2%5.文化

12257.56125.1%257.563.1%6.養(yǎng)老

10196.22104.2%196.222.3%7.醫(yī)療15.7018111.76198.1%117.461.4%8.教育

1289.61125.1%89.611.1%9.體育125.07129.2520.8%54.320.6%10.科技

539.5052.1%39.500.5%11.保障性安居工程

235.5120.8%35.510.4%12.旅游

26.4020.8%6.400.1%13.農(nóng)業(yè)

16.5210.4%6.520.1%合計301,785.992066,588.64236100.0%8,374.63100.0%35〔五〕地方工作進展〔六〕PPP示范工程的主要經(jīng)驗和問題36〔六〕PPP示范工程的主要經(jīng)驗和問題37〔七〕下一步工作思路38三

如

何

做

P

P

P

項

目391.工程識別40工程如何發(fā)起：政府發(fā)起〔√〕：財政部門〔PPP中心〕負責向行業(yè)主管部門征集潛在工程，行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建改建工程或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在工程。社會資本發(fā)起〔√〕：社會資本以工程建議書的方式向財政部門〔PPP中心〕推薦潛在工程。社會資本發(fā)起工程時發(fā)起方不一定是最終采購的社會資本

項目發(fā)起1.工程識別41財政部門〔PPP中心〕會同行業(yè)主管部門對潛在PPP工程進行評估，確定備選工程。財政部門〔PPP中心〕根據(jù)篩選結果制定年度和中期開發(fā)方案。列入年度開發(fā)方案的工程，工程發(fā)起方應按財政部門〔PPP中心〕要求提交相關資料。項目篩選1.工程識別42物有所值評價1.工程識別43財政承受能力論證PPP工程操作流程圖442.工程準備45縣級以上人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責：工程評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為工程實施機構，負責：工程準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。管理架構組建2.工程準備46實施方案的主要內(nèi)容：工程概況；風險分配框架；工程運作方式；交易結構；合同體系；監(jiān)管架構；采購方式；實施方案編制2.工程準備47項目概況2.工程準備48風險分配2.工程準備49PPP運作方式社會資本參與程度高

委托運營(O&M）社會資本風險承擔程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租賃-運營-移交(LOT)建設-運營-移交(BOT)建設-擁有-運營(BOO)轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)改建-運營-移交(ROT)區(qū)域特許經(jīng)營(RC)購買-建設-運營(BBO)新建工程：BOT、BOO、……存量工程：O&M、MC、TOT、ROT，……可根據(jù)實際情況有多種組合和演變形式。2.工程準備50交易結構2.工程準備51項目公司PPP工程合同履約合同工程承包合同運營效勞合同原料供給合同產(chǎn)品或效勞購置合同股東協(xié)議政府方承包商運營商原料供給商購置方股東股東股東合同體系2.工程準備52合同體系2.工程準備53監(jiān)管架構授權關系：政府對工程實施機構的授權，以及政府直接或通過工程實施機構對社會資本的授權。監(jiān)管方式：履約管理：平等民事主體，仲裁或民事訴訟行政監(jiān)管：行政復議或行政訴訟公眾監(jiān)督：信息披露、公眾參與。監(jiān)管架構2.工程準備54采購方式2.工程準備55財政部門〔PPP中心〕對實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證。通過驗證的，由工程實施機構報政府審核，納入PPP工程目錄管理。未通過的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證。經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP。實施方案審核PPP工程操作流程圖563.工程采購57工程實施機構根據(jù)工程需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證工程能否獲得響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門〔PPP中心〕備案?！仓辽?家社會資本通過資格預審〕資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。〔預審公告包括：工程授權主體、工程實施機構和工程名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法、以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點〕資格預審3.工程采購58采購文件編制3.工程采購59評審小組由工程實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式，按政府采購法律法規(guī)有關規(guī)定執(zhí)行。采用競爭性磋商方式的，按?競爭性磋商采購管理暫行方法?實施。采購文件評審3.工程采購60工程實施機構成立專門采購結果確認談判工作組，按照候選社會資本的排名依次進行合同簽署前確實認談判，率先達成一致的候選社會資本為中選社會資本。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得重復與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。確認談判完成后，簽署確認談判備忘錄，并將相關內(nèi)容公示。公示期滿無異議的，工程合同應在政府審核同意后簽署。談判與合同簽署PPP工程操作流程圖614.工程執(zhí)行62政府是否必須參股工程公司？政府可以參股PPP工程公司；政府不控股工程公司；政府干預與工程具體運營；獲取知情權。政府可指定相關機構依法參股工程公司。工程實施機構和財政部門〔PPP中心〕應監(jiān)督社會資本按照采購文件和工程合同約定，按時足額出資設立工程公司。項目公司設立4.工程執(zhí)行63融資管理4.工程執(zhí)行64工程實施機構催促社會資本或工程公司履行合同義務，定期檢查工程產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門〔PPP中心〕備案。政府有支付義務的,按照實際績效付費。設置超額收益分享機制的，社會資本或工程公司應根據(jù)工程合同約定向政府支付應享有的超額收益。工程實際績效優(yōu)于約定標準的，應執(zhí)行獎勵條款，并可作為合同能否展期的依據(jù)；未到達約定標準的，應執(zhí)行懲辦條款或救濟措施?？冃ПO(jiān)測與支付4.工程執(zhí)行65履約管理4.工程執(zhí)行66工程實施機構應每3-5年對工程進行中期評估。政府相關職能部門應根據(jù)國家相關法律法規(guī)對工程履行行政監(jiān)管職責。社會資本或工程公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。政府、社會資本或工程公司應依法公開披露相關信息，保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。中期評估PPP工程操作流程圖675.工程移交68工程實施機構或政府指定的其他機構應組建工程移交工作組，根據(jù)約定確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。工程移交工作組應委托具有資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構，按照約定評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，作為確定補償金額的依據(jù)。移交準備5.工程移交69工程移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或工程公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。性能測試5.工程移交70資產(chǎn)交割5.工程移交71工程移交完成后，財政部門〔PPP中心〕應組織有關部門對工程產(chǎn)出、本錢效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。評價結果作為政府開展PPP管理工作決策參考依據(jù)?？冃гu價72政府社會資本社會資本金融機構上半場下半場工程識別工程準備工程采購工程執(zhí)行合規(guī)性問題其他問題6.PPP前期工作中遇到的問題73P

P

P工程實施流程74主體合規(guī)性有問題客體合規(guī)性有問題程序合規(guī)性有問題合規(guī)性有問題——紅線75主體合規(guī)性有問題76客體合規(guī)性有問題77程序合規(guī)性有問題78程序合規(guī)性有問題79PPP工程推進中需關注的其它問題80政府自身能力問題想做不知如何做；別人做完不知是否合理；無專門人員系統(tǒng)去做。咨詢機構的選擇問題局部機構業(yè)務迅速擴張導致要價虛高，人員投入缺乏；大量機構趁PPP熱涌入PPP咨詢行業(yè)但對PPP理念了解不到位，不具備提供咨詢效勞的能力；行業(yè)內(nèi)惡意低價競爭導致各方受損。PPP工程推進中需關注的其它問題817、如何做好如此專業(yè)問題827、如何做好如此專業(yè)問題83〔一〕上海華電莘莊工業(yè)區(qū)熱電冷三聯(lián)供改造工程〔二〕安慶市外環(huán)北路工程〔三〕貴陽市南明河水環(huán)境整治II期工程〔四〕西安市未央?yún)^(qū)徐家灣地區(qū)綜合改造項目四、工程案例8485莘莊工業(yè)區(qū)供熱一站供熱二站上海莘莊工業(yè)區(qū)供熱原供熱公司存在的問題：供熱效率低管理效率低控制水平低環(huán)境污染高華電燃氣熱電冷三聯(lián)供2021年10月8日華電集團簽署收購框架協(xié)議，并對供熱公司燃煤鍋爐進行天然氣分布式熱電冷三聯(lián)供異地改造項目背景工程案例A

——上海華電莘莊工業(yè)區(qū)熱電冷三聯(lián)供改造工程A86項目概況AAA89電網(wǎng)科教研發(fā)區(qū)總部經(jīng)濟區(qū)CBD、酒店商業(yè)服務行政中心水天然氣次高溫、次高壓蒸汽電蒸汽輪機工業(yè)區(qū)蒸汽熱用戶低溫低壓蒸汽制冷工業(yè)抽汽做功高溫煙氣做功工藝流程A90運作方式A91交易結構A92工程公司與莘莊工業(yè)區(qū)管委會簽訂的?特許經(jīng)營協(xié)議?、與終端用戶簽訂的?供用熱合作協(xié)議?、協(xié)同其與其他各交易主體簽訂的各類合同/協(xié)議，共同構成了該工程的合同體系。合同體系A93〔1〕政府部門合同工監(jiān)管〔2〕最終用戶效勞監(jiān)管〔3〕金融機構資金監(jiān)管：〔4〕其他利益相關者合同履行監(jiān)管監(jiān)管架構A使用者付費為主，政府可行性缺口補助為輔。94售電收入供熱收入供冷收入政府可行性缺口補助回報機制A95風險分配風險因素政府社會資本共同分擔征地拆遷△項目審批△融資△設計建設△運營維護△移交△市場需求△價格調(diào)整△不可抗力△A96創(chuàng)新項目發(fā)起方式社會資本發(fā)起：華電集團憑借其熱電冷三聯(lián)供項目技術和設備優(yōu)勢，審時度勢，積極識別項目機會并主動向莘莊工業(yè)區(qū)管委會提出項目實施方案，協(xié)同莘莊工業(yè)區(qū)管委會共同進行了項目準備階段的工作，這為華電集團最終贏得項目奠定了堅實的基礎。合理的交易結構設計交易結構、合同體系和監(jiān)管架構較為全面合理，這歸功于項目準備階段對交易結構設計的重視。使用者付費+政府可行性缺口補助的方式保障項目投資收益和盈利水平；融資結構合理，融資成本較低：充分利用項目技術優(yōu)勢和環(huán)保效應，爭取到商業(yè)銀行和清潔基金的低息貸款等。良好的示范效應引進美國GE先進技術，實現(xiàn)能源梯級利用，能效大幅提升；能源基礎設施領域節(jié)能減排和大氣治理目標的典型項目。2010年上海市重點技術改造項目”、“中美合作分布式能源示范項目”、國家分布式能源示范項目、上海市重大項目。項目亮點A相關資料列表97A相關資料列表98A99工程案例B——安慶市外環(huán)北路工程項目概況B2021年底，安慶市政府成立PPP工程工作領導小組，啟動實施本工程；授權安慶市住建委為實施機構，具體負責本工程社會資本的采購工作；同時授權市城投作為政府方出資代表，與社會資本合資組建工程公司。2021年5月6日，安慶市住建委與中選社會資本——北京城建設計開展集團股份正式簽署PPP工程合同。2021年6月，安慶市城投和北京城建注冊成立工程公司，注冊資本5億元，其中北京城建持股88%，安慶市城投持股12%。100項目進展情況B101運作方式B102交易結構B政府付費按照“基于可用性的績效合同〞方式，由政府向工程公司購置本工程可用性〔符合驗收標準的公共產(chǎn)品〕以及為維持本工程可用性所需的運營維護效勞〔符合績效要求的公共效勞〕，即政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性效勞費和運維績效效勞費。103回報機制B104風險分配風險因素政府社會資本共同分擔征地拆遷△項目審批△融資△設計建設△運營維護△移交△市場需求△價格調(diào)整△不可抗力△B105探索非經(jīng)營性項目PPP模式國內(nèi)首例成功簽約的市政道路PPP項目，進行非經(jīng)營性項目PPP模式的有益探索；政府按可用性和績效向結合方式付費；市人大常委會以決議件的方式承諾將該等可用性服務費和運營績效服務費納入跨年度的財政預算。創(chuàng)新績效考核機制詳細設置竣工驗收、運維及移交績效指標；將績效考核結果與付費掛鉤，有效激勵社會資本統(tǒng)籌考慮本項目的建設、運營維護及移交等項目全生命周期成本；獎懲并重，根據(jù)運營績效表現(xiàn)，最高扣款30%，最高獎勵10%。創(chuàng)新競價方式設置付費年限和年付費比例兩個投標選項，給予社會資本的一定的自主選擇權，促進合理充分競爭；采用綜合評分法選擇社會資本，兼顧投資、運營維護能力。項目亮點B南明河為長江流域烏江的支流，被譽為貴陽人民的“母親河〞南明河污染狀況觸目驚心，黑臭現(xiàn)象突出，市民反映強烈。貴陽生態(tài)論壇于2021年7月舉行，獲得中央批準升格為國家戰(zhàn)略層面。治理前2012.06花溪河小黃河麻堤河小車河市西河貫城河南明河重劣Ⅴ準Ⅴ重劣Ⅴ重劣Ⅴ重劣ⅤⅤ重劣ⅤⅢⅣⅤⅣⅢ重劣Ⅴ輕劣Ⅴ類Ⅴ類Ⅳ類Ⅲ類重劣Ⅴ類沿岸到處是生活垃圾岸邊淤泥堆積鑒于以上原因，南明河一期工程必須在2021年7月前完成，到達消除黑臭的效果。工程案例C——貴陽市南明河水環(huán)境整治II期工程C項目背景一期總投資18.69億元（2012年11月至2013年5月）。以治理水體黑臭為主，針對南明河城市中心段淤積重、水體黑臭的問題，實施河道截污、清淤，臭氣治理，污水處理廠建設，沿河景觀提升等工程措施，使水質(zhì)迅速得到改善，初步變清。二期總投資估算27.27億元（分兩個階段實施，二期一階段2014年8月至2015年7月，二期二階段2015年3月至2016年3月）。以提升水質(zhì)為核心，主要實施南明河干流和支流污水處理廠及配套管網(wǎng)改造建設、污泥處置設施建設、支流清淤治理、干流及五條支流生態(tài)修復等工程，干支流水質(zhì)和感官效果明顯好轉(zhuǎn)。三期（2016年-2025年）以實現(xiàn)南明河長治久清為目標，調(diào)整沿岸產(chǎn)業(yè)結構，治理農(nóng)業(yè)面源污染，逐步完善城區(qū)雨污分流，實施流域范圍內(nèi)水土保持和生態(tài)恢復，建立污染防治和治理長效機制。南明河水環(huán)境綜合整治工程分三期實施：C一期治理，“以洗碗的方式洗河〞，成效顯著。108項目概況C2021年，貴陽市政府成立南明河水環(huán)境綜合整治指揮部，下轄專家組、監(jiān)督督查組等九個工作小組。2021年8月和2021年6月，貴陽市政府先后組織國內(nèi)權威專家對南明河工程二期方案進行論證；2021年9月，采用公開招標方式選定中信水務為社會資本方；2021年11月，簽署PPP工程協(xié)議；2021年12月，工程被評財政部首批PPP示范工程。

109項目進展情況C110運作方式