江蘇飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展探究摘要飛地是地理學(xué)上的一個(gè)重要概念，它是指位于其他國(guó)家國(guó)境之內(nèi)而與本國(guó)不相毗鄰的領(lǐng)土，或同一國(guó)家內(nèi)位于某一行政區(qū)域包圍之中而為另一行政區(qū)域管轄的土地。飛地既可存在于國(guó)與國(guó)之間，也可存在于某一國(guó)家范圍內(nèi)的行政區(qū)域之間。把“飛地”應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是商業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，稱為“飛地經(jīng)濟(jì)”，輸出經(jīng)濟(jì)的地區(qū)稱飛出地，輸入經(jīng)濟(jì)的地區(qū)稱飛入地。因此，“飛地經(jīng)濟(jì)”是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，打破行政區(qū)劃限制，甲地在行政上不相隸屬的乙地建立經(jīng)濟(jì)園區(qū)并進(jìn)行自主管理，通過(guò)建立科學(xué)的利益分配機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)甲乙二地互利共贏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。本文以江蘇省為例，對(duì)其飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展展開(kāi)了研究。關(guān)鍵詞：江蘇??；飛地經(jīng)濟(jì)；問(wèn)題；對(duì)策目錄TOC\o"1-3"\h\u2229一、飛地經(jīng)濟(jì)概述 “飛地經(jīng)濟(jì)”并非是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的一種區(qū)域協(xié)作形式，早在十五世紀(jì)歐洲進(jìn)行殖民掠奪時(shí)就已產(chǎn)生，只是當(dāng)時(shí)沒(méi)有“飛地經(jīng)濟(jì)”這一詞，英國(guó)東印度公司的貿(mào)易史足以說(shuō)明這一點(diǎn)，可以說(shuō)西方殖民主義者是最早“飛地經(jīng)濟(jì)”的實(shí)踐者。我國(guó)內(nèi)地最早出現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”這一經(jīng)濟(jì)術(shù)語(yǔ)始于2004年。當(dāng)時(shí)正值改革開(kāi)放20多年，主導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“非均衡發(fā)展”模式導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)與地區(qū)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡并存。東部沿海的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與“塌陷的”中部、落后的西部以及背著“包袱”的東北老工業(yè)基地形成巨大反差。與此同時(shí)，由于我國(guó)對(duì)外貿(mào)易長(zhǎng)期實(shí)行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，這使得沿海城市或區(qū)域成為國(guó)外企業(yè)的海外“飛地”，“飛地”的產(chǎn)品附加值低、技術(shù)含量不高，產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng)，在一定程度上與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)缺乏密切聯(lián)系，同時(shí)還頻頻遭到國(guó)外對(duì)華的貿(mào)易報(bào)復(fù)，最終給當(dāng)?shù)丶皣?guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)較大的負(fù)面影響。一、飛地經(jīng)濟(jì)概述（一）飛地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵“飛地”(enclave)是國(guó)際法的一個(gè)重要概念?！斗▽W(xué)辭典》對(duì)它的定義是:“一國(guó)位于他國(guó)國(guó)境之內(nèi)不與本國(guó)毗連的領(lǐng)土?！蔽覈?guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中給“飛地”賦予了具有中國(guó)特色的含義:一塊土地所有權(quán)屬于一個(gè)城市，而使用權(quán)屬于另一個(gè)城市，并利用“飛地”戰(zhàn)略來(lái)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。美國(guó)的著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家MinZhou就把“飛地經(jīng)濟(jì)”定義為：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，兩個(gè)互相獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機(jī)制限制，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等合作機(jī)制進(jìn)行跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式[1]。它的載體是園區(qū)、基地或者城鎮(zhèn)，其特點(diǎn)為由點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的企業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)對(duì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由單純的資金承接轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c項(xiàng)目的復(fù)合承接。（二）飛地經(jīng)濟(jì)的模式根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，飛地經(jīng)濟(jì)有不同的分類。同濟(jì)大學(xué)任浩教授根據(jù)飛地的作用將飛地經(jīng)濟(jì)分為三種模式[2]。首先借用生雞蛋，通過(guò)其他地方的工業(yè)園區(qū)發(fā)展自己的投資項(xiàng)目。二是筑巢引鳳，即在現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)劃出一片專業(yè)園區(qū)，形成“園中園”?；蛘咴趫@外建立新的工業(yè)園區(qū)作為現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)的延伸。這被稱為“公園外的公園”。三是網(wǎng)絡(luò)托管，即工業(yè)園區(qū)規(guī)劃不變，行政區(qū)劃不變，拆遷安置工作由地方政府完成，網(wǎng)絡(luò)向強(qiáng)大的品牌開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，管理和發(fā)展?；谫Y源節(jié)約和環(huán)境友好的角度，我們將飛地經(jīng)濟(jì)模式分為：（1）集約型發(fā)展。這種類型是飛地經(jīng)濟(jì)模式的最早體現(xiàn)，其中包括集約型工業(yè)化發(fā)展模式和集約型城市化發(fā)展模式，以福州市永泰縣馬洋工業(yè)集中區(qū)為依托。該模型能夠有效消除傳統(tǒng)城市化的弊端，如占地面積大，城市功能弱，人口轉(zhuǎn)變緩慢，提高城市綜合承載力，強(qiáng)化中心城市功能，培育高度組織化的城市群，不斷優(yōu)化空間工業(yè)人口分布和城鎮(zhèn)體系的功能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市，小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）互利共生型。這種類型的出入境城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相似的，但是各自的資源稟賦可以通過(guò)飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成良好的互補(bǔ)性，實(shí)現(xiàn)共贏。典型案例如大連長(zhǎng)?？h和普蘭店合作。（3）工業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型。在這種類型的飛行中，往往擁有豐富的資金和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。但由于經(jīng)營(yíng)成本的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，一些搬遷行業(yè)必須繼續(xù)享受優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)和優(yōu)惠政策，利用飛越做大的成本優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的飛翔在一起，實(shí)現(xiàn)“飛天”。典型案例廣東省鼓勵(lì)珠三角地區(qū)政府和企業(yè)在廣東粵北欠發(fā)達(dá)地區(qū)修建發(fā)展中經(jīng)濟(jì)區(qū)[3]。（三）發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的意義根據(jù)飛地經(jīng)濟(jì)理論，由于在整個(gè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值鏈中進(jìn)入該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)承接了聯(lián)系，所以飛出的產(chǎn)業(yè)向土地的轉(zhuǎn)移將對(duì)該地區(qū)產(chǎn)生重要而積極的影響。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響。飛地經(jīng)濟(jì)突破了傳統(tǒng)污染后的發(fā)展模式，開(kāi)辟了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的新實(shí)驗(yàn)區(qū)，架起了“金山銀山”與“青山綠水”溝通的橋梁，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命力模式必然成為一段時(shí)期打破經(jīng)濟(jì)格局，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?.飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利于節(jié)約成本?，F(xiàn)階段，中國(guó)大部分地區(qū)面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)薄弱等諸多問(wèn)題。通過(guò)合理規(guī)劃建立飛地經(jīng)濟(jì)區(qū)，我們不僅可以集中資源改善基礎(chǔ)設(shè)施，聚集類似同類產(chǎn)業(yè)，優(yōu)越的區(qū)位條件，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和一流的服務(wù)環(huán)境，打造工業(yè)航空母艦，形成經(jīng)濟(jì)規(guī)模和特色的板塊經(jīng)濟(jì)，而且促進(jìn)土地合理規(guī)劃，有效利用土地，避免土地利用，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享，有效地克服了分散，小而大的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)區(qū)，防止農(nóng)村點(diǎn)燃，到處吸煙，降低項(xiàng)目投資成本，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，最大限度地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)功能聚集效應(yīng)和集約效應(yīng)。當(dāng)然，由于涉及到的地方不同，飛地經(jīng)濟(jì)也不可避免地面臨著諸多障礙：一是制度性障礙。由于兩地政府的介入，許多政策問(wèn)題需要更高層次的政策支持。特別是有關(guān)大面積土地使用的政策規(guī)定，也有約束項(xiàng)目的合作。其次，概念障礙。由于地理位置和自然環(huán)境的限制，商品意識(shí)，開(kāi)放意識(shí)和人員出入境的價(jià)值觀制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是管理障礙。由于教育水平飛入土地，社會(huì)文化背景，風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異，會(huì)增加管理和協(xié)調(diào)成本，制約飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些障礙就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生“墻內(nèi)機(jī)器轟鳴，墻外刀耕火種”的“孤島現(xiàn)象”，阻礙產(chǎn)業(yè)聚合效應(yīng)的發(fā)揮。2.發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)有利于加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程?！盁o(wú)農(nóng)不穩(wěn)、無(wú)工不富、無(wú)商不活”，我們可以看到工農(nóng)業(yè)和商業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。但由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，區(qū)域工業(yè)化水平的差異以及資源和地理位置的差異，各地區(qū)的不平衡發(fā)展已成為整體協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的絆腳石。飛地經(jīng)濟(jì)模式可為不適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)提供發(fā)展平臺(tái)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，共同推進(jìn)基礎(chǔ)配套設(shè)施和管理水平的優(yōu)化升級(jí)，加快工業(yè)化步伐，促進(jìn)城市擴(kuò)張促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展城市就業(yè)，吸納農(nóng)村人口。反過(guò)來(lái)，農(nóng)民轉(zhuǎn)出后，還可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，相互補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，有效解決二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。3.發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)有利于突破制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。飛地經(jīng)濟(jì)模式不僅可以解決不同行政區(qū)域的利益分配機(jī)制和行政人員績(jī)效考核問(wèn)題，而且可以調(diào)動(dòng)各地經(jīng)濟(jì)集約化發(fā)展的積極性，打破制約“三大”瓶頸的“三大瓶頸”經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是有利于突破投資瓶頸。原基地的建設(shè)全部由地方政府投入，財(cái)政壓力大，不利于市場(chǎng)化運(yùn)作。由于在飛地經(jīng)濟(jì)模式下實(shí)行分稅制，可以將投入地方政府和私人資本的資金引入基地的前期建設(shè)，形成多元化的投資主體。其次，有利于打破投資瓶頸?；亟ǔ珊?，最重要的任務(wù)是吸引外資。只有依靠各項(xiàng)工程，才能大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如果地方政府基礎(chǔ)資金充足，有限的信息資源和人力資源不利于吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)。飛地經(jīng)濟(jì)模式通過(guò)完善利益機(jī)制，激發(fā)政府飛出去的積極性，與政府一起飛出企業(yè)，解決投資項(xiàng)目投入不足的問(wèn)題。第三，有利于突破管理瓶頸。通過(guò)加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)的合作，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新服務(wù)理念，提高基地服務(wù)水平，在很大程度上增強(qiáng)了走出企業(yè)的信心，突破管理瓶頸。4.發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)有利于合理配置資源和保護(hù)環(huán)境。這種模式不僅可以整合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，突破偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大制約因素和交通條件惡劣，解決相關(guān)城市地理位置的不足，放棄自我封閉，狹隘的“互相競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有合作”的意識(shí)，使資金，技術(shù)，人才，市場(chǎng)等短缺要素得到緩解或徹底解決，而且要把重點(diǎn)放在治污，有效利用余熱，廢氣，廢水，廢物，做好節(jié)能減排，擴(kuò)大污染治理效益，化解資源環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本矛盾使協(xié)調(diào)發(fā)展具有根本性和現(xiàn)實(shí)性的可能性，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與自然的和諧發(fā)展。5.發(fā)展分別對(duì)飛出地和飛入地的意義（1）飛入地一是對(duì)工業(yè)發(fā)展的影響。飛出的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以直接帶動(dòng)飛地的經(jīng)濟(jì)總量的快速增長(zhǎng)。同時(shí)，制造加工基地的形成也會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應(yīng)，從而繼續(xù)擴(kuò)大工業(yè)總產(chǎn)值。雖然有些夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)飛出去，但是在飛越地區(qū)卻是比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。因此，該地區(qū)各種經(jīng)濟(jì)資源可以迅速激活，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。二是對(duì)就業(yè)的影響?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力需要使制造業(yè)飛機(jī)場(chǎng)的制造基地得到本土化，充分利用當(dāng)?shù)氐娜肆Y源，如果把兩個(gè)地區(qū)相結(jié)合，將進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)就業(yè)。制造加工基地將通過(guò)培訓(xùn)和技術(shù)推廣等方式培養(yǎng)熟練的生產(chǎn)技術(shù)人員和企業(yè)管理人員，同時(shí)充分發(fā)揮生產(chǎn)技術(shù)的溢出效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)質(zhì)量的提高飛行人才的培養(yǎng)和地區(qū)人才的涌入，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)趨于先進(jìn)。三是對(duì)稅收的影響。大部分飛入地區(qū)的制造加工基地屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)，特別是大型飛行企業(yè)或加工制造企業(yè)設(shè)立的大型企業(yè)集團(tuán)，投資規(guī)模大，流通量大生產(chǎn)資料，市場(chǎng)成交量等共同，這樣的企業(yè)創(chuàng)造了大量的利稅。另外，一旦加工制造基地落戶，固定資產(chǎn)自然流動(dòng)性弱，決定了這些重要稅源的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。例如，當(dāng)工業(yè)實(shí)行到飛地所在地時(shí)，地方財(cái)政稅也將受益，地方就業(yè)問(wèn)題也將因此而激發(fā)地方資源向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。生態(tài)環(huán)境也可以保護(hù)在不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。賈若祥強(qiáng)調(diào)，飛地經(jīng)濟(jì)模式能夠幫助資源要素在更大范圍內(nèi)有效優(yōu)化配置。（2）飛出地一批飛出國(guó)門的夕陽(yáng)工業(yè)迅速發(fā)展，阻礙了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，落后產(chǎn)業(yè)向落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移可以優(yōu)化該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過(guò)培育和發(fā)展一批潛力巨大的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育青年產(chǎn)業(yè)，鞏固基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整三大產(chǎn)業(yè)比重，優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式也發(fā)生了變化。工業(yè)產(chǎn)出效率提高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，地方稅收增加。二、江蘇省飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀江蘇常州是飛地經(jīng)濟(jì)的先行者，早在8、90年代，常州便開(kāi)始發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，先后與國(guó)內(nèi)三峽庫(kù)區(qū)、陜西安康及國(guó)外一些城市建立起了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。常州為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的三峽庫(kù)區(qū)提供技術(shù)，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品深加工和合作項(xiàng)目的建設(shè)，在安康洽談會(huì)期間尋找商機(jī)，尋找投資項(xiàng)目。同時(shí)鼓勵(lì)100多家企業(yè)在鹽城辦水泥廠等工廠，通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”與鹽城當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)形成雙贏。連云港市充分利用與上海市地緣相近、要素互補(bǔ)的特點(diǎn)，積極發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，建設(shè)上海工業(yè)園區(qū)。僅2005年，上海在連云港市就投資14.2億元，同比增長(zhǎng)266.7%。蘇州經(jīng)濟(jì)也是典型的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，蘇州利用自己的優(yōu)勢(shì)，吸引外資，在全國(guó)大中城市GDP排行榜上位居第四位，名列上海、廣州和北京之后。靖江物流園區(qū)更是由江陰主管、開(kāi)發(fā)的服務(wù)業(yè)飛地。近年來(lái)，飛地經(jīng)濟(jì)在東部沿海地區(qū)率先獲得了快速發(fā)展，尤其是最先實(shí)踐這一發(fā)展模式的江蘇，積累了大量經(jīng)驗(yàn)。其中最著名的案例當(dāng)屬1994年2月批準(zhǔn)建立的“新加坡蘇州工業(yè)園”，該園區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)容安排及方式選擇等方面，遵循“堅(jiān)持和維護(hù)國(guó)家主權(quán)，結(jié)合國(guó)情借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)”的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)，借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)制定了80多項(xiàng)詳盡的執(zhí)行細(xì)則。20多年的發(fā)展歷程中，從土地規(guī)劃到環(huán)保質(zhì)監(jiān)，從招商引資到人才建設(shè)，“新加坡蘇州工業(yè)園”都是飛地經(jīng)濟(jì)成功的典型：在專家依法治區(qū)的規(guī)劃管理體制下，“先規(guī)劃后建設(shè)，先地下后地上”的建設(shè)原則確保了規(guī)劃的延續(xù)性；在嚴(yán)格的環(huán)保監(jiān)控下，率先在全國(guó)試點(diǎn)創(chuàng)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)工業(yè)園，構(gòu)建了園區(qū)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的發(fā)展機(jī)制；相關(guān)政府部門落實(shí)“親商”理念，以國(guó)際商務(wù)活動(dòng)的通行規(guī)則來(lái)服務(wù)投資者，精簡(jiǎn)項(xiàng)目審批流程、最大可能降低服務(wù)收費(fèi)、建立合理的用人制度，形成了高效的“一站式”服務(wù)模式；在招商引資過(guò)程中，對(duì)不同類型企業(yè)采取多元化招商模式，注重與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合，避免了“優(yōu)惠政策招商”存在的問(wèn)題；通過(guò)《蘇州工業(yè)園區(qū)勞動(dòng)管理暫行辦法》等相關(guān)法規(guī)政策，構(gòu)建了完善的人才培訓(xùn)體系和管理機(jī)制，不但注重吸引人才，更為培育人才、留住人才打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2016年，園區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2150億元，同比增長(zhǎng)7.2%，通過(guò)制造業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)工業(yè)技改投資增長(zhǎng)4%，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)2.3%，同時(shí)大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)43.8%，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)?；诳鐕?guó)飛地經(jīng)濟(jì)這一發(fā)展模式的成功經(jīng)驗(yàn)，在20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，江蘇省政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，積極推進(jìn)蘇北蘇南的跨區(qū)域飛地合作，先后建設(shè)了“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”“蘇州-宿遷工業(yè)園區(qū)”等。其中，“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”作為首個(gè)跨江聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的共建園區(qū)，截至2016年底，已經(jīng)完成規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值120.79億元，累計(jì)推進(jìn)重點(diǎn)重大項(xiàng)目22個(gè)，總投資達(dá)到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“兩極”，在2015年就已經(jīng)建成了6個(gè)共建園區(qū)，累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資800多億元，業(yè)務(wù)總收入854.6億元。這些實(shí)踐成果證明，無(wú)論是建立跨國(guó)飛地、還是省內(nèi)跨地區(qū)飛地，突破行政區(qū)劃限制是打通合作共贏渠道的最重要因素，這些跨空間的合作開(kāi)發(fā)，不僅可以在一定程度上減少區(qū)域之間優(yōu)惠政策的比拼和惡性競(jìng)爭(zhēng)，而且還能縮小地區(qū)發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。三、江蘇省飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題作為打破行政邊界，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一，江蘇省飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。但也有一些問(wèn)題暴露出來(lái)。過(guò)去，飛地經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐大多依靠行政手段來(lái)促進(jìn)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。雖然發(fā)展迅速，成效顯著，但在行政協(xié)調(diào)問(wèn)題上，難以避免市縣之間，縣縣之間的差異。各種顯性和隱性的交易成本不利于形成飛地經(jīng)濟(jì)“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作，自愿組合，滾動(dòng)發(fā)展”的良性互動(dòng)機(jī)制。蜜月期過(guò)后，在政策限制下，飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以為繼。此外，流入?yún)^(qū)的內(nèi)在要素價(jià)格的迅速崛起，逐漸削弱了原有的運(yùn)行成本低等優(yōu)點(diǎn)，是受限于地理位置，自然環(huán)境，歷史文化，改革意識(shí)和飛入的開(kāi)放意識(shí)的差異價(jià)值觀也不同，使得區(qū)域間合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移困難，飛地經(jīng)濟(jì)面臨著更深層次的管理機(jī)制和障礙。英克雷經(jīng)濟(jì)遭遇發(fā)展瓶頸的主要原因是難以實(shí)現(xiàn)打破行政邊界，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。主要原因是機(jī)制設(shè)計(jì)不夠成熟和完善，使得利益相關(guān)者之間的內(nèi)在矛盾和矛盾在博弈過(guò)程中起著重要作用。具體來(lái)說(shuō)存在以下問(wèn)題：（一）飛入地與飛出地合作開(kāi)發(fā)的積極性減弱在經(jīng)濟(jì)低迷的時(shí)期，飛入和飛出地區(qū)都面臨著自身的發(fā)展需求，合作發(fā)展的積極性受到削弱。加之利益分配不均和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不完善，可能導(dǎo)致原有的合作機(jī)制應(yīng)該平衡。在不同的行政區(qū)劃中，動(dòng)態(tài)演變成飛出地的“殖民模式”，或飛入地的“肉包子打狗模式”。從江蘇省大部分區(qū)域合作工業(yè)園區(qū)的情況來(lái)看，由于飛地經(jīng)濟(jì)的初期合作主要是由行政力量驅(qū)動(dòng)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，進(jìn)出的政府的縣經(jīng)常需要考慮更多的整個(gè)地區(qū)，而忽視了公園的合作和發(fā)展的關(guān)注。加上早期寬松政策提供的發(fā)展空間，要素成本在不斷增長(zhǎng)的過(guò)程中不斷縮小，合作意愿迅速減弱，飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了諸多實(shí)際問(wèn)題。這也是許多地方政府在發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)時(shí)容易忽略的地區(qū)。（二）管理中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題發(fā)展初期規(guī)劃不合理，地方不到位，引發(fā)未知問(wèn)題權(quán)責(zé)義務(wù)后續(xù)管理，頻發(fā)導(dǎo)致跨管理，甚至雙重管理困難，到開(kāi)發(fā)區(qū)，協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了負(fù)面影響。比如靖江市在一些老廠區(qū)的工業(yè)園區(qū)里，新建了園區(qū)分廠，導(dǎo)致分散的企業(yè)管理，資源利用效率低下，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理和園區(qū)管理缺乏統(tǒng)一規(guī)則引發(fā)了一系列如工業(yè)用地失衡，老廠閑置時(shí)間長(zhǎng)，賺錢等商業(yè)圈地?！帮w地經(jīng)濟(jì)”不但未能發(fā)揮其促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的作用，反而阻礙了靖江市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，飛地經(jīng)濟(jì)本身涉及不同的行政區(qū)域，政府的橫向協(xié)調(diào)必然會(huì)產(chǎn)生一系列的利益摩擦和差異。以“江蘇江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”為例，“江陰經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)靖江工業(yè)園區(qū)共同開(kāi)發(fā)回憶錄”中提到“十年期間，兩市不從園區(qū)投資回報(bào)，十年五五分紅”隨著十年左右的到來(lái)和園區(qū)總經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，由于缺乏相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，很難在不同的地方協(xié)調(diào)利益政府。加上建立了由江蘇省，靖江市和江陰區(qū)的公園，商業(yè)，稅務(wù)，質(zhì)量監(jiān)督，土地，規(guī)劃，建設(shè)，水利，公安等部門負(fù)責(zé)的不僅包括省，地，縣管轄權(quán)水平權(quán)力的縱向協(xié)調(diào)問(wèn)題還包括行政管理，經(jīng)濟(jì)管理，社會(huì)管理等權(quán)力是否可以遠(yuǎn)程行使的橫向協(xié)調(diào)。區(qū)域之間長(zhǎng)期有效的合作更為困難。（三）原有的發(fā)展模式不能順應(yīng)地區(qū)發(fā)展的需求飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起初是通過(guò)行政手段促進(jìn)的。但經(jīng)過(guò)快速發(fā)展之后，要引入市場(chǎng)力量來(lái)滿足發(fā)展的需求，盲目跟隨以往與“拉美”或“群”發(fā)展的合作，不能真正適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展的需要。雖然飛地經(jīng)濟(jì)起初是以行政手段促進(jìn)的，但事實(shí)上，飛地經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)應(yīng)該是在尊重市場(chǎng)力量的基礎(chǔ)上形成內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)協(xié)同效應(yīng)，探索積極合作的機(jī)會(huì)，而不是單純利用行政力量的幫手。同時(shí)，只有符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)需求，才能更快，更有效地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，如何正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是當(dāng)務(wù)之急。（四）缺乏與時(shí)俱進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)由于缺乏與時(shí)俱進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)，金融體制改革，管理機(jī)制創(chuàng)新和生態(tài)建設(shè)等方面的政策調(diào)整，阻礙了飛地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。例如，江蘇省靖江市大部分飛地工業(yè)園區(qū)成立于2005年左右，當(dāng)時(shí)的政策法規(guī)至今仍在使用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)。同時(shí)，國(guó)家有關(guān)政策也不斷調(diào)整和完善。例如，今年7月1日省級(jí)實(shí)施的新一輪分稅制改革取消了關(guān)于建設(shè)園區(qū)等問(wèn)題合作的增值稅退稅政策，支持了經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的發(fā)展。列入轉(zhuǎn)移支付范圍，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌為保護(hù)工資，運(yùn)輸和人身保險(xiǎn)等各個(gè)方面。地方政策滯后甚至停滯，國(guó)家政策不斷調(diào)整，是對(duì)現(xiàn)有飛地經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的嚴(yán)峻考驗(yàn)。四、促進(jìn)江蘇省飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策結(jié)合上述飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困境分析，本文提出以下四點(diǎn)政策建議：（一）建立起全方位、多角度、多元化的招商引資體系在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，要借鑒“新加坡蘇州工業(yè)園區(qū)”的成功經(jīng)驗(yàn)，改變過(guò)去采用“低價(jià)元素資源”或“優(yōu)惠投資政策”的吸引方式，全方位，多角度，多元化的投資促進(jìn)投資體系。例如，園區(qū)可以利用其飛出地區(qū)域的投資網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)提供更好的商業(yè)環(huán)境，配套設(shè)施和人力資源戰(zhàn)略，直接吸引優(yōu)質(zhì)的本地企業(yè)飛往園區(qū)。為了避免一味吸引外資對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)擠出效應(yīng)，也應(yīng)該融入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將重點(diǎn)投向重點(diǎn)行業(yè)或地區(qū)予以支持，并通過(guò)降低準(zhǔn)入門檻，提供指導(dǎo)發(fā)揮資本導(dǎo)向作用等措施加大投入力度；根據(jù)不同類型的企業(yè)，也可以有針對(duì)性地轉(zhuǎn)換投資形式，如商業(yè)投資，產(chǎn)業(yè)鏈投資。我國(guó)飛地經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐不斷發(fā)展。新的和發(fā)展中的新問(wèn)題也將不斷暴露，現(xiàn)行的管理體制和管理方式將受到影響。不斷改革創(chuàng)新優(yōu)化政府管理方式，突破體制經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，縮小地區(qū)發(fā)展差距，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。（二）建立常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機(jī)制為避免園區(qū)內(nèi)管理分工，根據(jù)“指導(dǎo)意見(jiàn)”，合作伙伴可以通過(guò)建立規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，功能布局等方面的協(xié)調(diào)配合，及時(shí)研究解決園區(qū)建設(shè)和項(xiàng)目引進(jìn)和經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)共同組建公園管理委員會(huì)，選拔干部到園內(nèi)搬遷，不斷創(chuàng)新管理體制，改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)。借鑒“新加坡蘇州工業(yè)園區(qū)”的人才培養(yǎng)，管理和聘任原則，逐步制定出一系列具有園區(qū)特色的規(guī)章制度和管理辦法，并與我國(guó)現(xiàn)行制度銜接。以“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”為例。目前，兩市成立了聯(lián)合開(kāi)發(fā)與發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決聯(lián)動(dòng)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。江陰市政府成立園區(qū)管委會(huì)，負(fù)責(zé)園區(qū)的投資開(kāi)發(fā)和管理，還負(fù)責(zé)國(guó)稅，質(zhì)監(jiān)工作；靖江市政府在園區(qū)成立，負(fù)責(zé)園區(qū)的社會(huì)事務(wù)，還負(fù)責(zé)土地，規(guī)劃，建設(shè)，水利，公安等方面的管理工作。出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，不同政府部門管轄的下屬部門可能存在溝通不暢的問(wèn)題。為此，可以采取“干部和農(nóng)民相互掛鉤”的制度。江陰市政府可以從土地，規(guī)劃和建設(shè)園區(qū)辦公室的地方選拔地方官員，由靖江市政府選定地方稅務(wù)局，質(zhì)監(jiān)等部門到園區(qū)管委會(huì)，相互協(xié)助處理有關(guān)工作。（三）深化行政審批制度改革深化行政審批制度改革，加快實(shí)施全國(guó)負(fù)列表管理制度，把園區(qū)重建為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，直接在省以“分別計(jì)劃”的形式，以財(cái)政等權(quán)力實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)行政放松管制，對(duì)區(qū)域發(fā)展，也有助于園區(qū)根據(jù)國(guó)家政策及時(shí)調(diào)整，提出適應(yīng)自身發(fā)展的政策法規(guī)。例如，土地批準(zhǔn)可以根據(jù)土地管理和現(xiàn)有土地批準(zhǔn)的原則。上級(jí)政府部門要成立跨區(qū)域共建公園專項(xiàng)審批委員會(huì)，為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地政策支持。一方面，更有利于土地真正需要更方便獲取土地資源，另一方面也避免了公園作為土地資源浪費(fèi)帶來(lái)的土地資源的手段。（四）從國(guó)家層面做出頂層設(shè)計(jì)目前，我國(guó)大部分地區(qū)仍實(shí)行積極的投資管理庫(kù)存管理制度，使“飛地經(jīng)濟(jì)”各方容易對(duì)投資決策和投資規(guī)模選擇產(chǎn)生分歧，不利于合作。因此，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該在國(guó)家層面上進(jìn)行。同時(shí)明確界定中央與地方政府的政策邊界，實(shí)現(xiàn)各級(jí)管轄可能的縱向協(xié)調(diào)。通過(guò)上級(jí)政府進(jìn)一步簡(jiǎn)化分權(quán)，賦予飛地經(jīng)濟(jì)足夠的制度創(chuàng)新“特權(quán)”或優(yōu)先，讓地方政府保持合作的積極性。與此同時(shí)，地方政府有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定相應(yīng)的發(fā)展政策，改善市場(chǎng)環(huán)境，降低交易成本，確保按照市場(chǎng)化原則和方式進(jìn)行合作。有關(guān)地區(qū)也可以制定相關(guān)法律法規(guī)，確保政策的長(zhǎng)期有效實(shí)施。例如，“指導(dǎo)意見(jiàn)”提出鼓勵(lì)合作伙伴共同組建投融資公司，采取政府和社會(huì)資本合作等方式，吸引社會(huì)資本參與公園的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)。對(duì)于GDP，投資，進(jìn)出口等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，允許合作伙伴考慮權(quán)責(zé)關(guān)