分稅制度實(shí)施后亟需解決的問(wèn)題

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政的需要，將稅收劃分為中央政府和地方政府，確定中央和地方政府的財(cái)政收入范圍的金融體系，即稅收分配制度。我國(guó)在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)并充分考慮中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上,于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體系改革。其后,我國(guó)又在1995年改革了政府間財(cái)政支付制度,逐步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。隨后,2002年所得稅收入分享改革,2007年內(nèi)外資企業(yè)所得稅改革,一步步更好的完善了我國(guó)的分稅制財(cái)政體制?；仡櫡侄愔茖?shí)施的十幾年,我國(guó)分稅制財(cái)政體系在提高兩個(gè)比重(財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入的比重),完善轉(zhuǎn)移支付制度,促進(jìn)地方財(cái)力增長(zhǎng)速度等方面產(chǎn)生了一些積極成果。但也暴露了分稅制改革中的一些問(wèn)題,如中央和地方收支的不對(duì)稱性,區(qū)域發(fā)展的不平衡性等問(wèn)題。本文對(duì)分稅制體制中的一些問(wèn)題作了較為深入地剖析,并提出了完善分稅制體制的對(duì)策。一、中國(guó)分稅制的實(shí)施與主要問(wèn)題1.入和支出比例極不對(duì)稱根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中央財(cái)政收入和地方財(cái)政支出數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),1994年分稅制改革以來(lái)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重維持在50%左右,而在財(cái)政支出總量上,中央財(cái)政支出只占全國(guó)財(cái)政支出的30%左右。這與中央和地方收入和支出比例極不對(duì)稱(收入1:1,支出3:7)。筆者認(rèn)為,這是財(cái)權(quán)和事權(quán)不相對(duì)應(yīng)的表現(xiàn)的主要方面。根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)原則,各級(jí)政府在事權(quán)劃分明確的前提下,其財(cái)政收入應(yīng)能滿足絕大部分本級(jí)公共產(chǎn)品的提供。而地方政府負(fù)擔(dān)過(guò)多的事權(quán)或沒(méi)有得到足夠的財(cái)權(quán),則表明其財(cái)權(quán)和事權(quán)不相對(duì)應(yīng)。我國(guó)中央和地方財(cái)政收支不對(duì)稱性主要表現(xiàn)在:各級(jí)政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中各自承擔(dān)的份額不夠合理,容易出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與中央政府共同提供公共品和服務(wù)時(shí),地方政府往往承擔(dān)的份額太大,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育中承擔(dān)80%的財(cái)政支出。此外,地方政府還會(huì)承擔(dān)應(yīng)由中央政府應(yīng)承擔(dān)的部分支出,如民兵的訓(xùn)練,計(jì)劃生育,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出等。2.稅收返還設(shè)計(jì)的影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,總結(jié)面較長(zhǎng),我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速、中央第一我國(guó)分稅制財(cái)政體系實(shí)施的十幾年,1994年分稅制在提高中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入比重后,為解決橫向財(cái)力分配不平衡,縮小地區(qū)間的財(cái)力差距,中央采取稅收返還和轉(zhuǎn)移支付手段以彌補(bǔ)地方財(cái)政支出缺口。從全國(guó)總形勢(shì)看是成功的,但從地區(qū)看則仍存在嚴(yán)重地區(qū)不平衡現(xiàn)象。有關(guān)分析表明:在我國(guó)不同省份間,特別是東、中、西部之間,人均財(cái)力差距十分顯著,最大的人均財(cái)力與最小的人均財(cái)力相差8.58倍。具體地說(shuō),我國(guó)東部、中部、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的差距在拉大,而稅收收入差距拉大的速度卻遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大的速度。影響區(qū)域發(fā)展不平衡的原因的主要因素是稅收返還設(shè)計(jì)和現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不合理。首先,稅收返還額按實(shí)施分稅制將地方凈上劃中央的數(shù)額全額返還地方并以1993年的返還額為基數(shù),以后年度按各地區(qū)當(dāng)年上劃中央的增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1:0.3為系數(shù)給與地方增量返回。該基數(shù)中包含不合理的因素,在逐年滾動(dòng)中會(huì)有擴(kuò)大效應(yīng)。其次,轉(zhuǎn)移支付額采用傳統(tǒng)因素法確定,只增不減,有失合理性,同樣會(huì)使不合理的因素繼續(xù)擴(kuò)大。基于上述考慮,這會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到稅收返還額大大多于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),必然造成差距越拉越大;同時(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的分配具有高度不透明度、主觀隨意性大,這使得轉(zhuǎn)移支付資金成為“賽跑資金”,結(jié)果是財(cái)政支付的“均衡化”變成了“差距化”。二、國(guó)財(cái)政收入比重下降財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配形是分稅制改革不完善性造成的結(jié)果。1994年的改革旨在提高中央財(cái)政收入及其在全國(guó)財(cái)政收入比重,這導(dǎo)致地方財(cái)政收入及其在全國(guó)財(cái)政收入比重下降。加之中央和地方之間的職能劃分不清晰,縣鄉(xiāng)財(cái)政主體稅種嚴(yán)重缺乏,且財(cái)力向省級(jí)集中,大量事權(quán)支出不斷下降,導(dǎo)致基層財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。省級(jí)政府的擁有大量財(cái)權(quán)和承擔(dān)較少的事權(quán),縣鄉(xiāng)則擁有少量的財(cái)權(quán)和承擔(dān)過(guò)多的事權(quán),無(wú)疑加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。三、合理確定中央在地方的事權(quán)完善分稅制財(cái)政體制是我國(guó)財(cái)政體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如上分析所述,無(wú)論是縱向角度中央和地方收支的不對(duì)稱性,還是橫向角度的區(qū)域發(fā)展不平衡性和縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,均是我國(guó)在分稅制改革中遇到的噩待解決的問(wèn)題。按照建設(shè)社會(huì)主義財(cái)政框架的基本要求和十六屆三中全會(huì)的精神,完善分稅制財(cái)政體制的改革迫在眉睫。針對(duì)上述我國(guó)分稅制財(cái)政體制的問(wèn)題應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施為:1.在擴(kuò)大中央事權(quán)基礎(chǔ)上,明確中央政府事權(quán);在擴(kuò)大地方收入基礎(chǔ)上,明確地方財(cái)權(quán)。具體講,中央政府應(yīng)在負(fù)擔(dān)全國(guó)公共產(chǎn)品的同時(shí),多分擔(dān)一些應(yīng)由中央和地方共同負(fù)擔(dān)的區(qū)域性產(chǎn)品的支出。同時(shí),中央政府適度下放稅權(quán),加大地方政府稅收力度。地方政府應(yīng)通過(guò)謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,努力擴(kuò)大稅收來(lái)源,加強(qiáng)稅收征收等措施。2.替換中央政府對(duì)各地的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付數(shù)額采用因素法的分配方法。筆者認(rèn)為,我國(guó)中央政府可借鑒公司理財(cái)中所采取的每年費(fèi)用支出數(shù)額的方法來(lái)確定各年應(yīng)返還的稅收和轉(zhuǎn)移支付額。簡(jiǎn)而言之,對(duì)各級(jí)政府的支出數(shù)額首先采用帳戶分析法從總體上對(duì)各項(xiàng)支出項(xiàng)目近似分類將其歸為固定支出和變動(dòng)支出,而不宜采用近似分類法的項(xiàng)目則結(jié)合歷史分析法、工業(yè)工程法按比例將其最終歸為固定支出和變動(dòng)支出。采用這種綜合分配方法可以將各項(xiàng)支出按照影響其數(shù)額的因素分為在一定范圍內(nèi)其總額不會(huì)發(fā)生變動(dòng)的固定成本和一定范圍下單位數(shù)額不會(huì)發(fā)生變動(dòng)的單位變動(dòng)成本,這就避免了傳統(tǒng)基數(shù)法和因素法的固有缺陷。3.我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)緊密相聯(lián)也與社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)密切相關(guān),針對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題,我們應(yīng)積極探索在分稅制條件下地方各級(jí)政府有效參與管稅理財(cái)進(jìn)程中。首先應(yīng)明確縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要誘因是地方各級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)政府沒(méi)有參與稅收的管理中,其處于被動(dòng)狀態(tài)。因而,應(yīng)從整體觀、協(xié)調(diào)觀的角度,客觀分析我國(guó)現(xiàn)行分稅制體制存在的弊端,重新設(shè)計(jì)分稅