第五章抽象行政行為第一節(jié)概述第二節(jié)行政立法行為第三節(jié)其他抽象行政行為第四章抽象行政行為

第一節(jié)概述一、概念（一）含義1、動(dòng)態(tài)：行政主體針對(duì)不特定的人和事制定規(guī)范性文件的行為；2、靜態(tài)：行政主體針對(duì)不特定的人和事所制定的規(guī)范性文件。（二）特征1、對(duì)象的普遍性2、效力的普遍性和持續(xù)性（后及力）3、內(nèi)容的規(guī)范性4、適用的反復(fù)性5、效力的穩(wěn)定性

1、對(duì)象的普遍性

對(duì)象是不特定的人或事，通常情況下處于非現(xiàn)實(shí)已經(jīng)發(fā)生而是將來(lái)可能發(fā)生的法律事實(shí)中的人或事。

2、效力的普遍性和持續(xù)性（后及力）

在此行為生效后，不僅對(duì)不特定的多數(shù)人具有約束力，而且是對(duì)以后將要適用的不特定對(duì)象持續(xù)發(fā)生效力。對(duì)其生效前的人和事不具有約束力。

3、內(nèi)容的規(guī)范性

通常是依法創(chuàng)制行為規(guī)則的行為，為人們?cè)O(shè)定行為規(guī)范。其表現(xiàn)形式一般為行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。。4、適用的反復(fù)性抽象行政行為作為一種抽象的行為規(guī)范，針對(duì)未來(lái)出現(xiàn)的同一或同類(lèi)的不特定對(duì)象具有多次、反復(fù)適用的效力。5、效力的穩(wěn)定性抽象行政行為作為一種行政行為，依法不屬于行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍，不受人民法院和復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查，其效力不會(huì)受到人民法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的否定。案例：私家車(chē)主劉工超狀告北京市環(huán)保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局關(guān)于尾氣排放通告案。該案中，原告在自家轎車(chē)上安裝了韓國(guó)生產(chǎn)的尾氣凈化器，尾氣排放明顯低于《汽油車(chē)雙怠速污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙怠速標(biāo)準(zhǔn)”）地方標(biāo)準(zhǔn)限值，達(dá)到北京市機(jī)動(dòng)車(chē)年檢執(zhí)行的尾氣檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。但不符合被告北京市環(huán)保局、交通局及公安交管局3家單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對(duì)具備治理?xiàng)l件輕型小客車(chē)執(zhí)行新的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“513號(hào)通告”）關(guān)于“化油器小客車(chē)必須安裝電控補(bǔ)氣和三元凈化器，經(jīng)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方可獲準(zhǔn)年檢”的要求。劉工超由于未裝置“513號(hào)通告”中所指的尾氣凈化系統(tǒng)，其車(chē)當(dāng)年未獲準(zhǔn)年檢。劉經(jīng)行政復(fù)議后向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)3被告聯(lián)合作出的“513號(hào)通告”有關(guān)內(nèi)容違法。分析：“513號(hào)通告”究竟是不是具體行政行為。根據(jù)行政行為劃分標(biāo)準(zhǔn)，凡是針對(duì)非特定人且具有普遍約束力，能夠反復(fù)適用的行政行為均屬于抽象行政行為。由于513號(hào)通告是針對(duì)所有1995年1月1日以后領(lǐng)取牌證的桑塔納、富康、捷達(dá)等化油器小客車(chē)的車(chē)主和使用者，顯然行為的對(duì)象是不特定的。而且513號(hào)通告對(duì)上述所有人都具有普遍約束力，即所有在1995年以后購(gòu)車(chē)的人都必須安裝電控補(bǔ)氣和三元凈化器，經(jīng)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方可獲準(zhǔn)年檢。加之513號(hào)通告并不是一次性的，而是可以反復(fù)適用的行為，無(wú)論什么人，購(gòu)買(mǎi)幾輛車(chē)，都必須按照上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。所以，該行為符合抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，不是具體行政行為。案例：石家莊市律師喬占祥在今年春運(yùn)期間，購(gòu)買(mǎi)了石家莊至磁縣、石家莊至邯鄲車(chē)票，票價(jià)比平時(shí)分別多了5元及4元。他認(rèn)為鐵道部的這一漲價(jià)通知沒(méi)有法律依據(jù)，于1月18日向鐵道部提起行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)鐵道部2001年春運(yùn)期間上浮火車(chē)票價(jià)的行政行為。3月19日，鐵道部作出行政復(fù)議決定，維持鐵道部2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的通知。喬占祥對(duì)此不服，向北京市第一中級(jí)人民法院提起了行政訴訟，要求判決撤銷(xiāo)被告作出的有關(guān)行政復(fù)議決定書(shū)，撤銷(xiāo)被告作出的《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的通知》。分析：政府的定價(jià)行為往往是針對(duì)所有相關(guān)企業(yè)進(jìn)行的，受到影響的不僅包括企業(yè)，而且包括購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和接受服務(wù)的消費(fèi)者。所以，定價(jià)行為表面上看是就某一商品或者服務(wù)進(jìn)行的一次性特定行為，但事實(shí)上是針對(duì)非特定對(duì)象產(chǎn)生普遍約束力的抽象行政行為。三、抽象行政行為的分類(lèi)行政立法行為制定其它規(guī)范性文件的行為二、抽象行政行為有效成立的要件1、行政立法有效成立的要件（1）經(jīng)享有相應(yīng)行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)討論決定；（2）經(jīng)正職行政首長(zhǎng)簽署；（3）經(jīng)國(guó)務(wù)院總理簽署公開(kāi)發(fā)布的行政法規(guī)，由新華社發(fā)稿，《國(guó)務(wù)院公報(bào)》、《人民日?qǐng)?bào)》全文刊載。2、其它抽象性行政行為的成立要件（1）由一定的形式通過(guò)（2）行政首長(zhǎng)簽署（3）公開(kāi)發(fā)布。第二節(jié)行政立法行為

p.117一、概念：（一）含義

（二）性質(zhì)行政性質(zhì)：（1）表現(xiàn)：立法主體、調(diào)整對(duì)象、立法目的（2）與其它行政行為的區(qū)別：主體要求不同、影響對(duì)象不同、使用頻度不同、程序要求不同、形式要求不同。立法性質(zhì)：（1）表現(xiàn)：以國(guó)家名義創(chuàng)制、屬法的范疇、須遵循相應(yīng)的立法程序。（2）與權(quán)力機(jī)關(guān)立法的區(qū)別：主體不同、權(quán)力來(lái)源不同、內(nèi)容不同、效力不同、程序不同、形式不同、效果不同。*法律保留的事項(xiàng)（必須由立法機(jī)關(guān)制定的事項(xiàng)）：第一，絕對(duì)保留：犯罪與刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、對(duì)公民人身自由的強(qiáng)制與處罰、司法制度。第二，相對(duì)保留：國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；各級(jí)人大、政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度；特別行政區(qū)制度；基層群眾自治組織制度；對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)稅、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；仲裁制度及其他。(《立法法》第8條)（三）成立標(biāo)準(zhǔn)1、依據(jù)法律并旨在執(zhí)行法律；2、不僅應(yīng)符合法律的字面含義，也要符合法律的意旨；3、須根據(jù)且是為了執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的命令；4、須在各該機(jī)關(guān)權(quán)限內(nèi)頒行；5、法定程序和形式公布。二、行政立法的分類(lèi)p.119授權(quán)立法的規(guī)則：（1）承受方立法后須報(bào)授權(quán)方備案；（2）立法范圍僅限于授權(quán)范圍；（3）不得擅自反復(fù)運(yùn)用授權(quán)；（4）除非有明文規(guī)定，不得再授權(quán)。三、立法程序p.112四、對(duì)行政立法的控制：

限制規(guī)則：1、禁止籠統(tǒng)授權(quán)；2、對(duì)授權(quán)范圍和目的作限定性解釋?zhuān)?、規(guī)定行政立法程序；4、正確運(yùn)用法的一般性原則；5、保障對(duì)行政立法的訴訟救濟(jì)。[案例分析]1988年3至5月，新疆和田地區(qū)皮山縣供銷(xiāo)社在調(diào)撥87年棉花時(shí)，將1700余擔(dān)棉花升溢計(jì)32萬(wàn)余元以銀行托收方式轉(zhuǎn)移至下屬土產(chǎn)公司、榨油廠和棉麻公司，未記入購(gòu)銷(xiāo)帳。

1989年5月，皮山縣進(jìn)行財(cái)稅物價(jià)大檢查，查出該事?？h政府予以通報(bào)批評(píng)，以違紀(jì)行為論處，將該升溢款沒(méi)收上繳縣財(cái)政。同年7月，由和田地委紀(jì)律檢查委員會(huì)牽頭，六個(gè)相關(guān)部門(mén)組成工作組對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行查證，認(rèn)為屬偷稅行為。8月，縣稅務(wù)局按工作組的通知及地區(qū)稅務(wù)局批示，作出供銷(xiāo)社補(bǔ)交應(yīng)納稅款178481·8元，罰款35696·22元的決定。并對(duì)直接責(zé)任人張XX罰款500元，會(huì)計(jì)股股長(zhǎng)罰款200元。供銷(xiāo)社不服，先后提起了行政復(fù)議和行政訴訟。

1990年12月，和田地區(qū)物價(jià)檢查所對(duì)本區(qū)六縣一市九個(gè)棉花經(jīng)營(yíng)單位88年度收購(gòu)棉花發(fā)生的升溢款90余萬(wàn)元依《價(jià)格管理?xiàng)l例》予以沒(méi)收上繳地區(qū)財(cái)政。策勒、洛浦等縣提出異議，認(rèn)為應(yīng)執(zhí)行稅務(wù)局文件。

[1]上述案件涉及到的有關(guān)棉花升溢款的法律文件計(jì)有：國(guó)稅發(fā)（90）205號(hào)文件、商業(yè)部（86）商棉字1號(hào)文件批復(fù)、國(guó)家物價(jià)局、技術(shù)監(jiān)督局（88）價(jià)檢字734號(hào)文件，物價(jià)局、技監(jiān)局、商業(yè)部、紡織部（90）價(jià)檢字250號(hào)文件。

[2]規(guī)定沖突：國(guó)稅發(fā)（90）205號(hào)文件規(guī)定：收購(gòu)的溢余收入，無(wú)法退給棉農(nóng)的，全部并入企業(yè)利潤(rùn)照率納稅，剩余部分歸企業(yè)，視為企業(yè)的合法收入；商棉（86）批復(fù)：升溢款只應(yīng)退還棉農(nóng)，無(wú)法退還的掛帳，留作下年抵補(bǔ)虧損使用；物價(jià)局規(guī)定：經(jīng)營(yíng)部分盈利限在5‰以下，超過(guò)部分退還棉農(nóng)，無(wú)法退還的視為非法所得，由物價(jià)檢查機(jī)構(gòu)收繳國(guó)庫(kù)。第三節(jié)其它抽象行政行為

一、性質(zhì)及種類(lèi)p.122二、作用及效力（一）作用1、有利于規(guī)范政府行為；2、有利于提高政府機(jī)關(guān)的行政效率；3、有利于促進(jìn)和完善行政立法工作；4、有利于加強(qiáng)行政管理，提高行政效率。（二）法律效力p.217三、存在的主要問(wèn)題1、主體混亂、隨意性大；2、越權(quán)嚴(yán)重；3、內(nèi)容與上位法相抵觸；4、缺乏嚴(yán)格的制定程序；5、缺乏法定的救濟(jì)途徑。

喬占祥訴鐵道部案【案情摘要】

2000年12月21日，鐵道部下發(fā)《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)票價(jià)實(shí)行上浮的通知》。該通知規(guī)定2001年春節(jié)前十天及春節(jié)后23天北京、上海鐵路局、廣州鐵路（集團(tuán)）公司等始發(fā)的部分直通列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮20％至30％。由于票價(jià)上浮，河北省律師喬占祥兩次乘車(chē)共多支付9元。喬占祥認(rèn)為鐵道部發(fā)布的通知侵害了其合法權(quán)益，向鐵道部提起行政復(fù)議。鐵道部在復(fù)議中維持了票價(jià)上浮行為。喬遂以鐵道部上浮票價(jià)未經(jīng)價(jià)格聽(tīng)證程序?yàn)橛?，訴至北京市第一中級(jí)人民法院，請(qǐng)求判決鐵道部撤銷(xiāo)復(fù)議決定，撤銷(xiāo)票價(jià)上浮通知?！痉ㄔ翰门小?/p>

北京市一中院一審認(rèn)為，鐵道部做出的2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)票價(jià)上浮的決定，是經(jīng)過(guò)有關(guān)市場(chǎng)調(diào)查、方案擬定、報(bào)送國(guó)家計(jì)委審查，國(guó)家計(jì)委在國(guó)務(wù)院授其批準(zhǔn)的權(quán)限范圍內(nèi)予以批準(zhǔn)，最后鐵道部依據(jù)國(guó)家計(jì)委的批準(zhǔn)文件作出的。該程序沒(méi)有違反有關(guān)法律規(guī)定；與此同時(shí)，依據(jù)價(jià)格法的23條規(guī)定，主持聽(tīng)證會(huì)不屬于被告的法定職責(zé)，故本案不涉及價(jià)格聽(tīng)政及其相關(guān)問(wèn)題；此外，由于復(fù)議行為不屬于本案審查范圍，該請(qǐng)求法院不予支持，依法判決駁回喬占祥訴訟請(qǐng)求。

喬占祥不服，提起上訴

北京市高院經(jīng)審理認(rèn)為，鐵路列車(chē)旅客票價(jià)符合《價(jià)格法》第18條規(guī)定的政府可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)范圍。依據(jù)鐵路法的規(guī)定鐵路列車(chē)旅客票價(jià)調(diào)整屬于鐵道部的法定職責(zé)。鐵道部所作的“通知”是