農田水利基礎設施供給體系研究

一、．造成農田基礎設施建設發(fā)生嚴重失衡農業(yè)節(jié)水是農業(yè)生產(chǎn)的重要基礎設施，是農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本保障，是農村生態(tài)文明建設的重要支撐體系。然而,2006年川渝大旱、2009年北方大旱、2010年西南大旱及2011年河南大旱等連續(xù)幾年的極端天氣,暴露出農田水利抗災減災能力的薄弱,凸現(xiàn)了農田水利建設滯后于農業(yè)生產(chǎn)的嚴峻問題。2011年中央一號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出“要加強農田水利建設”,2011年7月中央水利工作會議特別強調要“把農田水利建設作為農村基礎設施建設的重點任務”。反思我國農田水利基礎設施建設落后的現(xiàn)狀,政府投入不足是其中一個原因。改革開放三十多年來,財政支農資金的60%用于大江大河的治理和氣象事業(yè)的發(fā)展,40%直接用于農業(yè)生產(chǎn)性支出;40%財政支農資金中能直接分給小型農田水利建設的就更有限了(賀雪峰,2010)。除了政府投入不足外,市場失靈是另一個原因。近年來在農田水利基礎設施建設中片面強調市場化后的市場失靈導致供給不足。作為農民最關心和最需要解決的生產(chǎn)性基本公共服務(夏峰,2008),同時又是農民滿意程度最低的農田水利基礎設施建設(李強等,2006),在財政總量大幅提升和財政向“三農”傾斜的有利條件下,在中央明確增加農田水利基礎設施投入的政策導向下,構建合理的農田水利基礎設施供給體系顯得尤為重要。鑒于農業(yè)基礎設施建設的重要地位和過去幾十年基礎設施供給中發(fā)展中國家的政府失靈(BanerjeeandSomanathan,2001),各國政府對農業(yè)基礎設施建設的投資和管理進行了很多探索,尤其是與農業(yè)生產(chǎn)和農民生活密切相關的農田水利基礎設施建設。Wilder(2002)認為小型基礎設施管理可通過“社區(qū)共管”模式與市場機制相結合以提高利用效率。很多學者在研究發(fā)展中國家實踐基礎上發(fā)現(xiàn),市場化反而出現(xiàn)了基礎設施建設短缺和公共服務不均等問題(WilderandLankao,2006);也有學者基于農田水利基礎設施建設中的市場失靈分析對策,并根據(jù)發(fā)達國家或地區(qū)的經(jīng)驗,提出政府供給仍然是規(guī)避市場失靈的有效手段(Ringleretal.,2000)。在我國,隨著農田水利基礎設施的外部性在市場化進程中的強化,出現(xiàn)了因主體缺失而導致的供給不足(唐忠、李眾敏,2005)。盡管政府賦予農民最充分的自主權力,但是農田水利市場化的供給效果仍然不甚理想(羅義云,2006);現(xiàn)階段出現(xiàn)的農民上訪,其目的也是為了尋求中央對農田水利的支持,解決由于政權“懸浮”和市場“困局”相互作用所導致的農田水利惡化現(xiàn)象(焦長權,2010)。農田水利基礎設施供給的關鍵問題在于,農田水利基礎設施應該具體由哪些主體負責供給,構建什么樣的供給體系才能實現(xiàn)農田水利對于農業(yè)生產(chǎn)和農民生活的保障作用。因此,本文通過分析農田水利基礎設施供給現(xiàn)狀及現(xiàn)存困境,結合政府缺位和市場失靈分析供給不足的原因,構建了“一主多元”農田水利基礎設施供給體系,從而實現(xiàn)有效供給。二、農業(yè)基礎設施的供應和需求分析(一)水利建設投資我國耕地類別決定了農業(yè)生產(chǎn)對農田水利基礎設施的強烈需求。根據(jù)全國第二次農業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報第六號“耕地分布及分類”顯示,截止2006年10月31日,全國耕地面積為121775.9千公頃,其中旱地面積67144.7千公頃,占比55.1%(1)。對農田水利基礎設施的供給現(xiàn)狀可從水庫建設進行分析。截止2008年底,全國已建成水庫86353座,其中1990年前建成83387座,占總量的96.56%;1990—2000年建成1733座,占總量的2.01%;2000—2008年建成1245座,僅占總量的1.44%(2)。從水利建設投資角度分析,2002—2010年當年完成水利建設投資由819.2億元增加到2319.9億元。其中2002—2003年當年完成水利建設投資由819.2億元下降至743.4億元,減少了75.8億元,降幅達9.25%;2003—2006年當年完成水利建設投資由743.4億元增加793.8億元,年均增幅僅為1.65%,呈現(xiàn)小幅增長趨勢;2006—2010年當年完成水利建設投資由793.8億元增加2319.9億元,年均增幅達到了23.92%,增長速度較快(見表1)。盡管如此,仍存在供給無法滿足需求的矛盾。農田水利基礎設施供給現(xiàn)狀的效率評價主要選取有效灌溉面積和糧食產(chǎn)量兩個指標進行分析。從有效灌溉面積看,2002—2006年灌溉面積由5586.7萬公頃增加到6255.9萬公頃,年均增幅2.29%,增長緩慢,這與該時期內水利建設投資完成額的變化趨勢一致;2006—2010年灌溉面積由6255.9萬公頃增加到6635.2萬公頃,年均增幅僅為1.18%,低于稅費改革試點推廣期間增長水平;這說明該時期雖然水利建設投資有所增加,但建設效果不明顯,農田水利基礎設施的供給不能有效滿足農業(yè)生產(chǎn)的灌溉需求。再從糧食產(chǎn)量看,2002—2010年糧食產(chǎn)量由45706萬噸增長到54641萬噸,年均增長2.26%,呈現(xiàn)小幅增長趨勢;其中2002—2006年糧食產(chǎn)量由45706萬噸增長到49804萬噸,年均增長2.17%;2006—2010年糧食產(chǎn)量由49804萬噸增長到54641萬噸,年均增長2.34%。糧食生產(chǎn)在稅費改革后呈現(xiàn)小幅穩(wěn)定增長態(tài)勢,但其中包括了糧食播種面積增加和糧食單產(chǎn)因素的作用。以2010年為例,2010年糧食播種面積10987.2萬公頃,比2009年增加886公頃,按2010年糧食單產(chǎn)計算,因新增播種面積而增加的糧食產(chǎn)量為441萬噸;2010年糧食的單位面積產(chǎn)量達到4973公斤/公頃,比2009年提高了103公斤/公頃,因糧食單產(chǎn)提高而增加的糧食產(chǎn)量為1118萬噸,扣除這兩項因素引起的糧食產(chǎn)量增加,2010年糧食產(chǎn)量與2009年糧食產(chǎn)量持平,以糧食產(chǎn)量為指標而衡量的農田水利基礎設施供給效率不明顯。(二)農田水利基礎設施市場化改革加劇了節(jié)水風險近年來農田水利基礎設施建設與現(xiàn)有耕地灌溉需求之間存在一定的差距,主要表現(xiàn)在,農田水利基礎設施供給總量減少,導致抵御自然災害能力下降;農田水利基礎設施供給無法有效滿足農業(yè)生產(chǎn)需求,出現(xiàn)了多次的旱災和洪水災害。以2010年西南旱災為例,自2009年秋季始至2010年春季的西南大旱,造成農作物受災面積4348.6千公頃,其中絕收面積940.2千公頃;共5104.9萬人受災,飲水困難人口1609萬人,飲水困難大牲畜1105.5萬頭;因災造成的直接經(jīng)濟損失190.2億(1)。西南地區(qū)本是降雨量豐富的地區(qū),除了年降水量可達1300mm以上外,還有豐富的大江大河;但如今卻出現(xiàn)如此嚴重的旱情,暴露了農田水利基礎設施建設無法滿足實際需求的矛盾。首先,從農田水利基礎設施的特性進行分析。農田水利基礎設施作為準公共產(chǎn)品,理論上可以實行政府供給和市場供給,但目前我國的市場化取向更多依賴農民供給,政府供給逐漸減少,農田水利基礎設施供給存在政府投入“不足”的問題。同時,結合農田水利基礎設施的公益性和基礎性特點,以及農田水利基礎設施投資的高風險、低收益、回收難等特性,農民個體或其他主體不愿進入農田水利基礎設施供給,從而出現(xiàn)市場供給“失靈”。由于農田水利基礎設施的市場化改革,出現(xiàn)了水資源的不平等使用和貧富差距的拉大,用水者對短期利益的注重以及對水資源的掠奪式利用,忽略了水資源的可持續(xù)發(fā)展。其次,從市場化取向的主要內容進行分析。農村稅費改革主要取消“兩工制度”和實行“一事一議”;“兩工制度”取消了農民對農田水利基礎設施的勞動投入,“一事一議”增加了農田水利基礎設施建設的交易成本,而政府在農田水利基礎設施供給的退出造成農田水利基礎設施的資金投入減少。農田水利基礎設施進一步市場化取向后,一些地區(qū)借產(chǎn)權改革之名把原來歸屬集體所有的水利設施承包或拍賣給私人經(jīng)營,再由經(jīng)營方向用水農民收取使用費用。農田水利基礎設施承包出現(xiàn)了注重眼前利益的短期行為,缺少對農田水利基礎設施的建設、維護和管理;損害了農田水利基礎設施集體所有下農戶的利益,加重了用水農戶的經(jīng)濟負擔。同時,農田水利基礎設施的市場化還出現(xiàn)了政府部門逐利和追求資本化,職能部門從自身利益出發(fā)而忽略農民生產(chǎn)生活對農田水利設施的需求。農田水利基礎設施作為準公共產(chǎn)品,允許市場供給,但現(xiàn)實表明,農田水利基礎設施不能完全實行市場供給,還是要堅持政府供給為主,不能削弱政府在農田水利基礎設施供給中的主體地位。三、農田水利基礎設施供給體系發(fā)展方向農田水利不僅是改善農業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的基礎設施,更是促進農業(yè)增產(chǎn)和農民增收的物質保障條件(1)。根據(jù)農田水利基礎設施的公益性特性和準公共產(chǎn)品屬性,完善農田水利基礎設施供給體系,解決農田水利基礎設施供給不足、無法有效滿足農業(yè)生產(chǎn)需求和應對自然災害的矛盾,構建“一主多元”的農田水利基礎設施供給體系是發(fā)展方向?！耙恢鳌笔且哉鳛橹饕┙o主體,“多元”是指政府主導下的多元主體參與供給,同時其供給的運行機制是市場機制。具體來說,“一主多元”農田水利基礎設施供給體系的構成要素主要包括:第一,政府是農田水利基礎設施的主要供給主體,第二,政府主導下農田水利基礎設施供給的多元參與,第三,農田水利基礎設施供給的市場機制。(見圖1)(一)農田水利基礎設施的投入國際單農業(yè)是國家的基礎性產(chǎn)業(yè),糧食安全又是國家的重要戰(zhàn)略,建設好農業(yè)生產(chǎn)和糧食安全所需的農田水利基礎設施,是國家及其政府不可推卸的責任。糧食安全和糧食生產(chǎn)是我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的前提和基礎,長期以來的農業(yè)支持工業(yè)造成農業(yè)基礎薄弱,客觀上需要工業(yè)對農業(yè)的反哺和城市對農村的支持,需要政府對農業(yè)生產(chǎn)基礎設施的投入。2011年的中央一號文件正是政府重視和加強農田水利基礎設施供給的政策導向?；谵r田水利基礎設施的重要性和特殊性,“一主”政府的財政投入有其特殊意義。農田水利基礎設施呈現(xiàn)出投資金額大、投資回收期長、投資風險大、投資回報率低等特點,農田水利基礎設施市場供給中的企業(yè)參與程度不高,多是最密切的利益主體———農戶單獨或合作參與供給;相對農田水利基礎設施建設所需的投入,農戶的投資數(shù)額有限。因此,政府在農田水利基礎設施供給體系中,一是作為主要供給主體,應加大對農田水利基礎設施的資金投入;二是發(fā)揮主導作用,通過合理的制度安排,激勵、引導和協(xié)調其他供給主體參與供給,以實現(xiàn)農田水利基礎設施的有效供給。(二)農田水利基礎設施的供給方式農田水利基礎設施供給的多元參與主體之一是農戶參與供給。農戶參與供給是農戶按照自己的需求進行的一項制度安排,參與供給后的利益就是一定程度滿足自身對灌溉的需求。供給內容方面可以是勞動力供給、資金供給和實物供給等;供給形式方面,可以是單獨供給,也可以是合作供給;合作供給可以是股份合作,也可采用合作組織供給方式;具體形式結合農戶需求、村莊特點、現(xiàn)有水資源的供給和已有水利設施的狀況而定。農田水利基礎設施供給的多元參與主體之二是企業(yè)、用水協(xié)會、其他組織等社會參與供給。農村稅費改革后,農田水利基礎設施探索了多元化供給和多層次供給模式,結合民辦公助、用水戶參與等方式,增加農戶和社會對農田水利基礎設施的投入;同時,各地進行了小型農田水利基礎設施的產(chǎn)權制度改革,包括承包、租賃、股份合作、拍賣等形式。這些制度安排的創(chuàng)新一定程度上解決了產(chǎn)權不清、管理責任難以落實等問題。2009年全國冬春農田水利基本建設工作會議指出,2008年中央財政資金帶動了地方政府、群眾和其他社會組織的投入,2008年冬和2009年春累計完成農田水利建設投工投勞26.7億個工日,受益農戶、其他社會組織出資達349.42億元。2010年全社會共落實的水利固定資金投資計劃2707.6億元,按投資來源分,其中企業(yè)和私人投資50.1億元,較上年增加33.6%,比重為1.85%(2)。(三)農田水利基礎設施的供給路徑不論是政府作為主要供給主體的供給,還是政府主導下的多元主體參與供給,都需要遵循市場機制。這里的市場機制強調政府和其他主體的農田水利基礎設施供給都應根據(jù)市場規(guī)則進行運作。政府供給和多元主體參與供給的市場運行機制主要包括供需機制、投入機制、風險機制、競爭機制、價格機制和效益機制。供需機制是指農田水利基礎設施的多元供給,按照利益主體的需求,積極利用各方力量提供農田水利基礎設施的供給,使農戶在享受更多更好服務的同時有一定的選擇權。投入機制是指政府作為主要供給主體和其他多元主體參與供給,有利于多渠道籌集農田水利基礎設施供給建設和管理所需資,可在加大政府投入基礎上,探索農田水利基礎設施投入的新形式,開辟農田水利基礎設施資金籌集的新渠道。競爭機制是指通過政府和其他主體的多元供給,降低供給成本和提高供給質量從而更有效地優(yōu)化資源配置,使投入資金發(fā)揮更大的效益,也有利于水資源的可持續(xù)利用。價格機制體現(xiàn)農田水利基礎設施由供給方為需求方提供供給時確定合理的價格,既能保證供給方的利益又能滿足農戶的需求。風險機制則指多元主體供給農田水利基礎設施時由于承擔了相應的利益而存在一定風險;由于農田水利基礎設施的投資特點,農田水利基礎設施的供給還需要財政補助、優(yōu)惠貸款和民辦公助等政策。效益機制是指農田水利基礎設施遵循“誰投資、誰受益”的原則,通過對農田水利基礎設施和水資源等相關產(chǎn)權的界定,調動各方主體參與供給的積極性。四、結論和對策(一)構建政府主導下的多元參與供給機制現(xiàn)有農田水利基礎設施無法滿足農業(yè)生產(chǎn)和氣候安全的需要,已是不爭的事實。要改變農田水利基礎設施的現(xiàn)狀,增加供給總量和提高供給效率,需要構建“一主多元”的農田水利基礎設施供給體系。由于農田水利基礎設施的基礎性和公益性及其產(chǎn)權的非排他性和效益享受的非競爭性,農田水利基礎設施應該主要由政府來供給。為了在政府投入外增加供給總量,克服財政投入資金有限等問題,需要構建政府主導下的多元參與供給。多元參與供給主要是指政府以外其他供給主體參與農田水利基礎設施的建設和管理,多元主體包括農戶、企業(yè)、用水協(xié)會和其他社會組織等;政府主導是指政府根據(jù)社會契約設計制度安排,將一些農田水利基礎設施由其他相關主體供給,以充分發(fā)揮社會力量。農田水利基礎設施的市場運行機制既有利于增加供給總量,提高供給效率,使得供給遵循需求導向,又可以合理避免政府供給中出現(xiàn)的腐敗和尋租問題,降低農戶供給中的交易成本,減少重復投資,避免水資源的無序使用,減少水資源的浪費。“一主多元”農田水利基礎設施供給按照政府主導下多元主體參與供給以及市場運行機制的相關制度安排,既能更加滿足農戶用水需求和符合農戶投資意愿,又能符合國家糧食安全戰(zhàn)略和水資源持續(xù)利用要求。(二)對策和建議1.健全部門職責劃分體系首先要樹立國家及其政府是農田水利基礎設施最重要的利益相關主體的意識。農田水利基礎設施是國家糧食安全和水資源可持續(xù)利用的關鍵,要改變政府的觀念和意識,樹立國家及政府是農田水利基礎設施最大利益主體的觀念,從而確定農田水利基礎設施供給主要是政府的責任。其次要明確各級政府在農田水利基礎設施中的責任。農田水利基礎設施應建立中央政府領導、省級人民政府統(tǒng)籌、縣級人民政府為主的建設管理體制;明確各級政府在農田水利基礎設施建設和管理中的權利和責任、投入的形式和比例,按照《水法》的相關規(guī)定建立分級負責、分層管理的原則。最后在政府部門相關的政績考核中要有農田水利基礎設施方面的考慮。2011年中央一號文件要求農田水利建設的政府問責制,一定程度上可加強各級政府對農田水利基礎設施的重視和投入;同時在農田水利政府問責的具體設計時,需要結合農田水利