我國城市社區(qū)業(yè)主維權的現(xiàn)狀與問題

城市社區(qū)的業(yè)主保護是一種伴隨中國房地產(chǎn)商業(yè)化改革而出現(xiàn)的一種新興社會現(xiàn)象。城市社區(qū)業(yè)主一般是指在住房商品化和市場化過程中,根據(jù)契約協(xié)定對住宅區(qū)內(nèi)的住宅擁有所有權,并對住宅區(qū)內(nèi)配套的各種設施、設備及場地等物業(yè)形式持有公共所有權和使用權,按照一定方式聚居在城市某一地域內(nèi)的特定主體。城市社區(qū)業(yè)主維權是指社區(qū)業(yè)主為維護和爭取合法利益和權利,與房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)公司、政府相關職能部門、街道辦事處、居民委員會以及業(yè)主委員會等進行交涉、博弈和斗爭的行為過程。黨的十七大報告強調(diào)指出:“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制,擴大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉(xiāng)社區(qū)建設為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體?！?1)這就要求創(chuàng)新體制和機制,合理協(xié)調(diào)、整合各種利益關系,及時化解社區(qū)中的各種矛盾,努力在城市基層社會促進管理有序的生活共同體的生成。因此,對住房商品化改革進程中社區(qū)業(yè)主維權這一新興社會現(xiàn)象的現(xiàn)狀、趨向、成因與對策進行探究十分必要。一、物業(yè)關系糾紛及矛盾改革開放以來,住房商品化改革使城市住宅產(chǎn)權體制發(fā)生了重大變化。20世紀90年代至今,業(yè)主、業(yè)主委員會、房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)公司、住宅行政主管部門之間圍繞住宅區(qū)內(nèi)各類物業(yè)形式及社區(qū)自治權發(fā)生了諸多糾紛甚至沖突,業(yè)主與居民委員會、街道辦事處在有關社區(qū)管理問題上也存在諸多紛爭和矛盾。城市社區(qū)業(yè)主維權日漸成為一種不可小覷的社會現(xiàn)象。1.物業(yè)管理糾紛案件2006年1月至3月間,《小康》雜志會同有關專家,以現(xiàn)場調(diào)查、讀者調(diào)查表回收、手機短信與新浪網(wǎng)網(wǎng)上調(diào)查四種方式,對2005—2006年“中國居住狀況”進行抽樣問卷調(diào)查。調(diào)查結果顯示,物業(yè)服務是人們關注的重點,“各種軟性服務”、“物業(yè)費用”成為眾矢之的,高達83.7%的受訪者認為這兩項情況很差,只能打50分。據(jù)北京市朝陽區(qū)法院統(tǒng)計,從2002年至2004年短短的三年間所受理的物業(yè)管理糾紛案件數(shù)量成倍增長,其中,2002年受理物業(yè)管理糾紛194件,2003年為650件,2004年則高達1898件,年增長率分別達到了235%和192%,同時物業(yè)管理糾紛案件在同期受理的民商事案件總量中的比重也在不斷增加,從2002年的0.79%升至2004年的6.02%。(2)據(jù)全國30個省、自治區(qū)、直轄市消費者協(xié)會統(tǒng)計,2006年物業(yè)管理投訴的增幅達到20.9%,成為投訴增幅最高的服務。2.深圳業(yè)主被打事件近年來,物業(yè)管理糾紛、矛盾和沖突有不斷升級和尖銳的跡象,業(yè)主封堵道路、肢體沖突甚至流血沖突、業(yè)主大規(guī)模集體上訪等事件經(jīng)常見諸媒體,引起社會各界的廣泛關注。2003年11月,因不滿一條預先沒有予以公示的市政快速路將經(jīng)過小區(qū),深圳“豐澤湖山莊”的300余名業(yè)主集體上訪導致交通堵塞,招致500多名警察和保安員維護秩序。2004年,媒體報道深圳業(yè)主被打事件多達十余起。同年,中國人民大學“北京市物業(yè)管理”課題組對北京70個居民小區(qū)的調(diào)研結果更是令人震驚:業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生過嚴重糾紛的小區(qū)占80%,產(chǎn)生肢體沖突和暴力沖突的占37%(不包括受到威脅和恫嚇的情況),這些糾紛的“導火索”有60%是因為業(yè)主共用財產(chǎn)受到了嚴重的侵犯和剝奪。(3)3.業(yè)主維權的專業(yè)化程度不斷提高以前城市社區(qū)業(yè)主維權主要集中在產(chǎn)權歸屬不清、房屋質(zhì)量低劣、面積縮水、物業(yè)管理服務水平低下等經(jīng)濟問題。在現(xiàn)階段,業(yè)主在爭取上述經(jīng)濟利益的同時,開始對有關行政主管部門行政不作為、行政管理不善、行政干預失當?shù)热蔽?、越位和錯位現(xiàn)象提出質(zhì)疑,并形成以相關行政主管部門為被告的諸多訴訟案件。由于利益的一致性及情感的依賴性,業(yè)主在維權過程中逐漸趨向群體性和組織化,要求業(yè)主委員會的訴訟主體資格和明確的法律地位已經(jīng)成為業(yè)主的普遍呼吁,有關組織業(yè)主聯(lián)合會及社區(qū)民主自治等問題也隨之浮出水面。許多住宅小區(qū)開始邀請專業(yè)維權人士、律師和專家學者提供指導,一些律師甚至全程參與業(yè)主維權的策劃、組織和訴訟等活動,業(yè)主維權的專業(yè)化程度日益提高。在2003年深圳和北京的區(qū)級人大代表換屆選舉中,十余位業(yè)主以“自薦競選者”的身份采取張貼海報、散發(fā)傳單、發(fā)表演講、接受采訪等形式參與了人大代表的角逐。(4)從總體上考察,業(yè)主維權活動已由低級階段向縱深發(fā)展。發(fā)展趨勢表現(xiàn)為物業(yè)糾紛數(shù)量日趨上升,各種矛盾和沖突不斷升級,業(yè)主維權的手段和方式日漸多樣化和專業(yè)化。隨著律師、社區(qū)活動精英、專家學者積極參與其中,媒體報道的擴散效應,網(wǎng)絡交流的即時性和共享性,社區(qū)業(yè)主維權的專業(yè)化和組織化水平將進一步提升,維權動機多元化、維權主體組織化、維權方式多樣化和專業(yè)化、維權活動政治化趨勢初見端倪。二、社區(qū)矛盾趨激烈的原因分析現(xiàn)階段為什么城市社區(qū)業(yè)主維權事件日漸增多?其中所涉及的利益糾葛和社區(qū)矛盾為何日趨激烈?究其原因是宏觀與微觀環(huán)境彼此影響、諸多因素交互作用、多方利益主體相互博弈的結果。從宏觀背景分析,城市社區(qū)業(yè)主維權現(xiàn)象之因主要體現(xiàn)在住房產(chǎn)權體制的深刻變化與相關制度的缺失。1.住宅房屋的私權屬性—住房的商品化和市場化改革促使住房產(chǎn)權制度發(fā)生了深刻變化。在實行住房體制改革之前,國家和企事業(yè)單位按照社會福利形式分配住房給居民,房屋產(chǎn)權歸屬國家和企事業(yè)單位所有,房屋的修繕、小區(qū)的管理等方面由單位房管部門或政府相關部門來負責,此種住宅分配和管理方式具有極強的行政管理和單位體制色彩。隨著住房商品化和市場化改革的推行,住房產(chǎn)權制度發(fā)生了深刻變化,業(yè)主與房地產(chǎn)開發(fā)商及物業(yè)公司之間圍繞房產(chǎn)及其相關物業(yè)形成了特定的市場關聯(lián),住宅房產(chǎn)逐漸成為社區(qū)業(yè)主的一種重要的私有財產(chǎn)形式,這就使業(yè)主“有權可維”。因此,當業(yè)主的權益受到侵害且這種侵害又被業(yè)主意識到時,他們一般會依據(jù)有關協(xié)議、合同或法律法規(guī),按照市場標準提出質(zhì)疑并進行維權活動,有時在社區(qū)活動精英的感召、帶領和組織下,這種維權活動可能轉化為群體性的維權運動。2.房屋開發(fā)中的契約作用住宅的商品化和市場改革雖然在一定程度上為居民脫離傳統(tǒng)的計劃分房體制、改善住房環(huán)境和生活條件提供了可能,但這種市場化和商品化的過程因從傳統(tǒng)的房產(chǎn)體制分化而來,加之相關法律制度的缺失和不完善,因此住宅房地產(chǎn)市場難免存在諸多不規(guī)范之處。在一定意義上,“房改后的物業(yè)管理領域不是一種行政運作,也不是單純的市場法律運作,而是一種復合式的`政治經(jīng)濟'運作。`政治經(jīng)濟'運作是指,物業(yè)管理不僅涉及到市場/法律的問題,還涉及到行政和利益集團的問題”(5)。因此,業(yè)主與房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)公司之間有時并非真正公平的契約關系,而是一種“不完全契約關系”,即一般業(yè)主只能在具有相對壟斷性的房地產(chǎn)市場選擇自己的商品房。由于信息不對稱、專業(yè)技術的限制以及組織化程度不高等,業(yè)主往往處于劣勢地位,而房地產(chǎn)開發(fā)商的強勢使得業(yè)主在購買商品房時很有可能遭遇“合同陷阱”等房產(chǎn)欺詐和侵權行為。3.業(yè)主自治的立法滯后現(xiàn)階段我國保護私人合法產(chǎn)權的整體性法律框架尚未建立起來,程序性產(chǎn)權制度的實施細則尤為缺乏?！段餀喾ā冯m然為社區(qū)業(yè)主維權提供了法律依據(jù),但其原則性條款仍需要最高人民法院出臺相應的司法解釋加以細化和明確。有關業(yè)主的權利和義務,業(yè)主、業(yè)主委員會與房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)公司的法律關系,物業(yè)管理的監(jiān)督、物業(yè)管理費的收繳標準和法律效力,政府在物業(yè)管理活動中的地位與作用等都缺乏完整的法律和法規(guī)體系來支撐,全國性的、較權威的業(yè)主自治法律、法規(guī)也沒有建立起來。因此,從總體上看,我國的房屋產(chǎn)權保護機制和業(yè)主自治的相關法律制度處于相對滯后狀態(tài)。法律制度的不健全使社區(qū)業(yè)主維權之路十分艱難,這也折射出正是相關制度的缺失才致使維權活動得以持續(xù)和更加激烈的內(nèi)在理路。三、社區(qū)業(yè)權的整合在微觀方面,對業(yè)主維權這一新興社會現(xiàn)象的成因進行分析,應引入“侵權與維權”的關系性視角,以便了解各方主體的利益沖突以及實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)與整合的可能性。一方面,“維權”是以“侵權”為前提的。這主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)開發(fā)商的欺詐和侵權、物業(yè)公司服務水平低下,政府相關部門監(jiān)管不到位、一些行政人員的腐敗行為、居民委員會自治能力欠缺以及業(yè)主委員會運作不規(guī)范等,從而使社區(qū)業(yè)主權益頻繁遭受侵犯。另一方面,業(yè)主在其權利維護意識、自主參與觀念及民主法治意識日漸覺醒的基礎上,開始自覺尋求和挖掘體制內(nèi)的活動空間進行權利維護,利益博弈能力與集體行動水平日漸提升。1.物業(yè)糾紛和矛盾業(yè)主與開發(fā)商之間的利益糾葛是促發(fā)業(yè)主維權的根本性動因。由于產(chǎn)權保障機制的缺失及信息不對稱等,房地產(chǎn)開發(fā)商在售房之初常常進行欺騙性宣傳,采取虛假廣告、合同陷阱等方式將房屋賣給業(yè)主,因此在住宅和配套設施的產(chǎn)權歸屬、房屋建筑質(zhì)量、小區(qū)規(guī)劃和公用設施的使用、住宅面積等方面都有產(chǎn)生物業(yè)糾紛和矛盾的可能性。這主要表現(xiàn)在房屋質(zhì)量低劣,住宅面積縮水,裝修不合標準,配套設施不全,公攤面積不透明以及房地產(chǎn)開發(fā)商拖延交房期限,擅自修改小區(qū)規(guī)劃,侵占或出售作為業(yè)主共有財產(chǎn)的小區(qū)公用設施,將配套的商業(yè)用房占為己有,不移交會所、停車場,挪用業(yè)主的公用設施維修基金,擅自在樓盤墻面搭建廣告牌,隨意增加樓層高度,房地產(chǎn)開發(fā)商與物業(yè)公司“捆綁銷售”等方面。2.物業(yè)管理合同出現(xiàn)糾紛我國現(xiàn)階段尚缺乏系統(tǒng)和完善的有關業(yè)主自治與物業(yè)管理的法律法規(guī)體系,物業(yè)管理領域存在法律法規(guī)建設滯后及立法檔次不高的問題。因此,業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)在簽訂物業(yè)管理合同和協(xié)議時,往往易產(chǎn)生雙方的責、權、利規(guī)定不清的情況,這為物業(yè)公司違反物業(yè)服務合同、侵犯業(yè)主權益提供了機會,從而導致物業(yè)糾紛的增多且難以處理。業(yè)主和物業(yè)管理之間本是一種市場契約關系,業(yè)主委托物業(yè)公司進行小區(qū)管理是理所當然,但二者的關系常常因物業(yè)公司的雄厚財力和組織優(yōu)勢而出現(xiàn)錯位,有的物業(yè)公司或多收費少服務,或以押金、罰款等不正當手段強制業(yè)主服從管理,甚至有物業(yè)公司出現(xiàn)雇兇或發(fā)動保安毆打業(yè)主的事件,從而激化了小區(qū)矛盾。3.社區(qū)業(yè)主權益受損在房地產(chǎn)市場不完善、法律制度缺失的現(xiàn)實背景下,許多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或物業(yè)公司與房地產(chǎn)行政主管部門有著非常密切的關系,相關行政官員的“設租”和“尋租”現(xiàn)象并不罕見,甚至有些地方已經(jīng)形成了少數(shù)主管領導與房地產(chǎn)開發(fā)商或物業(yè)公司之間的“分利集團”,這種非法利益關聯(lián)具有高度的隱秘性和排他性,從而導致社區(qū)業(yè)主的合法權益頻繁受損。社區(qū)業(yè)主一般為分子化的個體,集體行動受到諸多客觀因素的制約,他們難以與高度組織化且擁有雄厚財力的“分利集團”相抗衡。同時,傳統(tǒng)的體制慣性及政策法律漏洞,政府相關部門監(jiān)督不力和管理不善,使業(yè)主難以維權。業(yè)主在面對侵權時,往往會以體制外的極端方式進行利益訴求的宣泄,尋求媒體與社會的道德聲援成為其維權的重要籌碼和慣常手段。4.基層政府發(fā)揮社區(qū)自治組織功能的缺陷居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。由于傳統(tǒng)社區(qū)管理體制的束縛及行政權力的擴張,居民委員會還沒有達到可以脫離政府支持而獨立存在的自治程度,長期以來它實際上扮演了基層政府的“腿”和“代理人”的角色,在發(fā)揮社區(qū)自治組織功能方面存在固有的缺陷。而住宅房產(chǎn)利益的一致性和關聯(lián)性使擁有住房所有權的業(yè)主日益成為現(xiàn)代社區(qū)的真正主體,業(yè)主的社區(qū)自治要求日漸強勁,呼吁建立業(yè)主委員會甚至業(yè)主聯(lián)合會的訴求也開始顯現(xiàn),這使得具備一定行政色彩的居民委員會與具備較強自治特征的業(yè)主委員會之間的矛盾比較普遍。5.缺乏有效的業(yè)主委員會和民在現(xiàn)階段,業(yè)主委員會法律地位不明確,相關管理制度尚未健全,業(yè)主缺乏對業(yè)主委員會的制度性約束力。在現(xiàn)實運作中,業(yè)主委員會工作由于成員的兼職性質(zhì)、一些委員缺乏公益心和管理素質(zhì)欠缺而難以有效開展。加之一些業(yè)主委員會成員失職、瀆職,濫用職權,業(yè)主很難通過業(yè)主委員會的組織化渠道來表達和實現(xiàn)利益,因此部分業(yè)主只好尋求通過維權方式來謀求其權益。6.社區(qū)業(yè)主群體一方面,隨著住房商品化和市場化改革的推行,住房產(chǎn)權制度發(fā)生了深刻變化。業(yè)主與房地產(chǎn)開發(fā)商及物業(yè)公司之間表現(xiàn)出一種市場交易關系,住宅商品房開始成為社區(qū)業(yè)主的一種重要私有財產(chǎn)形式,居民住房利益來源日益市場化和商品化,業(yè)主群體逐漸成為社區(qū)的重要主體。另一方面,更為深刻的變化發(fā)軔于基層社會形態(tài)和社區(qū)管理模式的嬗變過程之中,傳統(tǒng)計劃體制中的“單位社區(qū)”正在向“商品房社區(qū)”全面轉型。與傳統(tǒng)計劃體制下的集權式單位管理體制相異,商品房社區(qū)在根本上是由擁有私有房產(chǎn)權的業(yè)主自由聚居而成,由于利益的一致性和同構性以及住宅區(qū)固有的集聚特點,業(yè)主一般對社區(qū)公共問題持有相同或相似的看法和觀點,并開始具備一定的集體行動能力,這將在根本上對傳統(tǒng)的、高度行政化的社區(qū)管理模式起到解構和弱化作用。7.社區(qū)中的利益訴求發(fā)生重要變化的同時,又促使業(yè)主群體的權益訴求日益增長。由于業(yè)主的房產(chǎn)利益脫離了“單位體制”下的分房機制,主要是依據(jù)市場規(guī)則、通過契約形式而獲得,因此他們對關乎切身利益的社區(qū)問題一般比較關心,集體行動的形式也相對自主和自由。對大多數(shù)業(yè)主而言,房產(chǎn)可能是傾其所有甚至透支未來而得到的最大一宗財產(chǎn),因此,業(yè)主有著較強烈的維護權益的訴求。加之社區(qū)是居民日常生活的主要場所,良好的居住環(huán)境是居民的共同心愿,由此謀求相應的社區(qū)自治權力亦為必然之勢。維權事件的不斷涌現(xiàn)恰也反映出業(yè)主權益訴求日益增長、主動參與社區(qū)公共事務管理的現(xiàn)實邏輯。四、以規(guī)范物業(yè)管理,明確各方利益主體的法律地位和共同參面對一些基層政府在處理社區(qū)業(yè)主維權事件時的缺位、越位或錯位現(xiàn)象,有必要合理界定基層黨和政府的角色定位,明晰利益各方在社區(qū)治理中的職責,實行多元主體共同參與的民主管理,推行國家與社會合作互動的網(wǎng)絡型治理,從執(zhí)政理念、價值準則、吸納機制、治理體制、權力配置、治理網(wǎng)絡等諸方面進行理論創(chuàng)新和制度轉換,以減少和化解社區(qū)矛盾,理性應對業(yè)主維權的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。1.加強對行政權力的制約和限制,切實提高行政行為的自主性,避免公共權威遭受削弱。一方面,政府相關部門要真正樹立“以人為本”的執(zhí)政理念,尊重和保護業(yè)主的合法房產(chǎn)權益,以維護公共利益為根本職責,嚴格依照相關法律法規(guī),鏟除具有極端自利性、封閉性和排外性的房地產(chǎn)商分利集團,避免政府相關部門自身由于一些行政官員的腐敗行為而被糾纏于房產(chǎn)和物業(yè)糾紛的經(jīng)濟利益矛盾之中。另一方面,應進一步規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)和交易市場,深化改革現(xiàn)行住房制度和社區(qū)管理體制,以中立者的立場公正協(xié)調(diào)各方主體的利益關系,建立業(yè)主自治與物業(yè)公司專業(yè)服務相結合的合作型物業(yè)管理體制,規(guī)范業(yè)主委員會的有序發(fā)展。2.公共權力機關應按照授權而不必躬親的行為準則,將主要精力集中在制訂公正規(guī)則、保障法律法規(guī)的有效實施上。業(yè)主維護和爭取的一般是房屋所有權、良好的物業(yè)服務以及住宅區(qū)內(nèi)公共物業(yè)形式的所有權和使用權等合法權益,這屬于房地產(chǎn)交易和物業(yè)管理活動中的民事法律關系,業(yè)主追求社區(qū)自治權在很大程度上也是對上述經(jīng)濟權利的一種捍衛(wèi)和確認。因此政府應以“掌舵”為基本準則、遵循“健全治理”、“有效治理”的行為規(guī)范,通過多方參與、相互討論的形式制訂為各方利益主體所普遍認同的法律制度,修改和完善《物業(yè)管理條例》、《物權法》中不盡健全的相關條款,提高財產(chǎn)保護和社區(qū)治理方面的立法質(zhì)量并加強執(zhí)法力度,鼓勵利益各方通過民事調(diào)解和司法程序等手段解決彼此矛盾,將各種訴求納入到現(xiàn)行體制范圍內(nèi)進行有序釋放。對那些沒有廣泛社會影響、不屬于政府職責范圍內(nèi)的社區(qū)事務、不涉及公共利益的純經(jīng)濟性事務,應避免以行政規(guī)制方式處理,更不宜采取行政措施進行強制性干預。3.樹立服務意識,通過提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)公共產(chǎn)品以滿足業(yè)主的多元利益需求,構建商議式的博弈平臺,理性協(xié)調(diào)社區(qū)中各方利益主體之間的復雜關系。現(xiàn)階段,住房已經(jīng)成為大多數(shù)城市家庭最主要的財產(chǎn)形式,也是人們投資置業(yè)和積累財富的重要選擇,業(yè)主對住宅房產(chǎn)的使用、維護、保值和增值有了較高層次的服務需求,對小區(qū)內(nèi)公共空間、共用設施設備、居住環(huán)境、社區(qū)秩序等方面也提出了更高要求,業(yè)主的顧客意識和主人翁精神日益提高。因此,地方政府應適應業(yè)主的新需求和變化了的社區(qū)治理環(huán)境,以服務理念為指引規(guī)范房地產(chǎn)市場,制定公平公正的市場競爭規(guī)則,加強招投標的制度建設和科學管理,嚴格房地產(chǎn)業(yè)和物業(yè)管理領域的行業(yè)監(jiān)管,營造有序的市場交易和競爭環(huán)境,供應優(yōu)質(zhì)的制度產(chǎn)品,明晰房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)公司與業(yè)主之間的完全契約關系,從源頭上減少房產(chǎn)和物業(yè)糾紛的發(fā)生,并以此為契機積極培育公務人員的服務意識,扎實推進服務型政府建設。4.切實改革傳統(tǒng)的、高度行政化的社區(qū)管理體制,在完善業(yè)主委員會和居民委員會自治制度的基礎上,加強多元利益主體