社區(qū)治理從資源整合到多元主體參

在單位制解體的背景下，社會領(lǐng)域開始出現(xiàn)越來越復雜的治理對象，社會治理開始強調(diào)多元主體的共同參與。近年來,城市社區(qū)治理成為社會治理創(chuàng)新的重要方面,各地出現(xiàn)了許多的治理創(chuàng)新和探索,對這些治理創(chuàng)新的考察,對于理解新時期基層社會治理的體系具有十分重要的意義。一、治理理論的引入在單位制解體的過程中,我國的社會政策改革的主要動力是“趨向淡化國家在福利供給方面的角色,同時增加個人在社會保障和福利方面的責任。”黨的十六屆四中全會提出“和諧社會”的發(fā)展目標,提出要“整合社會管理資源,建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”:一方面強調(diào)政府對社會管理的托底和負責,另一方面也提出探索社會建設(shè)的社會協(xié)同和多元參與機制。關(guān)于“治理”的討論就是在上述社會領(lǐng)域成長,社會政策轉(zhuǎn)型過程中進行的。世界銀行在1992年的官方報告中提出“治理”和“善治”的概念,指出國家要進行健全的發(fā)展管理就需要“創(chuàng)造一種促進發(fā)展的環(huán)境,為私營部門承擔更大責任,減少政府在生產(chǎn)和商業(yè)活動中的直接參與,以及從中央向下級政府進行分權(quán)”。治理理論符合中國社會領(lǐng)域成長的大的時代背景,更重要的是治理理論在國家視角下考慮善治問題,它強調(diào)國家在治理中的有效角色和功能,它并不敵視國家及其公共部門治理概念的這種合作主義模式更符合中國的實踐,因此更容易更廣泛地被中國研究者所接受。俞可平指出,盡管治理理論還不很成熟,但它“打破了社會科學中長期存在的兩分法的傳統(tǒng)思維模式,即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國家社會,它把有效的管理看作是兩者的合作過程,它力圖發(fā)展期一套管理公共事務的全新技術(shù),它強調(diào)管理就是合作?！备母镩_放以后,社會治理的挑戰(zhàn)和治理轉(zhuǎn)型的要求首先出現(xiàn)在城市社區(qū)領(lǐng)域。新中國成以后,我國一直通過單位制來構(gòu)建整個國家疆域內(nèi)的治理體系。對國家來說,單位既是經(jīng)濟共同體又是社會共同體,對個人來說,單位既是職業(yè)區(qū)域又是生活區(qū)域。因此,國家權(quán)力不需要直接管理區(qū)域而是通過層級制的行政體系來管理單位。在這一歷史過程中,黨組織也主要依靠對職業(yè)共同體的滲透來發(fā)展組織和影響社會。而改革開放后單位制的解體徹底改變了這一治理體系。事實上,社區(qū)建設(shè)的提出,其核心就是要探索國家對生活共同體的有效治理方式,而社會治理的問題也突出地表現(xiàn)在社區(qū)治理的層面。二、社區(qū)合作治理:從政府到社區(qū)城市社會治理的難點在社區(qū)治理。而在社區(qū)治理中,最受關(guān)注的議題始終是社會多元力量如何在社區(qū)層面上實現(xiàn)合作治理。在此方面上海市的社區(qū)治理的經(jīng)驗具有重要借鑒意義。在過去十年的社區(qū)建設(shè)中,上海以“黨建引領(lǐng)”為中心,在社區(qū)管理、社區(qū)服務、社區(qū)資源整合、基層群眾自治等層面形成了政府、政黨、社會等多元力量合作治理的體系。(一)“兩級政府、三級管理”試點及其管理體制上海市的社區(qū)建設(shè)是在強化街道作為一級政府權(quán)限的背景下啟動的。改革開放以來,為應對作為特大型城市和精細化管理的要求,上海市于1995年開始“兩級政府、三級管理”的試點,其重點是權(quán)力重心下移,按照市區(qū)體制建立內(nèi)部專業(yè)委員會,對區(qū)部分派駐機構(gòu)進行歸口管理,通過“融條于塊”,強化街道作為一級區(qū)域政府的管理權(quán)限。1.上海社區(qū)治理網(wǎng)格化的實施社區(qū)作為生活共同體領(lǐng)域形成以后,為了應對區(qū)域治理的難題,上海市于2003年6月開始提出社區(qū)治理網(wǎng)格化的治理轉(zhuǎn)型策略,并于2004年后逐步在上海推行。2.社會公共服務機制的開放平臺建設(shè)在社區(qū)綜合治理網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上,上海市在街道建立基本公共服務的窗口和平臺,形成了以“五個中心”為內(nèi)容的社區(qū)公共服務體系。(二)“黨建引領(lǐng)”經(jīng)驗:“基層黨建”的經(jīng)驗上海實踐的特殊之處在于,由于上海市街道作為一級準政府地位的強化,街道黨工委也因此成為具有更強勢地位和更豐富資源的一級黨委,由此形成了推動社區(qū)治理的“黨建引領(lǐng)”經(jīng)驗。1.黨組織嵌入社會在推動社區(qū)層面的協(xié)商共治方面,上海市一直強調(diào)黨組織的中心作用,由街道黨工委承擔起協(xié)調(diào)和推動社會各方力量參與社區(qū)治理的核心作用。在以政黨為領(lǐng)導核心推進社區(qū)治理的過程中,主要有兩種方式:一是以黨組織體系為依托,通過黨建工作體系吸納社會力量參與;二是構(gòu)建一個法定的社會參與和協(xié)商的平臺,黨組織通過這一協(xié)商平臺中發(fā)揮作用。上海采用的是第一種方式,在武漢、安徽等地社區(qū)建設(shè)中采用的第二種方式。在社區(qū)建設(shè)的改革試點中,2014年以前是將街道工委升級為社區(qū)黨工委,新成立的社區(qū)黨工委在班子中增加居民區(qū)、駐區(qū)單位、“兩新”組織和區(qū)職能部門在社區(qū)的派出機構(gòu)的代表;其次在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導下,成立社區(qū)委員會,由社區(qū)黨工委主要負責人、市(區(qū))黨代表、市(區(qū))人大政協(xié)代表、社區(qū)知名人士、居民代表、駐區(qū)單位代表等組成,作為社區(qū)議事、評議、監(jiān)督機構(gòu)。2.社區(qū)黨建全覆蓋在單位制解體以后,隨著流動黨員、新經(jīng)濟組織、新社會組織的大量出現(xiàn),黨組織首先面臨的主要挑戰(zhàn)是黨的組織覆蓋能力的減弱,隨之而來是黨的工作覆蓋能力和影響能力的下降。但同時,新形勢下的社會治理又要求更全面的社會公共服務、更全面的社會利益綜合和更全面的社會多元參與。因此,黨組織推動社會治理的第一個反應是推動黨組織體系的全覆蓋。2004年《中共上海市委關(guān)于加強社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)工作的意見》的首要目標就是社區(qū)黨建全覆蓋。在具體的工作中,全覆蓋的基本方法:一是推動兩新組織建黨,推動黨建工作的組織覆蓋和工作覆蓋;二是通過黨員在居住地報到的“雙報到”機制推動居民區(qū)黨建;三是在前面兩項工作的基礎(chǔ)上,梳理黨的組織體系,形成“社區(qū)黨工委+社區(qū)行政組織黨組/社區(qū)綜合黨委/居民區(qū)黨委”的“1+3”機制;2014年以后原有的“1+3”機制進一步改革為“街道黨工委+行政黨組/社區(qū)黨委”的“1+2”模式。社區(qū)黨建的全覆蓋和網(wǎng)格化不僅健全了黨的組織體系,而且起到了基層黨組織“劃塊明責”的作用,黨的組織體系也通過網(wǎng)格化的形式深入到社區(qū)基層。3.健全組織機構(gòu),推動黨組織雙加強和網(wǎng)絡引導社區(qū)治理本質(zhì)上是要整合各類社會資源解決好區(qū)域治理的問題,因此黨組織在社區(qū)治理中不得不面對治理資源不足的問題。作為解決這一問題的反應,社區(qū)黨工委首先是整合區(qū)域內(nèi)駐區(qū)單位資源,由此形成了區(qū)域化大黨建模式。其主要做法,一是社區(qū)黨工委重點吸納駐區(qū)單位黨組織負責人形成大工委體制;二是推進駐區(qū)單位黨支部和社區(qū)黨支部的雙結(jié)對;三是在黨建網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上推進組團式服務群眾工作。2010年世博會以后,上海市區(qū)域化黨建工作進一步向區(qū)縣、居委會兩個方向深化,在區(qū)一級,通過“黨建聯(lián)席會”“區(qū)域黨建促進會”等形式發(fā)揮駐區(qū)單位在社會治理中的作用;在居委會一級,探索了社區(qū)黨支部兼職委員制度。盡管區(qū)域化大黨建強調(diào)聯(lián)合駐區(qū)單位、社會組織、等多種形式的黨建資源。但由于駐區(qū)單位中主要是大型國企、事業(yè)單位等黨組織的設(shè)置和黨建功能發(fā)揮比較完善,因此目前區(qū)域化黨建的核心實際是重點整合大型單位和國有單位資源,以單位資源補給區(qū)域治理的不足。4.建立社區(qū)層面的樞紐型黨建工作機制事實上,盡管區(qū)域化黨建有效地將單位資源導入到社區(qū)治理中來,但運用這些資源并將其轉(zhuǎn)化為惠及社區(qū)居民的服務項目的仍然是黨政的組織體系。社會力量作為社區(qū)治理的重要主體之一仍然缺位。由于認識到這一問題,上海市部分區(qū)縣開始了“樞紐型社會組織管理”的常識性探索。如靜安區(qū)成立社會組織聯(lián)合會,之后又分類別相繼成立了5個社區(qū)(街道)和勞動、文化、教育(系統(tǒng))社會組織聯(lián)合會,形成“1+5+X”樞紐模式。同時在社聯(lián)會中以“黨建”促“社建”,成立社聯(lián)會黨總支加強對社會組織的引導,同時也加強對社會組織的各類服務。街道層面對樞紐型黨建的探索,主要是通過社區(qū)生活服務中心,引導社會組織提供社區(qū)服務。所謂樞紐型黨建,是指黨組織要作為引導社會組織參與社會治理的樞紐,將社會組織的服務項目與社區(qū)治理的需求對接起來。從這一目標看,樞紐型黨建還遠未成形,一方面各區(qū)縣的探索還沒有形成黨組織培育和服務社會組織的成熟機制,社會組織踴躍參與社會治理的局面還沒有形成;另一方面活躍在街道層面的社會組織仍然主要是半官方的社會組織。但即便如此,樞紐型黨建仍不失為未來黨組織培育社會力量的一個有意義的探索方向。(三)社區(qū)黨支部的定位上海市的社區(qū)建設(shè)是在不改變原有“街-居”體制上推進的。從這一意義上說,居委會構(gòu)成了社區(qū)治理的基層角色。在國家法律體系中,居委會的基本定位是基層群眾自治組織,在最狹義的“生活區(qū)域”內(nèi)承擔著通過基層民主構(gòu)建協(xié)商自治平臺的角色;在這一平臺上,社區(qū)黨支部發(fā)揮著主導作用;而另一方面,居委會還是街道深入社區(qū)的基層組織,承擔著一定的行政職能。因此,在社區(qū)居委會的層面,形成了共治體系、行政體系和黨組織體系三層面交叉融合的治理體系。1.駕客車的協(xié)商共治平臺在政治層面,居委會被界定為基層群眾自治組織,一方面居委會通過選舉的方式選出居委會負責人;另一方面居委會以“居委會、業(yè)委會、物業(yè)”為三駕馬車搭建了協(xié)商共治的平臺,在各地的探索中,許多居委會的重要決策事項都通過“三駕馬車”的協(xié)商共治平臺來作出決策。在上海,隨著社區(qū)自治的推進,三駕馬車已發(fā)展成為“1+5+x”的共治體系。即社區(qū)黨組織整合居委會、業(yè)委會、物業(yè)、駐區(qū)單位黨代表、社區(qū)民警以及若干群眾團隊的共治體系。在此基礎(chǔ)上,居委會還形成了規(guī)范的議事制度,不僅有社區(qū)共治聯(lián)席會議,而且逐漸發(fā)展出了居民代表評議會、聽證會、協(xié)調(diào)會的社區(qū)“三會制度”。2.居委會和社工站的分離在行政層面,一定程度上社區(qū)仍然是街道的下一級組織,承擔著大量的街道下派的行政類事務,據(jù)有關(guān)統(tǒng)計,居委會每年承擔的街道下派任務達150多項,因而使居委會出現(xiàn)了“行政化”傾向,居委會作為居民協(xié)商自治的功能被弱化。為了解決這一問題,上海市曾進行居委會和社工站分離的試點,即在居委會內(nèi)設(shè)置專職社工組成的社工站,直接承擔街道下派的行政事務,而居委會黨支部書記和主任不再參與社工站事務。通過將居委會從行政事務中解脫出來,解決居委會過度行政化的問題。但在實踐過程中,居委會與社工站相分離的模式并沒有帶來預期效應。調(diào)研中,一些居委會負責人認為,由于與街道關(guān)系更密切,社工站在社區(qū)的地位反而比居委會高,居委會的地位被弱化,社工站甚至能夠指揮居委會。出于此負面效應,在經(jīng)歷了一段時間試點后,居委會又和社工站合二為一,將社工站納入居委會管理,從而加強居委會的地位和資源能力。3.通過樓組體系形成黨組織的組織體系在黨建體系層面,一方面,居民區(qū)黨組織在區(qū)域化大黨建的總體格局下,通過駐區(qū)單位黨組織擔任黨支部兼職委員的方式,通過聯(lián)系會議等平臺,實現(xiàn)單位資源對區(qū)域治理的補給。另一方面,居民區(qū)黨組織也不斷通過兩種不同方式發(fā)展自身的組織體系,第一種方式是通過樓組長體系形成“黨組織—樓組代表”的黨建體系,有的居民區(qū)在樓組層面形成了樓組長加上宣傳員、調(diào)解員、安全員、社保員、衛(wèi)生員的“五大員”的組織架構(gòu);第二種方式是通過聯(lián)系和培育群眾性團隊來發(fā)展黨的組織體系,形成“黨組織—群眾性團隊”的黨建體系,群眾性團隊目前仍主要以老年人和自娛自樂的組織為主。需要指出的是,在許多居民區(qū),群眾性團隊中的積極分子與樓組代表有一定程度上的重合,即群眾團隊的積極分子同時也是樓組代表。三、心的政治優(yōu)勢以上海的經(jīng)驗看,“黨建引領(lǐng)”充分發(fā)揮了以政黨為中心的政治優(yōu)勢,在社區(qū)治理中取得重要的成績和社會影響。但是,在城市基層社會治理的最小單元上,居委會在實際工作過程中卻仍然面臨著一系列新的問題和困境。(一)整合職業(yè)資源社區(qū)治理問題在居委會的專兼職干部中的普遍反映是資源不足?！熬游瘯袚罅康墓ぷ?而我們手中的資源人財物都沒有,很多工作有時候是有心無力?！睆睦碚撋险f,社會治理首先就是要在職業(yè)共同體之外,不依賴職業(yè)資源完成對生活共同體的治理,包括基本的社會保障、多元的社會服務、公共環(huán)境和資源的維護等等。因此,在職業(yè)體系外如何整合資源是社會治理生成過程中首先面對要問題。為了解決資源問題,作為居委會的上一級,街道主要通過兩種方式補給居委會的資源不足問題:一是以行政資源補給,做大做強居委會,包括居委會人員列入事業(yè)編制,增加居委會的工作經(jīng)費,特別是黨建經(jīng)費;二是以單位資源補給,強化區(qū)域化黨建,通過雙結(jié)對、社區(qū)兼職委員等方式增加居委會擁有的整合性資源總量?？梢哉f,上海市在居委會方面,不論是人員還是經(jīng)費方面保障都比較充分。(二)社區(qū)治理問題以街道黨工委為主體加強對居委會工作的資源補給,使得各個居委會都催生了若干個“惠民”的服務項目,包括老年人服務、特殊群體照顧、社區(qū)教育、公共衛(wèi)生等多個方面。但各個項目仍屬于示范性、試點性,社區(qū)治理問題并沒有從整體上得到改善。面對這個問題,在調(diào)研中,居委會的反應是“工作量大、人手不足”。目前,居委會主要依靠專兼職工作人員、社區(qū)積極分子和少數(shù)志愿者開展工作,就目前的工作量而言已經(jīng)“不堪重負”。從這個“資源困境”來看,居委會對作為“生活共同體”的社區(qū)的治理需要兩類資源,其一是支撐性資源,即啟動項目、實施項目、發(fā)展項目的物質(zhì)資源,也就是“錢”;其二是主體性資源,即策劃項目、執(zhí)行項目、項目服務所需要的主體力量,也就是“人”。從目前來看,社區(qū)治理仍然面對“資源匱乏”的困境,但這個資源主要是主體性資源,即社區(qū)治理的社會參與不足。(三)社區(qū)組織化困境如上所述,當前社會治理的主要問題在于主體性資源缺乏,即社區(qū)治理的社會力量的缺位。一是由于社會組織發(fā)展長期受到抑制,沒有社會組織參與社會治理的渠道,二是在純粹以生活共同體存在的“社區(qū)”,居民并不會自發(fā)地聯(lián)系起來形成社會組織,而是社會組織很少存在或根本不存在,居民個體之間處于原子化的隔絕狀態(tài),沒有有效的社會聯(lián)系。因此,社區(qū)的組織化困境首先是在居民生活區(qū)社會組織化程度低,社會資本缺乏;其次才是缺乏社會組織參與社會治理的渠道和機制。在這個意義上,就構(gòu)建社區(qū)治理體系來說,就面臨兩個根本任務:一是推動社會的組織化,發(fā)育社會資本;二是構(gòu)建社會組織參與社會治理的渠道和平臺。在以純粹的“生活共同體”存在的社區(qū),面臨的首要問題是在社區(qū)黨支部領(lǐng)導下如何推動組織化、如何發(fā)育社區(qū)資本的問題。(四)社區(qū)治理社會化的困境如上所述,居委會在社區(qū)治理中的定位應該是聯(lián)系和組織社區(qū)居民,推動社區(qū)治理的共商共治。然而,目前上海市基層社區(qū)居委會發(fā)揮的作用卻表現(xiàn)為是“類行政化”:第一,居委會承擔了街道下移的許多行政工作;第二,居委會從街道獲得資金支持以實施示范性的便民服務項目;第三,社區(qū)居民將居委會看作政府在基層的派出機構(gòu);第四,居委會也在通過設(shè)立樓組長等方式發(fā)展自身的“類行政化”的組織體系?！靶姓苯o社區(qū)居委會帶來了兩大困境:第一,居委會越是難以擺脫“行政化”趨勢,就越難以完成其在社區(qū)治理中發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用,社區(qū)多元共治的體系就難以真正形成。第二,居委會越是難以擺脫“行政化”趨勢,在實際工作中就越是缺乏“人財物”等各類資源。四、通過改革探索新的社區(qū)建設(shè)方式為了進一步解決城市社區(qū)治理體系中的問題,構(gòu)建更完善的社區(qū)治理體系,“黨建引領(lǐng)”的社區(qū)治理經(jīng)驗也在不斷地探索和改革,例如上海市在2014年推動社區(qū)建設(shè)的“1+6”改革,推動社區(qū)管理向社區(qū)居委會下移,包括重組街道行政體系,明確街道的社區(qū)治理功能,促進管理資源下移,加強社區(qū)居委會的工作力量等等。但是,“黨建引領(lǐng)”的社會治理模式在基層動員、廣泛參與和多元共治方面等多個方面需要進一步拓展。(一)困境社會的四重使命所謂社會治理體系構(gòu)建,其目標就是構(gòu)建一個政黨主導、多元參與的治理體系。在社區(qū)的層面,這個治理體系就是要在黨組織領(lǐng)導下,讓社會力量(包括社會組織和居民個人)成為社區(qū)治理的主體,完成增強社會聯(lián)系、提供公共服務、調(diào)解社會矛盾、治理公共問題的四重使命。在單位制時期,上述四重使命主要是一個一個封閉的“單位”承擔,即單位辦社會;在改革開放的轉(zhuǎn)型初期,上述四重使命主要是依靠政黨推動和政府托底,即政府辦社會;那么,未來構(gòu)建社會治理體系的目標就是要依靠社會自身的力量完成這四重使命,即社會辦社會。而社會辦社會的關(guān)鍵是發(fā)揮各類社會組織的功能。社區(qū)建設(shè)20年的實踐