公共管理類行政法學教學問題研究

一、適當補充法律根底學問

在學科體系上，行政法被稱為動態(tài)的憲法，二者之間的嚴密關系自不待言。同時，行政法與民法等私法之間的關系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化與私法公法化，是現(xiàn)代法學進展的一個重要趨勢。私法原則與標準在行政法中進展適用就有了較大的空間［２］。因此，法學專業(yè)的行政法課程教學往往以這些課程為根底。盡管公共治理類專業(yè)的培育目標并非和法學專業(yè)的培育目標完全全都，但是沒有肯定的法律根底學問，公共治理類的學生學習行政法學課程可能會造成整個吐棗、似懂非懂的不良后果，開設行政法學課程的目標唯恐也就難以達成。固然，一些本科院校的公共治理類專業(yè)開設了《法學導論》或《法律概論》等課程，普及了最根本的法學學問，這為行政法學課程的教學奠定了肯定根底。不過，《法學導論》等課程一般只有兩個學分，且其內容非常豐富，在有限的時間內，對非法學專業(yè)的學生，其學問的獵取量并不肯定特別抱負。故而在行政法學課程的教學過程中，教師應對課程中的一些根底學問做適當?shù)难a充，例如，講授“行政法律關系”，那么有必要講解什么是法律關系；講授行政法學的學科性質，有必要對什么是公法？什么是私法？其劃分標準是什么？等內容做簡要闡述；講授行政賠償?shù)臍w責原則，有必要說明什么是歸責原則，以及解釋它與民法侵權賠償?shù)臍w責原則有什么區(qū)分。固然，由于課時的限制，在講解這些根本法律學問時要做到適可而止，沒有必要做過多的理論上的追問。在此，有些人可能認為，由于公共治理類專業(yè)的定位打算了該專業(yè)的學生并不是為了進展法學理論討論，所以，行政法學課程教育應更注意理念的培育。筆者對此不敢茍同，正所謂“知之為知之，不知為不知”，對于理論學習，假如僅知曉“果”，而對“因”一概不解，我們很難想象公共治理類學生在以后的工作中能夠有效地運用理論，尤其是對那些進入公共組織部門的學生而言更是如此。

二、留意根本概念的闡述

任何宏達的理論都是建立在一系列根本概念的根底上的，行政法學自不例外。筆者在講授行政法學的課程中，經(jīng)常有學生向我埋怨該課程的概念太多、太繁雜。但是，假如不把握根本概念的內涵，就無法精確理解相關法律法規(guī)。筆者認為，闡述行政法的根本概念，應留意如下兩個問題：第一，適當培育學生的法學思維。公共治理類的其他課程也會涉及大量概念，但相比而言，諸如公共治理學、非營利組織治理、行政倫理學等課程比擬“年輕”，而公共治理學、電子政務等課程在我國產生的時間不過是十多年或者是近幾年的事情，所以，這些學科的討論范式尚不成熟，很多概念的界定不同教材經(jīng)常有不同的表述方式，其內容甚至還存在較大偏差。比方“公共行政”與“公共治理”、“非營利組織”與“第三部門”、“電子政務”與“電子政府”，這些概念組是否存在差異，是有不同觀點的。再比方公共事業(yè)治理究竟包括哪些詳細的方面，亦是眾說紛紜。故而，許多時候，對這些概念的講解，教師除了表達自己的主見，唯恐更多是依據(jù)學界權威的觀點。然而，行政法學的概念更加講究其準確性，其緣由：一是行政法學作為一個學科在世界范圍已經(jīng)有一百多年的歷史，盡管與民法、刑法相比還稍顯稚嫩，但根本概念還是較為成熟的；二是行政法中的很多概念有法律上的依據(jù)，比方行政許可、行政懲罰、行政強制、行政復議等概念法律做了明確界定，有些概念如行政行為、行政征收、行政賠償?shù)龋呻m無明確界定，但這些概念的界定必需嚴密結合相關法律，在法律文本的框架之下進展闡釋。所以，對行政法的一些概念，必需逐字逐句的講解，如行政主體的概念，主體要素、權力要素、責任要素，缺一不行。其次，公共治理類專業(yè)的其他一些課程如公共治理學與行政法學有很多類似的概念。如行政機關（構）、行政處分、行政行為、行政程序等，但是在不同的學科語境下，它們的差異性卻特別明顯。例如，在公共治理學看來，行政機關與行政機構在用詞上并不需要做過多的區(qū)分，行政法學對這二者的區(qū)分卻特別明顯。前者可以成為行政主體，后者在一般狀況下不能成為行政主體。再如行政行為，在行政法學視域內，其主體既可能是行政機關也可能是被授權的組織，而公共治理學只會將其視為行政機關的行為?？墒蔷托姓袨榈膬热荻?，行政法上的行政行為僅指產生法律后果的行為，公共治理學上的行政行為則包括行政機關作出的全部行為，且不會注意抽象行政行為與詳細行政行為、內部行政行為與外部行政行為的區(qū)分。其他類似的概念還有法規(guī)與規(guī)章、行政許可與行政審批、行政賠償與行政補償，在公共治理學教學中并不做太多的區(qū)分，講授行政法學課程時，任課教師卻有必要對這些概念進展梳理。

三、注意案例教學與鼓舞學生的積極參加

公共治理類專業(yè)學生法學學問的薄弱，打算了在講授行政法課程時必需要做到通俗易懂。如果教師滿課堂的理論分析，其場面可能是“教師臺上唾沫橫飛、學生臺下昏昏欲睡”。固然，這不是指理論講解不重要，恰恰相反，上文始終強調理論講解的重要性，而是指必需以大量的案例來支持理論分析。在“行政國”時代，我們生活、工作的方方面面都受到政府的影響，行政法學劇烈地表達了實踐性的一面。因此，“行政法案例就成為支撐行政法學科的基點，作為以這個學科之狀況為依據(jù)的教學活動就不能離開行政法案例?！保郏常菪姓▽W的任何一個學問點都可以舉出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是當下新聞媒體常常播報的內容，高質量的如中心電視臺的“焦點訪談”、“今日說法”等欄目，對一些行政法案件的剖析具有較高的水準。同時每期節(jié)目時間也比擬適合課程放映，并且興旺的網(wǎng)絡為我們獵取這些資料供應了一個很好的平臺。通過案例教學，既可以使理論學問生動化、形象化，有利于學生對學問點的理解與汲取，還可以活潑學生的思維，發(fā)覺法律文本與實踐執(zhí)法之間的沖突與沖突，并反思今后立法或執(zhí)法應留意的問題，從而培育學生的法治理念與良好的公民德行。固然，作為一門應用性、實踐性很強的學科，行政法學的教學還應當讓學生參加其中。囿于硬件設備和學生法學學問的缺乏，公共治理類專業(yè)的學生不太可能組織起類似于模擬法庭的活動，但也可以通過課堂爭論等形式鼓舞學生發(fā)言。筆者所在的學校近年來鼓舞實踐性教學，行政法學安排了０．５個學分的實踐教學課程。為此，筆者采納了案例爭論的方式來實現(xiàn)實踐性教學。詳細做法是，由筆者供應行政法方面的事例并給學生留有充分的課前預備時間，２至３位學生一組，課堂上的事例分析時間限定為１５分鐘，之后再由其他學生提問進展五分鐘時間的爭論。每次課完畢前我對學生表現(xiàn)、存在問題做簡潔的點評。坦誠地講，由于課時的限制，整個實踐性教學的過程安排特別緊急，以至于經(jīng)常需要提示學生留意時間，在肯定程度上影響了學生的發(fā)揮。但是，從總體上看，學生的表現(xiàn)是令人滿足的，有的可以說超乎了我的預期，比方有的學生對案例的梳理特別細致，較好地把握了案件的核心要點；還有的同學結合公共治理學的學問，從國家宏觀政策動身，立足于行政法的理論，得出頗為新奇的結論。盡管一個學期只有８個課時，無法賜予學生太多登臺講演的時機，但與學生的私下溝通得知，他們在分析案例、預備講演課件的過程中有實質性的收獲。

四、突出公共治理的學科背景

眾所周知，公共行政是公共治理學與行政法學的共同討論對象，作為兩個學科，二者存在肯定的功能劃分，即“行政法屬于法學的一個領域，其主要課題是提出對行政的標準性要求……而行政學則是要分析行政的組織與功能的實際狀況，說明其相互關系、作用方法、存在條件，其對象涉及行政運行于行政環(huán)境”。［４］２５８－２５９但特別圓滿的是，公共治理學與行政法學之間長期以來缺乏有效溝通，形成了很強的學術壁壘及相互對峙的“兩面理論”，后果是二者的距離越來越大。其主要緣由在于局部學者認為法學方法應當單獨應用，以其他社會學科豐富行政法不符合討論領域的劃分原則，導致方法合成主義［５］１０６。在法教義學的影響下，行政法以法律解釋為主要方法，對現(xiàn)行法律進展描述，對法律概念———體系進展討論，進而提出解決疑難法律案件的建議。根據(jù)這一要求，多數(shù)教師在講授行政法學時的主要任務即：對有效法律的描述；串聯(lián)法律之概念體系，供應建議以解決法律案件的問題。其中核心問題是法律解釋的方法與技術。但這樣的教學方式永久使我們無法告知學生什么是最好的行政政策，什么是抱負的政治圖景［６］。事實上，“每一種行政法理論背后，皆隱藏著一個國家理論?！闭到y(tǒng)本質是它運作其中的社會的一種宣示，只有將行政法植根于它存在其中的社會、政治、經(jīng)濟和歷史背景下，這樣一種方法才可以確保我們對行政法性質的探究牢牢扎根于各個時代的現(xiàn)實之中。因此，“公法只是一種簡單的政治話語形態(tài)，公法領域內的爭辯只是政治論證的延長?！保郏罚荩常倍遥陙?，行政法的進展充分展現(xiàn)了它的寬容性與創(chuàng)新性，固守行政法傳統(tǒng)討論“陣地”與討論方法的學者也越來越少。相反，有越來越多的學者鼓吹行政法政策學，探究每一個行政法案例背后的制度因素。如我國臺灣學者葉俊榮教授所提倡的“三層次分析法”，既強調傳統(tǒng)的懇求權根底的分析方法有其不行替代的功能，又重視私權救濟的分析過程中的背景因素，將解決個案的才智回饋到制度層面，在此根底上，進一步把握案例背后所隱含的政策問題以及推動的策略考量［８］４２－４３。在我國大陸，知名行政法學家章志遠教授亦是這一分析方法的鼓吹者與實踐者，并取得了令人矚目的成績。并且全球治理與新公共治理運動的興起，為行政法的進展提出了眾多挑戰(zhàn)，也為行政法的創(chuàng)新供應了大量的現(xiàn)實素材?！靶姓▽W的學問體系日益開放，傳統(tǒng)屬于公共行政學、經(jīng)濟學、政治學、社會學等學問元素被有序呈現(xiàn)在行政法理論框架之中，多學科學問在行政法學中日益累積。”［９］公共治理（行政）學、政治學是公共治理專業(yè)的必修課程，宏觀經(jīng)濟學、微觀經(jīng)濟學以及社會學等是公共治理專業(yè)的選修課程，從這個意義上講，公共治理專業(yè)的學生擁有比法學專業(yè)學生更加廣泛的學問背景，這應當成為該公共治理專業(yè)學生學習行政法的有利條件。而教師的任務則是在課堂上充分挖掘與行政法理論點有親密關系的公共治理理論、政治學理論。比方，在講解行政法的產生背景、進展趨勢時，必需用政治學的國家理論、民主理論來闡釋；講解我國行政法根本原則與西方國家行政法根本原則的比擬時，必需結合各國的政治體制安排；在講解為什么存在行政立法時，在列進行政法理論的一般觀點之后，可以再運用政治經(jīng)濟學的“交易本錢”理論作出適當分析；在講解行政相對人、行政程序等問題時，有必要結合民主理論來分析公民參加的必要性；在講解行政托付、行政授權、行政合同等問題時，新公共治理運動的“民營化”則是不行繞過的內容；在講解行政給付時，就不能不提及效勞型政府理念；講解行政許可的立法背景、行政許可的作用時，有必要從政府管制與政府尋租等視角切入；在講解行政懲罰、行政許可的設置權的立法安排時，不能不從我國中心與地方關系說起，等等。在行政法學課程教學中，適當凸顯公共治理學的學科學問，能夠把行政法融入到公共治理的學科框架之中，不至于使學生產生“法學”與“治理學”是兩張皮的感覺，進而學生對行政法理論的理解也會更加簡單。

五、結語

固然，公共治理類專業(yè)行政法學課程教學除了以上所爭論的問題外，還有其他很多應當留意的問題，如教材的選用、課程內容的選擇與安排、授課的深度，等等。在我國，經(jīng)典的行政法教材都是為法學專業(yè)而預備的，雖然有一些學者為公共治理類專業(yè)撰寫了行政法教材，如皮純協(xié)、張成福兩位教授主編的《行政法學》（中國人民大學出版社出版）、沈榮華教授所著的《現(xiàn)代行政法學》（天津大學出版社出版）。但坦誠地講，這些教材并未能有效表達與滿意公共治理類專業(yè)的特點與需要。所以，公共治理類專業(yè)的行政法