大規(guī)模投資績效審計評價指標(biāo)體系研究

一、大規(guī)模投資績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)遵循的原則大規(guī)模投資項目具有以下特點：一是外部效益明顯。大規(guī)模投資項目涉及的領(lǐng)域是整個國民經(jīng)濟(jì)活動的共同需要，具有聯(lián)合消費、共同受益的特征，表現(xiàn)出一定公共物品的屬性。二是建設(shè)周期長。三是規(guī)模大，不以營利為目的。針對這些特點，在構(gòu)建大規(guī)模投資績效審計評價指標(biāo)體系過程中，要遵循以下原則：（一）評價內(nèi)容具有全面性和前瞻性。大規(guī)模投資既會影響特定區(qū)域范圍內(nèi)的資金拉動效應(yīng)，也會影響該區(qū)域未來的發(fā)展方式和發(fā)展速度。因此，大規(guī)模投資計劃績效審計評價對象不僅包括政府部門及其所屬單位，而且包括具體項目單位。評價內(nèi)容既包括政府部門管理活動，也包括投資項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，還包括投資資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等內(nèi)容。（二）評價標(biāo)準(zhǔn)具有綜合性。大規(guī)模投資計劃績效包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等方面，衡量經(jīng)濟(jì)效益要用價值指標(biāo)，而衡量社會效益和環(huán)境效益則難用具體數(shù)量簡單概括，需要定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來進(jìn)行評價。（三）績效評價要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的特點。一般而言，大規(guī)模投資計劃建設(shè)周期長，計劃績效往往經(jīng)過較長一段時間才能逐漸表現(xiàn)出來。因此，評價計劃績效情況如果僅評價當(dāng)期直接績效，不關(guān)注后期績效，容易導(dǎo)致評價結(jié)論片面性。為避免這種情況發(fā)生，有必要進(jìn)行追蹤評價，持續(xù)評價大規(guī)模投資計劃績效情況。（四）評價方法具有靈活性。評價計劃績效情況，可以采用傳統(tǒng)的、通用的評價財務(wù)指標(biāo)方法，也可采用因素分析法、公眾投票法等。在實際工作中，可以靈活選擇一種或多種方法。（五）評價結(jié)論具有建設(shè)性。大規(guī)模投資計劃績效評價涉及到經(jīng)濟(jì)、社會各個方面，評價計劃績效情況最終目標(biāo)還是為了揭示影響績效發(fā)揮的因素，向項目管理單位提出改進(jìn)建議，進(jìn)一步提高績效水平。二、構(gòu)建大規(guī)模投資計劃績效審計評價指標(biāo)體系大規(guī)模投資計劃績效審計評價是指運用科學(xué)合理的評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)，從大規(guī)模投資計劃單個項目、某一行政區(qū)乃至整個國家總體績效情況等不同層面，客觀評價大規(guī)模投資計劃預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)情況、項目實施效果、計劃實施效果、項目管理情況及項目可持續(xù)狀況等。大規(guī)模投資計劃績效審計評價應(yīng)注重整體與局部、宏觀與微觀的統(tǒng)一，既要從微觀層面評價單個項目績效情況，又要從宏觀層面評價計劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國家經(jīng)濟(jì)的影響。（一）大規(guī)模投資計劃績效審計評價指標(biāo)分類大規(guī)模投資計劃績效審計評價指標(biāo)分為關(guān)聯(lián)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、可持續(xù)發(fā)展能力和合規(guī)性六類指標(biāo)。關(guān)聯(lián)性主要評價項目選擇與國家產(chǎn)業(yè)政策、部門相關(guān)政策及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的一致程度，重點關(guān)注各級地方政府參與程度，是否制定了大規(guī)模投資計劃貫徹落實方案、項目管理制度等。經(jīng)濟(jì)性主要關(guān)注大規(guī)模投資計劃項目立項決策科學(xué)性和項目執(zhí)行中是否存在損失浪費問題兩個方面：一是關(guān)注項目決策過程，評價項目決策科學(xué)合理性；二是關(guān)注項目執(zhí)行過程，評價項目執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性，關(guān)注是否因建設(shè)程序不合規(guī)、項目支出不合理導(dǎo)致投入增加問題。效率性主要關(guān)注實施大規(guī)模投資計劃產(chǎn)生結(jié)果與投入資金之間的關(guān)系，是否以最小投入取得一定產(chǎn)出或者以一定投入取得最大產(chǎn)出，計劃支出是否講究效率。效果性主要關(guān)注大規(guī)模投資計劃單個項目預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)程度和實際產(chǎn)生效果，以及大規(guī)模投資計劃總體預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)情況。可持續(xù)發(fā)展能力主要評價大規(guī)模投資計劃單個項目建成后的管理情況、運營資金積累情況、項目盈利情況，以及影響項目效益持續(xù)發(fā)揮的因素。合規(guī)性主要關(guān)注大規(guī)模投資計劃資金支出的真實性、合法性。（二）單個項目績效評價指標(biāo)體系1.關(guān)聯(lián)性指標(biāo)與國家發(fā)展政策相關(guān)性。根據(jù)項目可行性研究報告評價項目與國家發(fā)展規(guī)劃、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等政策的相關(guān)程度。與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策相關(guān)性。根據(jù)項目可行性研究報告評價該項目是否與國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“節(jié)能減排”等政策的相關(guān)程度。與地區(qū)發(fā)展需求相關(guān)性。根據(jù)項目可行性研究報告和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃評價該項目在地方發(fā)展規(guī)劃中的優(yōu)先程度，主要關(guān)注該項目建設(shè)是否能夠解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需求。2.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)項目立項科學(xué)性。評價項目立項依據(jù)是否符合實際情況，有關(guān)預(yù)測是否客觀可行，項目審批是否符合規(guī)定程序，是否存在利用已經(jīng)完工項目重復(fù)申報、編制虛假材料申報、同一項目重復(fù)申報等方式套取政府補助性資金問題。項目支出節(jié)約（超支）率。該指標(biāo)反映項目建成后實際支出與計劃支出的對比關(guān)系，關(guān)注項目是否達(dá)到支出最小化。該指標(biāo)為正，表明實際成本小于計劃成本，項目支出經(jīng)濟(jì)，指標(biāo)越大，經(jīng)濟(jì)性越好；該指標(biāo)為負(fù)，表明實際成本大于計劃成本，支出不經(jīng)濟(jì)，指標(biāo)絕對值越大，越不經(jīng)濟(jì)。計算公式為：資金損失浪費率。該指標(biāo)反映由于項目決策失誤導(dǎo)致建成后部分設(shè)備不適用、支出控制不嚴(yán)造成不合理支出增加、管理不善造成材料損失浪費等問題的金額占項目實際支出總額的比例。計算公式為：項目損失浪費金額＝建成后不適用設(shè)備支出+不合理支出+損失浪費材料支出管理費用率。反映項目各級管理單位管理費用總額占項目實際支出總額的百分比。該指標(biāo)越低，說明直接用于項目建設(shè)的資金支出所占的比例越大，項目間接支出越小，經(jīng)濟(jì)性越好。計算公式為：3.效率性指標(biāo)配套資金到位率。該指標(biāo)反映在某一時點上，實際到位的項目配套資金占應(yīng)到位配套資金的比率。該指標(biāo)越低，說明項目配套資金到位情況越差，資金越?jīng)]有保障。計算公式為：資金使用率。該指標(biāo)反映項目實際支出占可用資金的比例，可以分為年度資金使用率和綜合資金使用率。年度資金使用率反映某一年度項目實際支出占可用資金的比例，綜合資金使用率反映截至績效審計評價時點項目實際支出占實際到位資金的比例。資金使用率越高，說明項目用款進(jìn)度越快，建設(shè)效率越高。計算公式為：工期計劃完成率。該指標(biāo)反映項目實際建設(shè)工期占計劃工期的比例，比例越高，效率越低。計算公式為：設(shè)備使用率。該指標(biāo)反映設(shè)備負(fù)荷程度，一般用設(shè)備平均年度運行時間占設(shè)計年度運行時間的比例，或者設(shè)備實際運行能力占設(shè)計能力的比例來衡量。計算公式為：項目運營成本超支（節(jié)約）率。該指標(biāo)反映項目建成投入正常運營后，日常運營成本超出（低于）可行性研究報告確定的計劃運營成本的程度。計算公式為：4.效果性指標(biāo)投資完成率。該指標(biāo)反映項目實際完成投資額占項目概算投資總額的比例，在項目實際完成投資額不超過概算的情況下，比例越大，說明投資效果越好。計算公式為：各項目標(biāo)完成情況。該指標(biāo)反映項目可行性研究報告確定的建設(shè)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)情況。大規(guī)模投資計劃涉及多種類型，不同項目側(cè)重點不同，重點關(guān)注的目標(biāo)實現(xiàn)類型也存在差別。如果我們用表示建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)程度，表示經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實現(xiàn)程度，表示社會目標(biāo)實現(xiàn)程度，表示環(huán)境目標(biāo)實現(xiàn)程度，則可以用以下公式綜合評價各項目標(biāo)完成情況：其中，(i=1、2、3、4)為權(quán)數(shù)，表示具體某類目標(biāo)的重要程度，即具體某類目標(biāo)對項目總體目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度，并且,大小需要根據(jù)項目類型、項目總體目標(biāo)、項目具體目標(biāo)來確定；的具體數(shù)值需要根據(jù)項目可行性研究報告確定某項目標(biāo)實現(xiàn)程度來測算。5.可持續(xù)發(fā)展能力指標(biāo)項目管理狀況可持續(xù)性。該指標(biāo)主要評價項目建成投入運行后管理責(zé)任是否明確、產(chǎn)權(quán)是否清晰、管理維護(hù)人員是否專業(yè)化，是否能夠從制度和技術(shù)層面上保證項目得到持續(xù)運轉(zhuǎn)。項目財務(wù)狀況可持續(xù)性。該指標(biāo)通過對比項目取得收入、政府對該項目的補貼和項目運行成本，評價項目能否維持正常運行。評價項目財務(wù)狀況可持續(xù)性可以采用絕對指標(biāo)和相對指標(biāo)兩種方法，絕對指標(biāo)為項目年積累資金，相對指標(biāo)為項目成本收入百分比。計算公式分別為：項目年積累資金＝項目年收入+政府對該項目的年度財政補貼－項目年運行成本在不考慮大修理的情況下，如果項目年積累資金≥0，說明該項目能夠維持正常運轉(zhuǎn)，即從財務(wù)角度上來看，該項目在不提取固定資產(chǎn)折舊費用的情況下，能夠處于不虧損狀況，年積累資金越大，項目財務(wù)可持續(xù)性越好，出現(xiàn)大修理和部件更換時越有資金保障。6.合規(guī)性指標(biāo)項目支出管理不規(guī)范問題所占比重。即檢查發(fā)現(xiàn)的項目支出管理不規(guī)范問題金額占項目實際支出總額的比例。該指標(biāo)越高，說明項目支出合規(guī)性越差。計算公式為：項目支出違法違規(guī)問題所占比重。即檢查發(fā)現(xiàn)的部門違法違規(guī)問題金額占部門基本支出的比例。該指標(biāo)越高，說明部門預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性越差。計算公式為：（三）某一區(qū)域或全國范圍大規(guī)模投資計劃績效審計評價指標(biāo)體系1.關(guān)聯(lián)性指標(biāo)該指標(biāo)主要評價各級政府是否及時調(diào)整政府支出、實行結(jié)構(gòu)性減稅、減免行政事業(yè)性收費、發(fā)行地方債以增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁等政策措施；評價各級政府是否增加了政府投資力度，引導(dǎo)和帶動社會投資，加快項目建設(shè)進(jìn)度等措施；評價各級政府是否按照大規(guī)模投資計劃的總體要求調(diào)整投資方向，合理安排當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，將資金主要投向了棚戶區(qū)改造、牧民定居工程、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路改造、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生工程。2.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)可行性論證充分項目比重。根據(jù)某一區(qū)域內(nèi)符合可行性論證要求的大規(guī)模投資計劃項目占該地區(qū)全部項目的比重，評價可行性研究科學(xué)性，符合可行性研究要求的項目不包括高耗能項目、高排放項目、投向產(chǎn)能過剩行業(yè)項目、重復(fù)立項項目及虛假立項項目。計算公式為：地區(qū)項目投資節(jié)約（超支）率。反映某一區(qū)域大規(guī)模投資計劃項目建成后實際投資總額與計劃投資總額的關(guān)系，評價計劃是否達(dá)到支出最小化。計算公式為：3.效率性指標(biāo)配套資金到位率。在統(tǒng)計某一區(qū)域大規(guī)模投資計劃全部項目計劃投資總額、中央財政安排資金、地方政府配套資金、建設(shè)單位自籌資金及其他社會資金的基礎(chǔ)上，調(diào)查地方政府配套資金到位情況，客觀評價地方政府配套責(zé)任履行情況。計算公式為：項目按期開工率和項目按期完工率。大規(guī)模投資計劃項目能否按時開工、能否按期完工，直接影響擴大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的實際效果。計算公式為：項目驗收合格率。通過比較驗收合格的項目數(shù)占項目總數(shù)的比例，評價項目實施情況。計算公式為：4.效果性指標(biāo)保增長效果。主要關(guān)注大規(guī)模投資計劃的實施是否促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入，減少了當(dāng)?shù)刎毨丝诘慕^對數(shù)量或者改善了當(dāng)?shù)刎毨丝诘纳钯|(zhì)量，該指標(biāo)需要利用當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計部門年度統(tǒng)計結(jié)果。促就業(yè)效果。主要關(guān)注大規(guī)模投資計劃實施新增區(qū)域就業(yè)人數(shù)，包括直接增加就業(yè)人數(shù)和間接帶動就業(yè)人數(shù)。公共設(shè)施（經(jīng)費）增長率。通過比較大規(guī)模投資計劃實施前后區(qū)域農(nóng)村公路里程數(shù)、污水處理能力、人均綠化面積、飲水安全人口、人均教育經(jīng)費、人均醫(yī)療保險經(jīng)費等增長情況，客觀評價大規(guī)模投資計劃社會效果。計算公式為：5.可持續(xù)發(fā)展能力指標(biāo)項目配套制度情況。為保證大規(guī)模投資計劃建成項目持續(xù)運轉(zhuǎn)，各級政府是否制定了項目設(shè)備管理制度、項目技術(shù)支持辦法、項目產(chǎn)權(quán)制度、項目水電氣供應(yīng)保障措施等，從制度上保證項目可持續(xù)發(fā)展。項目財政補貼制度。各級政府是否將項目運營經(jīng)費差額列入財政預(yù)算，對項目進(jìn)行財政補貼，從資金上保證項目可持續(xù)發(fā)展。6.合規(guī)性指標(biāo)違規(guī)和管理不規(guī)范項目比。主要評價大規(guī)模投資計劃在某一區(qū)域違規(guī)和管理不規(guī)范項目占項目總數(shù)的比例。如果一個項目違規(guī)問題金額和管理不規(guī)范問題金額占到該項目投資總額50%以上，我們把該項目視為違規(guī)和管理不規(guī)范項目。計算公式為：資金被挪用項目比。主要評價某一區(qū)域大規(guī)模投資計劃存在資金被挪用的項目占該地區(qū)全部項目的比重。計算公式為：三、大規(guī)模投資計劃績效審計評價指標(biāo)體系的運用2008年第四季度以來，為應(yīng)對國際金融危機，中央果斷決策，提出了保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的宏觀政策目標(biāo)，實施了擴大政府支出的大規(guī)模投資計劃。以這一大規(guī)模投資計劃為例，討論上述指標(biāo)體系的運用問題。第二部分所述的六項指標(biāo)，假設(shè)各項指標(biāo)分值之和的滿分為100分，其中，前五項指標(biāo)為基本考核指標(biāo)，每項指標(biāo)占20分；最后一項指標(biāo)為附加性指標(biāo)，占10分，作為績效評價加分因素或者抵減因素，調(diào)節(jié)考核結(jié)果。1.關(guān)聯(lián)性評價。中央各部門、各地區(qū)、各單位按照中央決策部署和“出手要快、出拳要重、措施要準(zhǔn)、工作要實”的要求，迅速采取了一系列政策措施，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。從調(diào)研情況來看，大規(guī)模投資計劃實施情況總體比較好。大規(guī)模投資計劃整體績效相關(guān)性評價得分為滿分20分。2.經(jīng)濟(jì)性評價。筆者經(jīng)過調(diào)研，參照中央擴大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策落實檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組赴各地檢查情況、審計署審計結(jié)果公告、全國人大常委會對中央政府部分重大公共投資項目實施情況專題調(diào)研情況和全國人大財經(jīng)委員會副主任委員尹中卿接受《中國人大》記者專訪情況等資料，筆者對大規(guī)模投資計劃總體經(jīng)濟(jì)性績效評價得分為15分。3.效率性評價。經(jīng)過調(diào)研，參照審計署審計結(jié)果公告，筆者對大規(guī)模投資計劃效率性評價得分為15分，其中，配套資金到位率扣分4分，項目按期開工率扣分1分。4.效果性評價。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，筆者認(rèn)為，中央實施的大規(guī)模投資計劃非常及時，效果非常明顯，為中國經(jīng)濟(jì)盡快復(fù)蘇奠定了堅實基礎(chǔ)，大規(guī)模投資計劃效果性評價得分為滿分20分。5.可持續(xù)發(fā)展能力評價。筆者對大規(guī)模投資計劃可持續(xù)能力評價得分為10分。6.合規(guī)性評價。目前，大規(guī)模投資計劃尚處于實施