淺談中國開展投資項目社會評價的必要性

編者按

社會評價是項目評價方法體系的重要組成部分，是咨詢工程師必須具備的基本執(zhí)業(yè)技能之一。隨著投資體制改革的深化，社會評價必將在我國的工程咨詢領(lǐng)域得到普遍推廣應用。

一、社會評價及其必要性

1、社會評價的含義社會評價是識別、監(jiān)測和評估投資項目的各種社會影響，促進利益相關(guān)者對項目投資活動的有效參與，優(yōu)化項目建設(shè)實施方案，規(guī)避投資項目社會風險的重要工具和手段，在國際組織援助項目及市場經(jīng)濟國家公共投資項目的投資決策、方案規(guī)劃和項目實施中得到廣泛應用。

社會評價主要應用社會學、人類學的一些理論和方法，通過系統(tǒng)地調(diào)查、收集與項目相關(guān)的各種社會因素和社會數(shù)據(jù)，分析項目實施過程中可能出現(xiàn)的各種社會問題，提出盡量減少或避免項目負面社會影響的建議和措施，以保證項目順利實施并使項目效果持續(xù)發(fā)揮。

社會評價是項目設(shè)計中用以分析社會問題和構(gòu)建利益相關(guān)者參與框架的一種評價方法。社會評價作為一種分析工具，提供了一個研究框架，將社會問題分析和利益相關(guān)者參與結(jié)合到項目設(shè)計中。社會評價試圖解決不可“貨幣化”的問題，體現(xiàn)了“以人為中心”的可持續(xù)發(fā)展理念。

作為項目評價方法體系的重要組成部分，社會評價與投資項目的財務分析、經(jīng)濟分析、環(huán)境影響分析等相比，存在較大差別。其主要特征有：(1)目標的多元性。財務分析的目，標是評價項目的盈利能力及債務清償能力等，經(jīng)濟分析的目標是資源優(yōu)化配置及社會成員福利最大化，評價目標均比較單一，而社會評價由于涉及的社會因素復雜，目標多元化，沒有共同度量的標準；(2)評價工作的周期長，社會評價貫穿于項目周期的各個環(huán)節(jié)和過程，而且要關(guān)注近期與遠期與項目運行有關(guān)的各種社會發(fā)展目標，持續(xù)時間相對較長；(3)定量分析困難，一般以定性分析為主，從而要求社會評價專業(yè)人員必須有豐富的經(jīng)驗，對各種社會問題具有高度的敏感性，否則將難以勝任社會評價工作；(4)行業(yè)定向，項目定向。社會評價沒有通用的方法，各行業(yè)部門、不同類型項目社會評價的內(nèi)容、方法差異很大，從而增加了社會評價的難度；(5)間接效益與間接影響多。由于社會系統(tǒng)的復雜性及相互關(guān)聯(lián)性，有關(guān)社會問題的波及效應比較明顯。

2、社會評價的必要性

社會評價強調(diào)機構(gòu)分析(1nstitutional

analysis)、能力建設(shè)(Capacitybuilding)、利益相關(guān)者分析

(Stakeholder

analysis)、

協(xié)商(Consultation)、參與(Participatoryapproach)，強調(diào)兼顧經(jīng)濟資本、自然資本、人力資本、社會資本的可持續(xù)發(fā)展。在投資項目中開展社會評價工作，其必要性體現(xiàn)在多個層面，主要體現(xiàn)在：

(1)有利于貫徹執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展被視為不同經(jīng)濟類型(發(fā)達、發(fā)展、轉(zhuǎn)型)和不同層面的干預(全面、部門、項目)公共政策的一種基本目標。可持續(xù)發(fā)展包括發(fā)展過程中經(jīng)濟、環(huán)境、社會等方面的可持續(xù)性。經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展相互依賴、相互促進的組成部分，其中社會評價強調(diào)以人為本的可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)從全社會的宏觀角度考察項目對社會帶來的貢獻與影響，評價項目對社會發(fā)展目標的影響，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是在項目層次貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效工具；

(2)有利于保證項目與所處社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實現(xiàn)項目的其他目標提供社會保障基礎(chǔ)。項目都是在特定社會環(huán)境、社會背景條件下投資建設(shè)的，因此項目能否成功，與項目所處的社會環(huán)境密切相關(guān)。一個項目的財務目標、經(jīng)濟目標或環(huán)境目標能否實現(xiàn)，與項目所處的社會環(huán)境密切相關(guān)。通過社會評價，增強投資項目的社會文化等方面的適應性，強調(diào)項目與所在地區(qū)社會環(huán)境的相互適應性，對保證投資項目其他目標的實現(xiàn)至關(guān)重要。從發(fā)展的角度看，社會發(fā)展包括經(jīng)濟發(fā)展，但又不止于經(jīng)濟發(fā)展，它強調(diào)社會的全面發(fā)展。發(fā)展評價應該是多視角評價，而不只限于單一視角的評價。社會評價與經(jīng)濟分析、財務分析、技術(shù)評價、環(huán)境影響評價互為補充，為保證項目與社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證項目各方面目標的實現(xiàn)提供保證。

(3)是完善項目評價理論及方法體系的必然要求。項目評價的理論和方法體系是不斷完善的。在產(chǎn)品經(jīng)濟時代，人們對項目的關(guān)注主要側(cè)重于工程技術(shù)方面，關(guān)心的是項目能否建成，工程技術(shù)目標能否實現(xiàn)，這實際上是在關(guān)心工程技術(shù)方案的評價；隨著市場經(jīng)濟體制的建立，人們開始關(guān)注項目的投資回報，關(guān)心借款能否償還，即強調(diào)財務評價的重要性；隨著經(jīng)濟的。發(fā)展、社會的進步，經(jīng)濟學家開始大量參與到項目的投資決策分析活動中，強調(diào)資源的優(yōu)化配置及社會福利的改善，強調(diào)利用費用效果分析和費用效益分析的方法進行經(jīng)濟分析；同時，隨著發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，社會學家開始涉足項目決策，開始考慮投資項目的各種社會目標能否實現(xiàn)，于是開始強調(diào)社會評價的重要性。開展社會評價，是完善項目評價理論及方法體系的客觀需要。

(4)加強對投資項目進行宏觀調(diào)控的需要。社會評價不僅重視項目本身的可持續(xù)性，強調(diào)應從社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度，分析項目對利益相關(guān)者的直接和間接、短期和遠期、有形和無形、正面和負面影響，而且還強調(diào)整個社會的可持續(xù)發(fā)展，分析項目所占用或耗費的社會資源，要體現(xiàn)“代際公平”和“代內(nèi)公平”。在市場經(jīng)濟體制下，政府對社會投資活動的管理，強調(diào)政府從公共社會事務管理者的角度進行宏觀調(diào)控，社會評價成為一種有效的工具。

(5)項目評價與國際接軌的需要。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)的貸款項目一般都要求進行社會評價，市場經(jīng)濟國家對公共投資項目的核準也非常強調(diào)社會評價。因此，開展社會評價，是在項目評價的方法體系方面與國際接軌的客觀需要。

(6)有利于促進自然資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護。人類賴以生存的土地、水資源、能源等自然資源是有限的。社會評價正是隨著后工業(yè)化社會的環(huán)境、人口爆炸、能源危機等問題日益突出而在發(fā)達國家首先興起的。開展社會評價，有利于社會經(jīng)濟建設(shè)合理利用和節(jié)約有限自然資源，保護自然與生態(tài)環(huán)境，造福人類，實現(xiàn)以人為本的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3、社會評價在國外開展的情況

世界銀行(World

Bank)在1984年就提出將社會評價作為為世行開展投資項目可行性研究的重要組成部分，在項目評價階段，與財務、經(jīng)濟、技術(shù)和機構(gòu)評價共同進行。1985年出版的《把人放在首位》，介紹了社會分析在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展項目設(shè)計中的應用。在20世紀80年代及90年代初，加勒比海發(fā)展銀行(CDB)、泛美開發(fā)銀行(IDB)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)等機構(gòu)分別設(shè)立了社會發(fā)展部門，專門推動社會評價工作的開展，強調(diào)項目多層次目標的協(xié)調(diào)和共同實現(xiàn)。世界銀行于1997年成立社會發(fā)展部門，強化了項目社會評價(Social

assessment，SA)的作用。項目評價已從單一的財務分析和經(jīng)濟分析，發(fā)展到財務、經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境和社會等方面的評價，其中社會評價在項目評價體系中扮演著越來越重要的角色。

二、中國引入社會評價的背景

隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展及市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，中國政府日益認識到社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展的重要性，在保持國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的同時，密切關(guān)注可能帶來的各種社會問題，如地區(qū)發(fā)展的不平衡、貧困差距的擴大等。項目投資活動是政府干預經(jīng)濟的重要手段和方式，在投資項目的審批和管理中，中國政府將會越來越重視通過社會評價，來規(guī)避經(jīng)濟發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種社會問題，確保經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。中國引入社會評價的背景主要體現(xiàn)在以下方面。

1、發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的需要

中國作為一個發(fā)展中國家，發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)經(jīng)歷了從強調(diào)經(jīng)濟增長到經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。新中國成立到文化大革命前期，中國的發(fā)展觀基本上是強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，強調(diào)工業(yè)經(jīng)濟增長尤其是重工業(yè)的增長，通過建立社會主義工業(yè)體系來實現(xiàn)滿足人民群眾基本生活需要作為主要發(fā)展戰(zhàn)略目標。

文化大革命時期，中國的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略受到政治因素的過分沖擊，處于一種極不正常的狀態(tài)。改革開放初期，中國的社會經(jīng)濟發(fā)展重新開始強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以滿足人們基本生活需要為主要目標，但逐步開始重視社會發(fā)展的問題。

從“六五”計劃(1981—1985)開始，中國政府將每隔五年制定的國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃易名為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”，將社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展作為同等重要的內(nèi)容納入全國的發(fā)展規(guī)劃中，從而使社會發(fā)展得到了應有的重視。在以后國家制定的所有五年計劃和遠景規(guī)劃中，都明確提出各項社會發(fā)展的目標與指標，并制定相應的社會發(fā)展政策。從“九五”計劃(1996—2000)開始，中國的經(jīng)濟發(fā)展由傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要求經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國長達20多年的改革開放政策不僅使其國民經(jīng)濟保持持續(xù)、快速、穩(wěn)健發(fā)展，在實現(xiàn)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的目標方面取得了重大進展，并且給社會生活的各個層面帶來了許多重大而深遠的變革。在發(fā)展項目的選擇及戰(zhàn)略取向方面，從過去單純追求財務及經(jīng)濟目標，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、社會、環(huán)境全面發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路，并越來越關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展中的各種社會因素。與此對應，中國的投資項目管理體制、決策機制及項目評價、實施監(jiān)測機制必須滿足這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的要求。這就要求在項目的前期準備、方案設(shè)計、實施等項目周期全過程的各個環(huán)節(jié)，必須建立包括市場環(huán)境、工程技術(shù)方案、財務及經(jīng)濟狀況、環(huán)境影響狀況以及可能涉及的各種社會因素在內(nèi)的評價、監(jiān)測及跟蹤機制，并配備必要的機構(gòu)和人員，采用適當?shù)姆椒ê凸ぞ撸_保這種機制的有效運行，以實現(xiàn)項目投資的各種預期目標。

在這種背景下，中國社會經(jīng)濟的發(fā)展對投資項目社會評價的要求日益迫切。與此同時，在社會科學的研究領(lǐng)域，社會學的研究也逐步深入，中國的社會學家在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用、地位逐步受到尊重，社會學家對國家重大項目投資決策前期論證及咨詢評價中的參與力度開始受到重視。所有這些，為在中國開展投資項目的社會評價工作提供了有利的宏觀背景和重要基礎(chǔ)。

2、項目評價實踐經(jīng)驗教訓總結(jié)的結(jié)果

趨利避害，規(guī)避社會風險，尋求發(fā)展機遇，是社會評價所追求的目標。通過投資項目社會評價，可以消除項目可能導致的各種不利影響，降低社會風險和成本，改善弱勢群體的社會地位，增加項目投資的社會效益，從而使得社會評價成為項目評價方法體系中不可缺少的重要組成部分。中國過去忽視投資項目的社會評價工作，教訓是非常深刻的。例如，由于沒有進行社會評價，在項目的可行性研究和方案設(shè)計中，許多隱含的社會、環(huán)境問題不能得到有效解決。這樣，項目建成后，由于有害物質(zhì)污染環(huán)境，引起周圍居民不滿，結(jié)果造成項目不能順利開工生產(chǎn)。

又如，一些在少數(shù)民族地區(qū)建成的扶貧項目，由于在項目方案的設(shè)計階段沒有安排當?shù)鼐用竦膹V泛參與，沒有很好地吸納利益相關(guān)者的意見，居民對移民搬遷的住宅建設(shè)不滿意，項目工作機構(gòu)撤離后，居民又搬回原來的住處，影響了項目目標的可持續(xù)性。

另外，有的水利項目由于移民安置解決不好，導致部分居民生活水平下降等等。由于缺乏社會評價工作，在項目的建設(shè)和實施中引起各種社會問題的情況屢屢出現(xiàn)，使得項目投資建設(shè)的目標難以實現(xiàn)。

相反，對于由于開展投資項目社會評價為項目的建設(shè)運營帶來明顯效果的項目也不勝枚舉。例如亞洲開發(fā)銀行提供貸款支持的大連市城市供水項目，由于充分考慮了項目的實施可能帶來的社會經(jīng)濟影響，積極要求廣大市民參與項目規(guī)劃方案的設(shè)計和實施，對于工程實施可能帶來的不便，積極與廣大市民溝通，取得市民的諒解和支持，包括水價的上調(diào)這類敏感問題，均取得全市人民的理解，保證了項目的成功實施。

在1992—1999年麥克阿瑟基金會(Marc—Arthur

Foundation)和國際山地中心(International

Centre

forIntegrated

Mountain

Development)資助的云南省紫溪山生物多樣性和社區(qū)發(fā)展項目中，充分重視了社會性別分析方法的應用，注意收集整理當?shù)貗D女對生物多樣性保護的經(jīng)驗知識，促進婦女在自然資源管理中的參與和決策能力，增強了婦女參與項目實施和管理的自信心，促進了不同性別成員在社區(qū)參與中的公正性和平等性，取得了理想的社會效果。

正反兩方面的經(jīng)驗表明，重視投資項目的社會評價工作，是總結(jié)中國項目評價經(jīng)驗教訓而采取的一項重要行動，也是中國應對未來發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整及社會經(jīng)濟變革的一項重要舉措，不僅是必要的，而且十分迫切。

3、解決各種社會發(fā)展問題的客觀需要

中國經(jīng)過二十多年的改革開放，目前已經(jīng)進入社會經(jīng)濟體系發(fā)展深刻變革的關(guān)鍵時期，以及社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，即由計劃經(jīng)濟體系向市場經(jīng)濟體系的轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)變，這將導致大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市，加速城市化的進程，同時帶來就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變，即大量的農(nóng)業(yè)就業(yè)向非農(nóng)業(yè)就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變。另外，隨著戶籍制度改革的不斷推進，將會加速人口的自由流動，并會造成城市失業(yè)壓力的持續(xù)增加。氪送保尤隬TO也對中國國內(nèi)社會經(jīng)濟的各個方面產(chǎn)生重要影響，并使得人們對減貧、參與、性別、公平、機構(gòu)發(fā)展、少數(shù)民族、移民等一系列社會問題更加關(guān)注和敏感。在這種變革的環(huán)境下，社會評價在投資項目的建設(shè)和實施中將顯得更加重要。缺乏社會評價，將會使項目的建設(shè)和實施留下很多社會隱患，激化社會矛盾和風險，并最終影響經(jīng)濟發(fā)展的進程。因此，在項目前期準備及監(jiān)測實施過程中引入社會評價，是解決項目投資活動中可能出現(xiàn)的各種社會問題，規(guī)避社會風險的客觀需要。

三、中國今后對社會評價的需求展望

中國的項目評價及監(jiān)測能力建設(shè)，一直受到中央及地方各級政府的高度重視，同時獲得了有關(guān)國際機構(gòu)的大力支持，并已取得重大進展，尤其是在項目的市場研究、工程技術(shù)方案研究、財務及經(jīng)濟評價、環(huán)境影響評價方面，取得了明顯進展。在投資項目的財務評價、經(jīng)濟評價、環(huán)境影響評價等方案，都有比較成熟的管理制度、辦法及操作規(guī)范等有關(guān)規(guī)定。比較薄弱的環(huán)節(jié)是社會評價能力還嚴重不足。

就中國當前社會經(jīng)濟發(fā)展的總體態(tài)勢看，社會各領(lǐng)域基本上為各種健康因素和力量所主導，但不可否認，諸多社會領(lǐng)域還存在著一些難以忽視的問題和矛盾，有些問題還比較嚴重，如果處理不當，將會對中國社會的改革、穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生不利影響，這些問題主要表現(xiàn)在：

1、收人差距明顯拉大，收入分配不公平現(xiàn)象加劇。有關(guān)研究結(jié)果表明，2003年中國的基尼系數(shù)達到了0．42，中國由此而成為收入差距比較大的國家。在社會中新出現(xiàn)一個“新富”群體的同時，低收入人群在逐步擴大，這種逐步擴大的收入差距已經(jīng)引起社會性的不滿情緒。

2、農(nóng)村貧困狀況依然嚴峻。全國目前依然有近3000萬農(nóng)村人口生活在溫飽線以下，同時還存在大量生活在溫飽線邊沿的人口，這些人群多居住在自然資源條件相當差的邊遠地區(qū)，極易返貧。

3、城市失業(yè)和下崗使城市貧困人口顯著增加。下崗與失業(yè)問題已經(jīng)成為困擾中國社會經(jīng)濟發(fā)展的主要問題，在許多地區(qū)，下崗職工的生活保障問題和就業(yè)問題已經(jīng)演變成為最主要的不穩(wěn)定因素。由于現(xiàn)有的社會保障網(wǎng)絡(luò)未能有效地發(fā)揮作用，生活在城市最低生活保障線以下的生活困難者無法及時足額地獲得基本收入生活保障。

這些農(nóng)村和城市的貧困人口和低收入人群，不僅無法享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果，并且無法過正常的社會生活，就連子女的教育問題都無法解決。這些人群的存在顯著地影響了整個社會的協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。

中國將全面建設(shè)小康社會作為今后一個時期的奮斗目標，要實現(xiàn)這一目標，不僅要大力發(fā)展經(jīng)濟，還要使民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。要實現(xiàn)這一目標就要更加關(guān)注社會中的脆弱人群，了解他們的困難和需要，并著力解決現(xiàn)存的收入分配不公平等現(xiàn)象，逐步消除人們對社會的不滿情緒。

為了應對這些挑戰(zhàn)，中國政府明確提出以人