我國政府體制與運行機制改革的思考

一、

西方政府理念變遷的邏輯

⒈小政府理念時期。第一，保護(hù)社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護(hù)社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機關(guān)。第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施(其建設(shè)與維持絕不是為著任何個人或任何少數(shù)人的利益)”斯密所提出的實際上指的是政府職能的作用范圍，即政府的職能只能限于維護(hù)社會安全、維持社會秩序以及建設(shè)和維持那些對個人是無利可圖但卻對社會非常必要的一些公共事業(yè)和公共設(shè)施。⒉大政府時期。主張政府通過財政赤字政策、增加公共工程、實現(xiàn)福利轉(zhuǎn)移、政府采購、公開市場業(yè)務(wù)等方法措施來刺激總需求、擴大有效供給、實現(xiàn)充分就業(yè)，就是意味著：政府角色的多元化和政府職能的擴充，以及由此引發(fā)的政府開支的增加、政府機構(gòu)部門的增加和政府工作人員的增加；同時隨著政府所能支配的社會資源的增加必然又進(jìn)一步推動政府規(guī)模的增長。

⒊向小政府回歸的不可能及“有限政府”的提出。

新自由主義的理論觀點：政府的職能的設(shè)定與履行應(yīng)以保持社會的安定和維護(hù)法律所規(guī)范的社會秩序為指導(dǎo)思想；政府應(yīng)該放松對經(jīng)濟(jì)的控制和干預(yù)，減少直接的行政干預(yù)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化，強化競爭機制；實行緊縮性財政政策和貨幣政策。同時，針對二戰(zhàn)后“福利國家”的興起所導(dǎo)致的政府規(guī)模膨脹的問題，新自由主義還主張調(diào)整社會保障和福利制度，實行政府社會保障職能最低限度原則，削減社會福利開支。這種對政府職能與權(quán)力的嚴(yán)格限制，必然伴隨著對政府規(guī)模的嚴(yán)格限制。

新自由主義雖然從理論上破解了“政府萬能”的神話，但這絕非意味著可以重拾“市場萬能”論，事實是：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及與此相對應(yīng)的政府分工的細(xì)分化趨勢，重新回到小政府的軌道已是不可能。就世界范圍內(nèi)各國政府規(guī)模的總體發(fā)展情況而言，政府規(guī)模一直是處于增長的狀態(tài)中。

二、我國政府體制與運行機制所面臨的問題

(一)職能轉(zhuǎn)變尚不完全、徹底。

(二)政府機構(gòu)尚有進(jìn)一步整合的空間，目前政府機構(gòu)還可以進(jìn)一步精簡合并。(三)占用事業(yè)人員，變相擴大編制。

(四)“官多兵少”的現(xiàn)象比較突出。

(五)人員分流成本過高，一些措施做法欠妥。

(六)定編控制不住人員增長。

(七)“前店后坊”。

㈧

“轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)”。

三、進(jìn)一步深化政府行政體制的改革

(一)深化改革，要在切實轉(zhuǎn)變職能上下功夫。⒈切實做到政企徹底分開，政府不再對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行干預(yù)和行政性保護(hù)；完善資產(chǎn)經(jīng)營公司的運作機制，搞活資產(chǎn)的重組和進(jìn)退，合理調(diào)整布局。⒉切實把政府管理經(jīng)濟(jì)和社會的職能轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)與服務(wù)職能，以加快城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強市場監(jiān)管、發(fā)展公共事業(yè)、搞好環(huán)境整治、維護(hù)社會安定等為主要任務(wù)。⒊切實推進(jìn)政事、政社分開，將該由政府行使的職能收歸政府行使，同時將一些可以由社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的職能，堅決下放給企事業(yè)單位或社會中介組織。⒋切實實現(xiàn)政府“管理”角色的轉(zhuǎn)變。（1）改進(jìn)管理辦法和工作方法，學(xué)會運用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會，摒棄文山會海等工作方式，學(xué)會運用現(xiàn)代管理技術(shù)和方法進(jìn)行行政管理；進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，建立公平、透明的行政制度，提高政策制定和執(zhí)行水平。

三、進(jìn)一步深化政府行政體制的改革（2）政府在管理經(jīng)濟(jì)的方式上，在改變傳統(tǒng)全面統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的方式時，也不能采取“無為而治”的放任自流方式。市場經(jīng)濟(jì)中，政府不光是“守夜人”。納什均衡

對市場經(jīng)濟(jì)的闡釋：這是一個在博弈論中被廣泛使用的模型---公共資源問題（PUBLICRESOURCE）。其中一個樣板可以這樣表述：假設(shè)有3個農(nóng)戶在一塊公共草場上放羊。我們知道，資源是稀缺的，就是說那塊草地的面積有限，所以平均到每只羊上的產(chǎn)出會隨著羊只總數(shù)的增加而減少，也就是說，羊的產(chǎn)出（羊毛、肉等）是羊只總數(shù)的減函數(shù)。設(shè)產(chǎn)出為V，羊只總數(shù)為Q，每個農(nóng)戶養(yǎng)的羊只數(shù)量分別為q1,q2,q3。每只羊的購買、照料成本C=4。那么在自由的市場經(jīng)濟(jì)條件下，每個農(nóng)戶應(yīng)該選擇養(yǎng)多少只羊才能使自己的總收益最大？根據(jù)納什均衡原理：對每個農(nóng)戶的收益函數(shù)進(jìn)行優(yōu)化，得出的策略組合（24，24，24）。這時總的養(yǎng)羊數(shù)量是72只，總收益為1728，每個農(nóng)戶的收益為576。但是，如果從總體利益出發(fā)考察放羊的最佳數(shù)量，則總收益函數(shù)U=96Q-Q2。解得Q=48。這時每個農(nóng)戶養(yǎng)16只羊，一共48只?？偸找孢_(dá)到2304，每個農(nóng)戶的收益為768。比3個農(nóng)戶自行決定數(shù)量時要高很多。那為什么農(nóng)戶們不選擇各養(yǎng)16只羊呢？因為你知道另外兩個農(nóng)戶各養(yǎng)了16只羊的話你如果選擇養(yǎng)32只將會得到最大的利益。每一個農(nóng)戶都這樣想，經(jīng)過幾個回合之后大家在一個水平上獲得平衡，就是各養(yǎng)24只。

這說明：為了保證社會總體利益的最大化，只有靠政府來實現(xiàn)。當(dāng)然不能采取直接干預(yù)的方式，而是通過政策調(diào)控、及具體的稅收、補貼等手段。三、進(jìn)一步深化政府行政體制的改革(二)深化改革，要進(jìn)一步理順事權(quán)關(guān)系⒈地方政府，尤其是縣市級政府除了理順與市場、企業(yè)、社會關(guān)系外，要特別注意理順與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)造就成一級功能齊全、名副其實的基層政權(quán)組織。

⒉要特別注意理順黨政事權(quán)關(guān)系，改變黨委有權(quán)，政府負(fù)責(zé)的局面。⒊要特別注意理順條塊關(guān)系。按照加強基層的原則，必須減少條條，加強塊塊。徹底解決條塊關(guān)系問題，應(yīng)從根本上把各級的事權(quán)劃分清楚，做出科學(xué)界定。一級政府行使的權(quán)力不能隨意上收或下放，更不能隨意取消。三、進(jìn)一步深化政府行政體制的改革(三)深化改革，要著眼于體制創(chuàng)新⒈把決策與執(zhí)行職能相對分開。

⒉引入競爭機制，實現(xiàn)公共事業(yè)管理運作的市場化取向。

⒊發(fā)展并規(guī)范社會中介組織。

⒋改變?nèi)簣F(tuán)組織的“行政地位”，向群團(tuán)組織轉(zhuǎn)移部分社會服務(wù)職能。

⒌積極推動電子政務(wù)建設(shè)。

三、進(jìn)一步深化政府行政體制的改革

㈣深化改革，要與推進(jìn)人事制度改革配套進(jìn)行。

機關(guān)富余人員安排問題，很大程度上取決于人事制度的改革，搞活用人機制；取決于社會保障制度的建設(shè)與完善，免除人員的后顧之憂。這次地方政府機構(gòu)改革時，許多地方在選人用人方面進(jìn)行了某些改革，受到公眾好評（如推行聘用制、仿效西方國家成立專項工作小組，工作中事權(quán)統(tǒng)一、財權(quán)統(tǒng)一，任務(wù)完成后即撤銷等靈活的用人制度）。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)并完善這種改革，使我們的人事制度得到一個根本的改造。建議：在市縣這個層面上，把管人的口子統(tǒng)一到一起，統(tǒng)籌安排富余人員，統(tǒng)籌解決用人用工和社會就業(yè)問題。建議把政策性安排人員減少到最低限度，減輕機關(guān)一邊減人又一邊增人的壓力。對于邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)富余人員的出路，建議給予特殊政策，不與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)等同要求。

三、進(jìn)一步深化政府行政體制的改革㈤加強行政立法，嚴(yán)格機構(gòu)編制管理建議國家盡早修訂《地方組織法》，盡快制定《編制法》，實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，做到有法可依，依法管理，違法受到追究和處理。四、實行行政運行機制的改革

要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制”，其根本癥結(jié)在于要在政府系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)建權(quán)力制約機制。為了構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力制約機制，我們必須從目前行政權(quán)力運行中存在的問題作分折的起點。

㈠行政權(quán)力運行中存在的主要問題

1．權(quán)力和責(zé)任的安排不盡合理。

2．權(quán)力運行的程序欠缺規(guī)范透明。

3．權(quán)力運行的法制化程度不高。

四、實行行政運行機制的改革㈡構(gòu)建行政權(quán)力制約機制的思路和要求政府系統(tǒng)建立權(quán)力制約機制的總思路是：根據(jù)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，加快體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和行政手段配置資源，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，使行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益脫鉤，從源頭上壓縮和消除產(chǎn)生腐敗的條件和空間，為建立權(quán)力制約機制創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上針對權(quán)力運行中容易產(chǎn)生腐敗的具體體制、漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，精心設(shè)計并建立有效的內(nèi)部制約機制，規(guī)范權(quán)力運行，防止以權(quán)謀私。

1．推行分工制衡。

2．強化行政責(zé)任。

3．健全程序規(guī)則。

4．加強法制建設(shè)。

四、實行行政運行機制的改革㈢構(gòu)建權(quán)力制約機制的措施建議

1．加快行政審批制度改革，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。⑴對于行政審批的關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)，進(jìn)行合理的權(quán)力分解，形成權(quán)力制衡；⑵按照規(guī)范和公開的原則，在簡化審批程序的基礎(chǔ)上，設(shè)計嚴(yán)密規(guī)范的行政審批程序，規(guī)范審批行為，最大限度地減少審批人員的自由裁量權(quán)；⑶建立審批責(zé)任追究制度，⑷審批項目的增加、取消和調(diào)整必須有法律依據(jù)，并按法定程序報批；⑸利用政府信息網(wǎng)絡(luò)平臺，大力推進(jìn)網(wǎng)上查詢、登記、許可、注冊、備案等，實現(xiàn)行政審批的快捷化和現(xiàn)代化。2．深化財稅和投融資體制改革，加強資金監(jiān)管。3．推行招投標(biāo)制度，規(guī)范招投標(biāo)行為。4．完善行政決策和立法制度，把預(yù)防腐敗寓于決策之中。

四、實行行政運行機制的改革㈣應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題

1．既要加強權(quán)力制約，又要保證效率。

2、自我約束與外部參與相結(jié)合。方法有兩個：一個是加強行政權(quán)力的外部制約。如通過法律監(jiān)督、民主監(jiān)督等形式，形成不愿改也得改的壓力。另一個是由政府部門組成咨詢性的班子，由有關(guān)黨政部門、企業(yè)和專家參加，內(nèi)、