第九章公共政策的終結(jié)和周期9.1公共政策終結(jié)

9.1.1政策終結(jié)概述1.政策終結(jié)研究的興起一直到20世紀(jì)90年代初，政策終結(jié)的研究在政策科學(xué)的發(fā)源地美國都是很少的。隨著美國1994年國會大選使民主黨憑借一篇關(guān)于精簡政府的競選綱領(lǐng)獲得了兩院的控制權(quán)以及其后美國再造政府運動的開展，需要終結(jié)的機構(gòu)和過時的政策法規(guī)的增多，美國的研究者和政府官員都認(rèn)識到了政策終結(jié)在美國政策研究和實踐中的重要地位。9.1.1政策終結(jié)概述2.政策終結(jié)的概念政策終結(jié)是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治（或政策）行為。政策終結(jié)有三個特征：強制性更替性靈活性9.1.1政策終結(jié)概述3.政策終結(jié)的實際意義從政策終結(jié)的結(jié)果上看，政策終結(jié)的基本作用表現(xiàn)在以下四個方面：（1）節(jié)省資源（2）提高績效（3）避免僵化（4）優(yōu)化政策我國的政策終結(jié)工作存在的問題，主要有：一是政策終結(jié)的程序不合法二是對終結(jié)的重視不夠三是政策終結(jié)的力度不夠9.1.2政策終結(jié)的原因、類型和方式1.政策終結(jié)的原因財政困難政府的低效率政治意識形態(tài)的變化行為理論的變化學(xué)習(xí)除了節(jié)省政策資源，提高政策績效等原因外，政策終結(jié)的原因還在于政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性：一是政策系統(tǒng)是一個不斷進行新陳代謝的系統(tǒng)二是政策系統(tǒng)也是一個個不斷與周圍環(huán)境互動、修正自身的過程9.1.2政策終結(jié)的原因、類型和方式2.政策終結(jié)的類型政策終結(jié)有如下四種基本類型，它們所遇到的阻力依次遞減：功能的終結(jié)機構(gòu)的終結(jié)政策本身的終結(jié)項目的終結(jié)9.1.2政策終結(jié)的原因、類型和方式3.政策終結(jié)的方式政策廢止政策替代政策合并政策分解政策縮減政策的法律化9.1.3政策終結(jié)的障礙1.相關(guān)者的心理抵觸對政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人：政策制定者政策執(zhí)行者政策受益者9.1.3政策終結(jié)的障礙2.現(xiàn)存機構(gòu)的持續(xù)性機構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個方面：機構(gòu)的慣性機構(gòu)的生命力機構(gòu)的動態(tài)適應(yīng)性9.1.3政策終結(jié)的障礙3.行政機關(guān)的聯(lián)盟執(zhí)行某項政策而獲取既得利益的行政機關(guān)，往往會在政策面臨終結(jié)時結(jié)成聯(lián)盟，共同反對政策終結(jié)。4.利益集團的阻礙由于公共政策大多涉及利益與價值的分配，因而各利益集團必然千方百計地努力影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時，反對政策終結(jié)的利益集團為維護既得利益，必然會采取各種合法或非法的途徑（如游說、行賄等），以阻止政策終結(jié)。5.法律程序上的復(fù)雜性政策的終止和組織機構(gòu)的撤銷必須按照法定的程序來辦理。程序上的復(fù)雜性往往影響政策終結(jié)的及時進行。立法機關(guān)在考慮終止某項政策或法律時，往往顧慮重重，舉棋不定9.1.3政策終結(jié)的障礙6.社會輿論的壓力通過報紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會公共輿論，不能不對政策終結(jié)產(chǎn)生影響。7.高昂的成本政策終結(jié)高昂的成本也是影響政策終結(jié)實施的一個關(guān)鍵因素。政策終結(jié)的成本有兩種：一是終結(jié)行為本身要付出的成本；二是現(xiàn)有政策的沉淀成本。政策終結(jié)的障礙可以歸結(jié)為兩類：一類是不可避免的障礙（邏輯上的障礙）；另一類則是政治上的障礙（非邏輯上的障礙），但是可以通過提高行政者素質(zhì)和責(zé)任感，加強立法和監(jiān)督的努力來減弱其作用力。9.1.4政策終結(jié)的策略

結(jié)合我國的政策實踐，政策終結(jié)可以采取如下策略：重視說理工作，積極爭取支持力量舊政策終結(jié)與新政策出臺并舉選擇有利的終結(jié)時機和焦點

“力場分析”、傳播試探性信息與“閃電”策略正確處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關(guān)系9.2政策周期9.2.1政策周期的內(nèi)涵

政策周期是指政策經(jīng)過制定-執(zhí)行-評估-監(jiān)控-終結(jié)這幾個階段后形成的一個周期；同時它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，常常是原有政策的延續(xù)，是為適應(yīng)新情況而對原政策加以修改調(diào)整，從而形成政策的一個新周期，實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。一個完整的政策周期應(yīng)包括制定-執(zhí)行-評估-監(jiān)控-終結(jié)這幾個階段。政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評估是對政策方案合理性的最具權(quán)威的檢驗；政策監(jiān)控是政策運行中不可缺少的一個環(huán)節(jié)，貫穿于政策過程的始終，通過政策監(jiān)控，能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正政策偏差，從而提高政策績效，實現(xiàn)政策目標(biāo)；政策終結(jié)則意味著一個舊周期的結(jié)束。9.2政策周期9.2.2研究政策周期的意義理論意義：政策周期研究可以豐富公共政策分析的理論內(nèi)容，完善政策科學(xué)的理論體系。實踐意義：提高政策制定的科學(xué)性鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性推動改革開放、市場經(jīng)濟和社會經(jīng)濟發(fā)展9.2政策周期9.2.3

我國的政策周期及其特點

在我國，一項政策的進行，表現(xiàn)為傳達期、貫徹期和變通期。這是中國政策周期表現(xiàn)出來的一個顯著特點。所謂傳達期，即“傳達動員”階段。傳達動員形式有兩種：一種是自上而下的有組織的內(nèi)部傳達；另一種是在全國范圍內(nèi)公開動員所謂貫徹期，即“貫徹實施”階段。在傳達中央精神之后，各地方開始制定具體的政策和措施。所謂變通期，即通常所說的“上有政策，下有對策”階段。地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，以地方利益為標(biāo)準(zhǔn)，想出各種變通方法，對付中央，阻礙政策的順利推行。在這種情況下，決策者被迫實施調(diào)整，采取新的政策，又重新進入下一輪的政策傳達期、政策貫徹期和政策變通期。9.2政策周期9.2.4我國的政策周期及其特點從政策與政策之間的更替來說，我國的政策周期一般較短，政策目標(biāo)不斷調(diào)整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，這在經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)突出。經(jīng)濟領(lǐng)域的“經(jīng)濟政策周期”現(xiàn)象還表現(xiàn)在經(jīng)濟擴張政策與經(jīng)濟緊縮政策的相互交替變動上。出現(xiàn)政策周期性變動的現(xiàn)象的根源在于中國國情的現(xiàn)實性與領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展目標(biāo)的主觀性之間的矛盾和沖突。領(lǐng)導(dǎo)人之所以對國家發(fā)展抱有主觀的、脫離現(xiàn)實的期望，主要有兩方面原因：一是出于作為落后大國領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感。另一方面是急于要證明社會主義制度的優(yōu)越性。9.3政策變化

9.3.1政策變化的兩種基本模式庫恩的科學(xué)進步模式，政策分析學(xué)者提出了政策變化的兩種基本模式：常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標(biāo)的前提下發(fā)展演化，或新舊政策之間保持較大程度上的連續(xù)性。范式轉(zhuǎn)換或中斷—平衡模式，即政策連續(xù)過程出現(xiàn)中斷或飛躍，新政策取代舊政策9.3.2常規(guī)政策變化和政策風(fēng)格

公共政策往往存在著驚人的連續(xù)性，大量的公共政策在某種程度上是對以往的政策和實踐的延續(xù)。形成政策變化的常規(guī)模式（即政策所具有的高度的連續(xù)性）的原因乃是在于同一批政策參與者或團體長期主宰相關(guān)領(lǐng)域政策的制定與執(zhí)行，相關(guān)的政策問題總是被放在相似或相同的脈絡(luò)和途徑中加以處理的，這也就形成了所謂的政策風(fēng)格（policystyle）。影響政策風(fēng)格的變項主要有兩個：（1）政策主體的構(gòu)成，其中包括行動者及其觀念、價值觀、思維