第十一章

政策制定中的倫理11.1

公共政策與倫理價值11.1.1

公共政策的內(nèi)涵與本質(zhì)自從1951年公共政策學誕生以來，公共政策學科取得了飛速發(fā)展，學者們從不同角度對公共政策作了界定。最有代表性的說法主要有以下幾種：

（1）公共行政學創(chuàng)始人美國學者伍德羅·威爾遜不僅把政策稱為“公共政策”，而且定義公共政策為“具有立法權(quán)的政治家制定出來的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法規(guī)”。

（2）政策科學創(chuàng)始人哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭定義政策為“一種含有目標、價值和策略的大型計劃”。

（3）戴伊的界定是：“公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有內(nèi)容?！?/p>

（4）從分配論角度出發(fā)，戴維·伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值作權(quán)威的分配。”

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公共政策與倫理價值11.1.1

公共政策的內(nèi)涵與本質(zhì)從公共政策的價值分配功能出發(fā)，可將公共政策的本質(zhì)特點歸為三個方面：

第一，權(quán)威性第二，社會性第三，社會性

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公共政策與倫理價值11.1.2

公共政策與倫理價值的相關(guān)性公共政策的各個環(huán)節(jié)無法完全隔離開來，科學與價值統(tǒng)合于政策過程的始終。

一方面，公共政策也直接體現(xiàn)和反映社會的倫理價值。從公共政策的實踐來看，公共政策可分為元政策、基本政策與具體政策三個層面。元政策也稱為總政策，是指導和規(guī)范政府公共政策行為的一套理念和方法的總和；基本政策是連接元政策與具體政策的中間環(huán)節(jié)，是指導某一方面公共問題的主導性政策；具體政策是針對具體問題作出的政策性規(guī)定。這三個層面的政策都在不同層面上反映和體現(xiàn)了社會的倫理關(guān)系。

另一方面，公共政策對倫理價值發(fā)揮著導向作用。在一定程度上，公共政策并不僅是一種行為，而是一種指導思想，屬于觀念形態(tài)的東西。這就是政策對倫理價值的導向功能。

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公共政策與倫理價值11.1.3

倫理價值對政策制定的影響政策制定是政策過程的首要階段，是政策科學的核心問題。決策者在進行任何決策的過程中，都必定受他自己已經(jīng)養(yǎng)成的思維習慣和個人好惡等主觀因素的影響。這些因素就是價值因素，與道德倫理有關(guān)。不同的人在不同的追求目標與價值觀的指引下，對同一現(xiàn)象會有不同的看法。因此，任何一項公共政策的出臺，都必然包含政策主體的價值選擇，體現(xiàn)政策主體的價值觀。

（1）倫理價值觀影響著政策目標的確定。

（2）倫理價值觀影響著政策問題的建構(gòu)與政策議程的設(shè)定。

（3）倫理價值觀影響著政策方案的設(shè)計與評估。

（4）倫理價值觀影響著政策方案的選擇。

11.2

政策制定中的價值回歸11.2.1

政策科學的產(chǎn)生

在學術(shù)史上，政策科學的產(chǎn)生通常被認為是以拉斯韋爾于20世紀50年代發(fā)表的幾部作品為標志的，認為這些作品提出了建立一門政策科學的倡議。而在實際上，作為一種系統(tǒng)化的研究，公共政策科學直接源于美國政府在60年代提出的一項重要行政創(chuàng)制，這項創(chuàng)制就是由出自福特公司的美國國防部長麥克納馬拉所力主推廣的“規(guī)劃項目預算”（PPBS）。

政策分析這一學科產(chǎn)生之初的支柱主要來自運籌學、系統(tǒng)分析和應(yīng)用經(jīng)濟學，而這幾個學科特別抵制和反對進行倫理推論或倫理分析。

政策科學自成立之日起，就受到邏輯實證主義的影響，強調(diào)理性。

政策科學是在實證主義的邏輯推動下產(chǎn)生的，追求理性，忽略價值考量是其必然特性。

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政策制定中的價值回歸11.2.2

政策制定中的理性主義及其批判理性主義是把理性方法推向極端的一種世界觀和方法論，其最突出的特征是把理性邏輯絕對化。理性主義充實了政策過程的每一個環(huán)節(jié)，在政策制定中，突出地張揚了理性精確、科學性的一面，強調(diào)從確定性的客觀事實中用理性建構(gòu)政策。

在理性主義主導的政策制定過程中，科學擊敗了改革與傾向性。但是，這個勝利卻給道德與倫理領(lǐng)域的事業(yè)帶來了難以預料的后果，以科學為后盾的技術(shù)理性沖擊了規(guī)范判斷，將倫理考量交給了“事后諸葛亮”。

純粹的“客觀的”事實分析或行為研究是不存在的。事實分析或行為研究在許多方面都涉及價值觀或價值判斷：（1）系統(tǒng)邊界條件的界定和分析人員的興趣問題。（2）在事實的選擇和對事實的觀察過程中，行為研究或事實分析就表明了它的價值觀（3）在對自身的目標進行行為研究時，價值觀與這種研究的整個前提關(guān)系極大。

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政策制定中的價值回歸11.2.3

政策制定中價值分析的興起

20世紀70年代末80年代初以來，公共政策的倫理學方面或價值分析受到人們的重視，公共政策倫理學、行政倫理學以及公共管理倫理學逐步成為政策分析和公共行政學的一個相對獨立的研究領(lǐng)域。根據(jù)一些學者的說法，80年代以來美國政策科學中對政策價值觀的研究主要采取三種途徑：

（1）從政治哲學的立場探討政策倫理的最一般方法。（2）從特定的倫理案例分析政策倫理或價值。

（3）從政府機構(gòu)或職業(yè)組織的倫理問題入手分析公共責任與義務(wù)，即探討政策分析的職業(yè)倫理規(guī)范問題。

11.3

政策制定的倫理準則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.1政策制定中的倫理準則1政策制定的根本倫理準則：公共性

政策制定中的倫理價值的根本是要確保公共政策的公共性。公共性的問題出現(xiàn)在管理型的社會治理模式中。公共性就是一種在任何公共政策中都應(yīng)當存在的基本價值。公共的就應(yīng)當是道德的，在公共領(lǐng)域如果回避或忽視道德的審視，就無法把握公共領(lǐng)域的性質(zhì)，就無法正確確立公共行政的方向。具體而言，公共性給政策制定提出了這樣的要求：

第一，公共政策應(yīng)當成為公共利益的體現(xiàn)。

第二，公共政策應(yīng)當具有普遍的代表性

第三，公共政策制定過程應(yīng)當具有充分的開放性。

第四，公共政策制定應(yīng)當接受民眾的廣泛參與。

11.3

政策制定的倫理準則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.1政策制定中的倫理準則2政策制定中要遵循的具體倫理準則

（1）公平。一般來說，公平原則應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，公平含有平衡的意思。

第二，公平應(yīng)包含權(quán)利和義務(wù)的對等關(guān)系，要求人們履行應(yīng)盡的道德義務(wù)與享受應(yīng)得的道德權(quán)利，二者對等相稱。

第三，公平還包含著社會關(guān)系的和諧和人類生活的幸福。

（2）正義。正義是指對政治、法律、道德等領(lǐng)域中的是非、善惡所作出的肯定性判斷。

（3）民主。行政倫理的民主原則要求行政行為以國家和社會的公共利益為出發(fā)點。

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政策制定的倫理準則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.2政策制定中倫理價值的建設(shè)路徑1政策制定中倫理價值建設(shè)的制度途徑

公共政策的道德化首先是其法律制度、權(quán)力體制、組織結(jié)構(gòu)、決策程序及典章制度等具有道德的合理性。這種道德的合理性能夠協(xié)調(diào)組織、機構(gòu)之間良好的合作關(guān)系和改善公共行政的服務(wù)供給，使整個公共行政體系進入良好的運行狀態(tài)。我國政策制定中的倫理價值制度建設(shè)要求具體而言：

第一，明確變更、廢止、制定政策的權(quán)限和程序等

第二，建立健全公共政策制定實施的公開化和民主化機制

第三，建立公共政策實施的評估機制、反饋機制和糾錯機制

第四，積極培育社會中介組織，建立健全社會各階層的利益表達機制

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政策制定的倫理準則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.2政策制定中倫理價值的建設(shè)路徑2公共決策者道德素質(zhì)的培養(yǎng)決策者需要以道德主體的面目出現(xiàn)，在他的決策行為中從道德的原則出發(fā)，貫穿著道德精神，時時處處堅持道德的價值取向，公正地處理公共利益與私人利益的關(guān)系、個人利益與整體利益的關(guān)系以及國家與社會之間的關(guān)系。

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公共決策者應(yīng)平等對待社會多元價值。2決策者要樹立為人民服務(wù)的價值觀，把握公共利益。3決策者應(yīng)具有責任意識。

4決策者應(yīng)具有道德自主性。本章小結(jié)1.公共政策是一定的公共權(quán)威經(jīng)由政治過程所選擇和出臺的，為解決公共問題、達成公共目標、實現(xiàn)一定群體利益的規(guī)范性安排，其本質(zhì)是要對公共利益作出權(quán)威性分配。政策制定是一個選擇的過程，必須以價值判斷或價值觀為基礎(chǔ)。公共政策與倫理價值具有相關(guān)性，政策分析不能避開倫理分析，可以說，公共政策制定是倫理價值實現(xiàn)的途徑。不管是在政策目標的確立、政策問題的建構(gòu)與政策議程的設(shè)立，還是在政策方案的設(shè)計與評估以及抉擇中，都會受到倫理價值觀的影響。2.工業(yè)社會是一個追求理性、崇尚科學與技術(shù)的時代。在此背景下，政策科學從誕生之日起就不可避免地受到邏輯實證主義的影響。因而，理性主義也在政策制定過程中占據(jù)了主導地位。與此相伴隨的卻是倫理價值的失落，政策科學完全演化成了數(shù)字演算與技術(shù)模型。但是，自從20世紀70年代以來，社會發(fā)展再次使道德價值進入了人們的視野，政策制定過程中出現(xiàn)了倫理價值研究的回歸。3.在政策制定中，倫理價值的根本是要確保公共政策的公共性，具體的倫理準則包括公平、正義以及民主。政策制定倫理價值的建設(shè)應(yīng)從制度與決策者個人兩方面進行。關(guān)鍵術(shù)語公共政策倫理價值理性主義邏輯實證主義決策模式公共性