監(jiān)事會(huì)到底怎么干？

二十多年來，國(guó)資監(jiān)管體系從“九龍治水”到“管人管事管資產(chǎn)”，再到今天的“以管資本為主”的變革。在此過程中，國(guó)企法人治理不斷規(guī)范，越來越具中國(guó)特色，監(jiān)事會(huì)制度也在悄然發(fā)生變化。監(jiān)事會(huì)該做什么、能做什么、不能做什么，在理解、認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中并不盡然一致，已影響到監(jiān)事會(huì)作用的有效發(fā)揮。

01

監(jiān)事會(huì)改革及方向

監(jiān)事會(huì)該做什么？這個(gè)問題要從國(guó)企改革談起。

（一）明確國(guó)企定位

2016年10月，習(xí)近平總書記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上的講話，是對(duì)國(guó)企定位的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。

在全國(guó)國(guó)企黨建工作會(huì)議上，習(xí)近平提出要使國(guó)有企業(yè)成為“一個(gè)依靠力量、五個(gè)重要力量”的新定位、新要求。其中“黨和國(guó)家最可信賴的依靠力量”，將新時(shí)代黨和國(guó)家的政治命運(yùn)和經(jīng)濟(jì)命運(yùn)系于國(guó)企一身，責(zé)任如天、無可替代！

從貫徹執(zhí)行黨中央決策部署，貫徹新發(fā)展理念和全面深化改革，實(shí)施“走出去”和“一帶一路”等重大戰(zhàn)略，壯大綜合國(guó)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生，黨贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利這五個(gè)方面定位的“重要力量”，是“依靠力量”的具體展開，反映了新時(shí)代國(guó)有企業(yè)的重大戰(zhàn)略使命要求。

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國(guó)有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。

（二）國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)

2000年2月1日國(guó)務(wù)院第26次常務(wù)會(huì)議通過的《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》規(guī)定，國(guó)企的監(jiān)事會(huì)由監(jiān)事會(huì)主席、專職監(jiān)事和兼職監(jiān)事組成。

其中，監(jiān)事會(huì)主席由國(guó)務(wù)院任命，副部長(zhǎng)級(jí)國(guó)家工作人員擔(dān)任；專職監(jiān)事由監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)任命，由司（局）、處級(jí)國(guó)家工作人員擔(dān)任；監(jiān)事會(huì)中的企業(yè)職工代表由企業(yè)民主選舉產(chǎn)生。

國(guó)企監(jiān)事會(huì)的成員每屆任期3年，每年對(duì)企業(yè)定期檢查一至兩次，并可以根據(jù)實(shí)際需要不定期地對(duì)企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)檢查。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委“國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)”，包括20位監(jiān)事會(huì)主席和29個(gè)辦事處。每位監(jiān)事會(huì)主席分管一至兩個(gè)辦事處，多數(shù)監(jiān)事會(huì)主席通常負(fù)責(zé)3至5家央企的監(jiān)督工作。

2018年3月底，全國(guó)13次人大一次會(huì)議召開。按照十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，不再設(shè)立國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)，其職責(zé)與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽查、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)資委的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一并劃入審計(jì)署。

審計(jì)署直接把劃入的派駐監(jiān)事會(huì)成員轉(zhuǎn)隸派出審計(jì)局。

這意味著，從1998年試行的國(guó)務(wù)院稽察特派員制度算起（比現(xiàn)在的國(guó)資委歷史還早，2003年國(guó)資委成立），履職近20年后，“國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)”完成了它的歷史使命。

但是，這些是不是意味著國(guó)企不再需要監(jiān)事會(huì)了呢？

答案是否定的。

（三）各地實(shí)踐

監(jiān)事會(huì)職責(zé)調(diào)整之后，并不代表國(guó)資委出資人身份的監(jiān)督職責(zé)消失了，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制會(huì)通過其他方式繼續(xù)作用。

出資人履行的監(jiān)督職責(zé)，主要目的包括保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，更多地是側(cè)重于以管資本為重點(diǎn)，以股東身份著重對(duì)企業(yè)章程、治理結(jié)構(gòu)、重大決策等事項(xiàng)監(jiān)督。

相比之下，審計(jì)機(jī)關(guān)或更側(cè)重行政監(jiān)督，更多會(huì)以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式來發(fā)表意見，更多是財(cái)務(wù)監(jiān)督；國(guó)資委監(jiān)督更多是作為出資人身份，致力于國(guó)有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督，側(cè)重于投資事項(xiàng)、國(guó)資保值增值等方面。

以前對(duì)國(guó)企的審計(jì)更多是結(jié)果式審計(jì)，這也符合審計(jì)的經(jīng)典定義，這類審計(jì)，是事后監(jiān)督而不是過程審計(jì)。但過程審計(jì)又意味著傳統(tǒng)審計(jì)將重新定義，意味著干預(yù)，總體看，未來審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)企作用發(fā)揮將是全流程的，全覆蓋的。

具體到監(jiān)事會(huì)改革，是取消？外派？還是內(nèi)設(shè)？

1．“取消”：涉及《公司法》及法人治理結(jié)構(gòu)，意味著現(xiàn)行的外部獨(dú)立董事制度也可能會(huì)改革，是否職業(yè)化？

2．“外派”：涉及編制及“三定問題”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）。

3．“內(nèi)設(shè)”：獨(dú)立性如何保證？是否會(huì)限制作用的發(fā)揮？

從各地實(shí)踐看，做法有所不同。比如上海實(shí)行監(jiān)事會(huì)主席外派；深圳2016年啟動(dòng)市屬國(guó)企紀(jì)委書記兼監(jiān)事會(huì)主席；廣州國(guó)企以前監(jiān)事會(huì)是外派，也嘗試過紀(jì)委書記兼監(jiān)事會(huì)主席，目前主要是派駐審計(jì)專員兼監(jiān)事會(huì)主席。不同方式各有利弊。

監(jiān)事會(huì)外派，從制度上保證了監(jiān)事會(huì)多數(shù)成員個(gè)人與派駐企業(yè)無利益關(guān)系，由出資人直接派出與管理并代表出資人獨(dú)立行使監(jiān)督職責(zé)，增強(qiáng)了監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

國(guó)企紀(jì)委書記兼監(jiān)事會(huì)主席，這一做法顯然有助于加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控，可以緩解人手不足問題，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)體制創(chuàng)新。這兩個(gè)職位，在監(jiān)督“三重一大”事項(xiàng)、加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)、完善公司治理、強(qiáng)化黨組織對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履職行為監(jiān)督等方面，有很多共同著力點(diǎn)。

但具體實(shí)踐中，還應(yīng)注意：（1）兩個(gè)職位歸口不同，要分別任命。（2）兩個(gè)職位功能不同，一個(gè)是對(duì)“人”，一個(gè)是對(duì)“事”。

各種模式實(shí)效如何，還有待在實(shí)踐中進(jìn)一步觀察。

（四）改革方向

2019年3月2日的國(guó)務(wù)院令第709號(hào)，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》。其中第十四條，

將《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第十三條第一款第三項(xiàng)修改為：“（三）依照規(guī)定向所出資企業(yè)委派監(jiān)事”。

同時(shí)刪去第三十四條：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)務(wù)院向其所出資企業(yè)中的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事會(huì)的組成、職權(quán)、行為規(guī)范等，依照《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》的規(guī)定執(zhí)行”。

“地方人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府向其所出資企業(yè)中的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，參照《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

委派監(jiān)事與派出監(jiān)事會(huì)，含義大有不同。對(duì)出資人來說，依照規(guī)定向所出資企業(yè)委派監(jiān)事，對(duì)比以往，適應(yīng)了機(jī)構(gòu)改革和國(guó)企業(yè)混改要求，考慮了依法行政與改革現(xiàn)實(shí)對(duì)接，有利于履行好出資人以管資本為主角色的轉(zhuǎn)換。

也就是說，今后國(guó)資出資人可以依規(guī)委派（股東）監(jiān)事，但不再像以往那樣派出監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)應(yīng)按既定規(guī)則產(chǎn)生。委派的監(jiān)事在出資企業(yè)中可能做監(jiān)事，也可能做監(jiān)事會(huì)主席，應(yīng)依照規(guī)則選舉產(chǎn)生。

02

監(jiān)事會(huì)可以做什么

在一家集團(tuán)里，公司治理結(jié)構(gòu)狹義地理解，就是我們常說的董監(jiān)高。如果把一個(gè)公司比喻成一輛自行車的話，董事會(huì)的作用更像車把，其作用是利用杠桿原理轉(zhuǎn)動(dòng)車輪，改變方向，以使公司沿著正確的方向持續(xù)經(jīng)營(yíng)；

高級(jí)管理層的作用，類似輪盤和鏈條，利用杠桿原理拉動(dòng)鏈條，鏈條與飛輪齒合，傳動(dòng)動(dòng)力，推動(dòng)著公司前行；監(jiān)事會(huì)的作用，類似車閘，增大摩擦力，控制速度，助力方向，及時(shí)剎車，避免事故?？梢姡胧构具@輛自行車沿著正確的方向順利前行的話，就必須充分發(fā)揮好董監(jiān)高的各自作用。

另一個(gè)角度看，我國(guó)的國(guó)企公司治理結(jié)構(gòu)還可以做寬泛點(diǎn)的理解。比如，管決策的，除了股東大會(huì)、董事會(huì)，還有黨委會(huì)的前置審議；管監(jiān)督的，在企業(yè)內(nèi)部，除了有監(jiān)事會(huì)，還有內(nèi)設(shè)或外派紀(jì)監(jiān)機(jī)構(gòu)、巡察機(jī)構(gòu)，有些地方國(guó)企國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)也有審計(jì)專員派駐。還有外派董事這一設(shè)置是算決策還是監(jiān)督部分呢？外派總會(huì)計(jì)師這一設(shè)置是算高級(jí)管理層的執(zhí)行還是監(jiān)督部分呢？

此處董監(jiān)高暫作狹義理解。

國(guó)企監(jiān)事會(huì)，是出資人的耳目，半張嘴，主要是報(bào)告。

在公司治理中，監(jiān)事會(huì)作用的正常發(fā)揮，應(yīng)有所為，有所不為，不能無為，更不能亂為。

（一）為何不能無為

制度決定的。

一位老監(jiān)事告訴筆者，作為外派監(jiān)事，如果在履職上碌碌無為，去飯?zhí)贸燥埗紩?huì)不好意思。

的確如此，監(jiān)事會(huì)從制度設(shè)計(jì)上就已明確不能“無為而治”。從組織層面上看，國(guó)企董事長(zhǎng)是同級(jí)政府任命（或授權(quán)）的出資人代表，監(jiān)事會(huì)主席是同級(jí)政府任命（或授權(quán)）的出資人監(jiān)督代表；從法律層面上說，董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都由出資人派出，各自對(duì)出資人負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)不是從屬于決策機(jī)構(gòu)的，而是與決策機(jī)構(gòu)平行的、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)。

監(jiān)事會(huì)責(zé)任重大，發(fā)現(xiàn)問題是功勞也是職責(zé)所在，有問題發(fā)現(xiàn)不了是失職。

（二）哪些有所為

一是在依法履職上有所為。即以財(cái)務(wù)檢查為核心，檢查企業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章制度執(zhí)行情況，檢查企業(yè)財(cái)務(wù)的真實(shí)性、合法性，檢查企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益、利潤(rùn)分配、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、并購(gòu)重組、產(chǎn)權(quán)變更情況等。這是主業(yè)。

二是在“三重一大”事項(xiàng)監(jiān)督上有所為。監(jiān)事會(huì)圍繞企業(yè)財(cái)務(wù)、重大決策、運(yùn)營(yíng)過程中涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的重要事項(xiàng)、重大風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和違法違紀(jì)違規(guī)行為等要“一事一報(bào)告”。現(xiàn)在“三重一大”主要是程序上的，很多關(guān)注環(huán)節(jié)，效果還是挺明顯的。

三是在完善內(nèi)控體系建設(shè)上有所為。監(jiān)事會(huì)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)督，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。

完善企業(yè)各治理主體及審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、法律、財(cái)務(wù)等內(nèi)部監(jiān)督體系，健全財(cái)務(wù)、采購(gòu)、營(yíng)銷、投資等方面的內(nèi)控機(jī)制，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，強(qiáng)化黨組織對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履職行為的監(jiān)督。

多建議，多聯(lián)動(dòng)，多互補(bǔ)。

四在完善外部監(jiān)督工作聯(lián)動(dòng)上有所為。作為出資人監(jiān)督的專門力量，監(jiān)事會(huì)以董事會(huì)和經(jīng)理層依法依規(guī)履職情況等重點(diǎn)，著力強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的當(dāng)期、事中和事后監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)作用的發(fā)揮，應(yīng)建立在出資人監(jiān)管和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上。

五是在創(chuàng)新履職全覆蓋上有所為。監(jiān)事會(huì)在操作上，圍繞“以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”，“實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變”，召開會(huì)議，查閱資料，個(gè)別約談，參加會(huì)議，實(shí)地調(diào)研，聘請(qǐng)機(jī)構(gòu)，問卷調(diào)查，建立臺(tái)賬，走訪部門，撰寫報(bào)告，進(jìn)駐換屆，接待上訪，加強(qiáng)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)履職全覆蓋。

六是在深化服務(wù)上有所為。此處的服務(wù)不是一般意義上的服務(wù)，是監(jiān)督前提下的服務(wù)。監(jiān)事會(huì)要堅(jiān)持監(jiān)督的獨(dú)立性，在不干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提下，應(yīng)將日常履職中發(fā)現(xiàn)的問題和需要提請(qǐng)企業(yè)關(guān)注的事項(xiàng)及時(shí)與企業(yè)交換意見，協(xié)助、配合開展一些有利于提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平、提升企業(yè)價(jià)值和落實(shí)出資人要求的活動(dòng)。

03監(jiān)事會(huì)不可以做什么

（一）哪些有所不為做好監(jiān)事會(huì)工作應(yīng)明確自身定位：監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督者而非經(jīng)營(yíng)者，負(fù)監(jiān)督責(zé)任而非經(jīng)營(yíng)責(zé)任，監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者而非替代經(jīng)營(yíng)者。在監(jiān)事會(huì)履職過程中，不參與、不干預(yù)決策和經(jīng)營(yíng)，是防火墻；到位、不越位，不能缺位和錯(cuò)位，是基本要求；既防過度，又防消極，以觀者、聽眾為榮，以觀者、聽者為要。

按照《監(jiān)事會(huì)管理工作條例》，監(jiān)事會(huì)不得就下列事項(xiàng)與企業(yè)交換意見：一是對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人行為的評(píng)價(jià)意見；二是企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他人員違法違紀(jì)案件的線索；三是不屬于企業(yè)自行糾正范圍的問題及建議。

（二）哪些不能亂為

不能輕言同意。

監(jiān)事會(huì)要慎言——永遠(yuǎn)可以說：不；始終不要說：同意?！巴狻眱勺忠馕吨鴧⑴c和干預(yù)，監(jiān)事會(huì)不能說，不必說，不背書，也沒資格說。不攬決策、經(jīng)營(yíng)之責(zé)，不越經(jīng)營(yíng)、決策之權(quán)。

監(jiān)事會(huì)在以下這些方面不能亂為：對(duì)企業(yè)重大違法違紀(jì)問題隱匿不報(bào)，失職或?yàn)^職造成國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益重大損失，與企業(yè)串通編造虛假檢查報(bào)告，以及泄露工作秘密和企業(yè)的商業(yè)秘密，

擅自向所監(jiān)督企業(yè)發(fā)表結(jié)論性意見，接受企業(yè)報(bào)酬、福利、饋贈(zèng)，參與由企業(yè)安排、組織或者支付費(fèi)用的宴請(qǐng)、娛樂、旅游、出訪等有可