新型城鎮(zhèn)化建設熱點問題

經濟學教研部何小波教授城鎮(zhèn)化是中國現代化進程中一個大戰(zhàn)略、大問題。特別是國際經濟環(huán)境發(fā)生深刻變化，我國進入中等收入國家行列以及面臨經濟下行壓力的新形勢下，我們要按照貫徹落實科學發(fā)展觀的要求，深入研討城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的問題，這很必要，意義重大。內容梗概一、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略選擇與定位二、城鎮(zhèn)化建設現狀及存在的主要問題三、新型城鎮(zhèn)化建設的政策選擇預計中國城鎮(zhèn)化在2020年達到60%，城鎮(zhèn)人口8.5億人2030年達到68%左右大約在2033年前后達到70%只有當城市成功的時候，整個國家也才會成功。城市的成功就是國家的成功。斯蒂格利茨1.城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路（一）城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇世界城鎮(zhèn)化：伴隨現代化的過程

19世紀初3%20世紀初13%～14%20世紀末48%2011年52.08%2030年59.86%2050年67.13%

世界六大城市群的集聚度中國長三角城市群

1.5%5.9%（7799萬人）18.1%城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個階段：城市人口比重30%以下，初期階段；30%_70%，加速階段；70%_90%，后期階段。

城市化進程的S型發(fā)展規(guī)律城市人口占總人口比重（％）20406080初期階段加速階段后期階段時間

現階段的位置美國諾瑟姆(RayM·Northam)2.城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的內在要求30年經濟增長之謎：供給推動+國外需求1979—2010年GDP增長率平均9.9%，持續(xù)快速增長GDP＞10%17年GDP7%—9%12年GDP＜5%3年改革開放的中國模式:解放生產力，釋放發(fā)展的供給能力保留的舉國體制放大了大國的經濟作用開放型經濟利用國際市場的強勁需求3.城鎮(zhèn)化是擴大內需的最大潛力

支持低成本的勞動力供給減少

城市化和農業(yè)勞動力轉移速度減緩，民工荒顯現農民工工資水平提高2012年勞動力人口的總量第一次下降，減少了345萬人（9億）支持高投資的高儲蓄難以為繼能源、資源、環(huán)境的瓶頸約束日益突出，可建設用地緊張，土地價格上升。擴大外需不再是開放目標世界經濟兩次探底主權債務危機在歐美蔓延美國需求下降

失業(yè)率偏高，消費疲軟財政懸崖及其對策：政府緊縮需求美國產業(yè)轉型：出口五年翻一番，再工業(yè)化國際市場制造業(yè)競爭更加激烈比較優(yōu)勢不存在

出口競爭力在下降出口數量大附加值不高沒有核心與關鍵技術3.城鎮(zhèn)化是擴大內需的最大潛力

（二）城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略定位

城鎮(zhèn)（城市），最初是在農業(yè)生產有了剩余、手工業(yè)從農業(yè)分離，進而商品交換擴大形成固定交易市場并與防御性城堡融為一體逐步發(fā)展起來的?！癠rbanization”：國外譯為“城市化”，我國譯為“城鎮(zhèn)化”“Urban”：城市（city）和鎮(zhèn)（town）許多國家鎮(zhèn)的人口規(guī)模較小，有的甚至沒有鎮(zhèn)的建制。中國設有鎮(zhèn)的建制，人口規(guī)模不少與國外的小城市相當，人口不僅向“city”集聚，而且向“town”轉移——“中國特色的城鎮(zhèn)化”的一個特點。故有學者把中國的“Urbanization”譯為“城鎮(zhèn)化”。中央文件也采用“城鎮(zhèn)化”的提法。對城鎮(zhèn)化的理解偏差：城鎮(zhèn)化=城市化城鎮(zhèn)化=房地產化城鎮(zhèn)化=土地城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化=投資建設城鎮(zhèn)化=城市現代化城鎮(zhèn)化=提升戶籍居民生活福利城鎮(zhèn)化=非農化李克強：推進城鎮(zhèn)化不能人為“造城”

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化（城鎮(zhèn)化三要素：產業(yè)、城市、人）李克強：“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民。”

實現人的全面發(fā)展，建設包容性城鎮(zhèn)，體現農業(yè)轉移人口有序市民化和公共服務協調發(fā)展，致力于和諧社會和幸福中國的城鎮(zhèn)化?！八幕蓖絽f調發(fā)展的城鎮(zhèn)化

工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化“四化”協調互動，通過服務業(yè)發(fā)展和科技進步推動產城融合，實現城鎮(zhèn)帶動的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農村文明延續(xù)的城鎮(zhèn)化。布局科學合理的城鎮(zhèn)化構建與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接的城市格局，以城市群為主體形態(tài)、大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，提高城市承載能力。中國特色的城鎮(zhèn)化

注重中華民族悠久文化傳承與現代人文關懷相容，展現中國文化、文明自信的城鎮(zhèn)化?？沙掷m(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化

人口、經濟、資源和環(huán)境相協調，倡導集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式，建設生態(tài)文明的美麗中國。

（三）城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化新型城鎮(zhèn)化評價指標水平相當速度適中布局合理城鄉(xiāng)協調發(fā)展可持續(xù)城鎮(zhèn)化是農村人口向城市和小城鎮(zhèn)轉移的過程

1.對于城鎮(zhèn)化定義的理解城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務向農村覆蓋的過程我國城市和小城鎮(zhèn)并存設市人口規(guī)模2011年建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口美國巴西德國中國3000人以上5000人以上2000人以上10803人2.我國城市和國外城市的區(qū)別我國的“鎮(zhèn)”本質上是小城市2011年我國城市和建制鎮(zhèn)數建制鎮(zhèn)19683個城市657個3.城鎮(zhèn)化不等于現代化

城鎮(zhèn)化現代化不同步經歷幾百年的城市化才走向現代化雖開始了城市化但現代化很遙遠開始以現代化為目標仍然相對落后發(fā)達國家中等收入發(fā)展中國家我國直轄市和少數中心城市我國大部分城市和小城鎮(zhèn)工業(yè)向郊區(qū)和外圍中小城市擴散核心區(qū)以服務業(yè)為主導工業(yè)向郊區(qū)和外圍中小城市擴散核心區(qū)以服務業(yè)為主導4.城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展城鎮(zhèn)化進程是“退二進三”的過程。城市發(fā)展是傳統(tǒng)的服務業(yè)為城市中低收入人口提供服務的過程。

城市功能是否完善取決于城市服務業(yè)發(fā)展的好壞。1.城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口迅速增加2000－2012年城鎮(zhèn)化率：36.2%增至52.6%，年均提高1.4%城鎮(zhèn)人口：4.6億增至7.1億，年均增長近2080萬人

中國城鎮(zhèn)化已接近世界平均水平2012年我省城鎮(zhèn)化率位列全國第二

2012年，我省城鎮(zhèn)化率為65.7%，僅次于廣東省居全國第二位，比2007年提高了6.5個百分點；城鎮(zhèn)人口達到2881.5萬人，比2007年增加337.1萬人。全省形成了由2個副省級市、12個地級市、44個縣城（縣級市）、607個小城鎮(zhèn)構成的城鎮(zhèn)體系。我省城鎮(zhèn)化率的目標是到2015年達到70%左右，2020年達到75%左右。城鎮(zhèn)數量增加年份城市小城鎮(zhèn)19781932173201165719683增加了464175102011年我國城市市轄區(qū)總人口，400萬以上的城市14個；1000萬以上的5個。鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬人的建制鎮(zhèn)達772個。城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大不足國土面積4%集聚18%左右的人口創(chuàng)造了40%左右的國內生產總值三大城市群

2011年全國百強縣和千強鎮(zhèn)（按財政總收入排序），分別有55%和59%集中在長三角和珠三角地區(qū)。

3.城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)體系不斷完善

4.城鎮(zhèn)基礎設施不斷完善，城鎮(zhèn)功能增強

2006－2011年基礎設施發(fā)展情況

5.區(qū)域間差距明顯中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化明顯滯后

1.1現狀

6.城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間變化農民工在我國東中西部的分布中西部地區(qū)農民工務工人數增長較快，增長率不斷上升，速度遠快于東部地區(qū)。在中西部地區(qū)務工的農民工占農民工總量的比重逐年上升；而東部地區(qū)比重逐年下降。年份東部中部西部農民工人數(萬人)增長率(%)占農民工總量比重(%)農民工人數(萬人)增長率(%)占農民工總量比重(%)農民工人數(萬人)增長率(%)占農民工總量比重(%)200915568－67.83830－16.63519－15.32010162124.166.941047.216.938469.315.9201116537265.444388.117.642159.616.7資料來源：國家統(tǒng)計局《2009年農民工監(jiān)測報告》、《2010年農民工監(jiān)測報告》和《2011年農民工監(jiān)測報告》

（二）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要問題

1.城鎮(zhèn)化質量不高

1.城鎮(zhèn)化質量不高，公共服務差別大農業(yè)戶籍人口2.6億2012年“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)（3國）難以融入城市社會

80后和90后農民工占到60%，有1億人，基本沒有承包地和宅基地，沒干過農活，不愿意回農村。社會矛盾、社會風險形成“新二元結構”

2.粗放利用土地，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化2000－2010年全國城市建成區(qū)面積擴張速度與城鎮(zhèn)人口增長速度比較（1）城鎮(zhèn)建成區(qū)用地擴張速度快于其吸納人口速度我國60%山地和高原，宜居土地只占19%，人均耕地為世界水平的40%，基本農田更少。城鎮(zhèn)人口密度下降

每平方公里由8500降至7700人威脅國家糧食安全威脅國家生態(tài)安全8.086.712.472000200020102010農村人口減少1.37億2.77農村居民點用地增加0.3億畝農村人口大量減少，農村建設用地總量不減反增城鎮(zhèn)人均建設用地超過國家規(guī)定標準80－120平方米142平方米國家規(guī)定標準城市人均建設用地（2）城鄉(xiāng)建設用地利用效率低

3.城市發(fā)展方式粗放，管理水平不高

重面積擴張、資源投入輕內部挖潛、結構調整和優(yōu)化管理

重城鎮(zhèn)形象輕人口轉移

重新城建設和高檔地產開發(fā)輕老城區(qū)和外來人口集聚區(qū)等的改造

交通擁堵、環(huán)境污染、突發(fā)性事件應急處理不當等，挑戰(zhàn)城市治理能力重表面輕地下重政府輕民生重形象輕設施重新區(qū)輕老城重短期輕長遠

3.城市發(fā)展方式粗放，管理水平不高

4.城鎮(zhèn)間資源配置不平等貴陽2011年貴陽土地利用指標占全省35%人口僅占全省12.5%貴陽開發(fā)區(qū)一個開發(fā)區(qū)項目用地1000畝只解決1000個人的就業(yè)成都成都（天府新區(qū)）用地指標占全省50%人口僅占全省17.5%中國（2012年）與典型發(fā)達國家城市化、工業(yè)化及服務業(yè)發(fā)展對比日本德國法國英國美國中國城市化率66.873.877.890.182.352.6人均GDP（現價美元）4283140152.239459.536143.947198.56100服務業(yè)增加值占GDP比重（%）71.971.079.277.578.444.6工業(yè)增加值占GDP比重（%）26.728.219.021.820.445.3服務業(yè)增加值占GDP比重/工業(yè)增加值占GDP比重2.72.54.23.63.80.98城市化率/工業(yè)化率2.52.64.14.14.01.2資料來源：2012年中國數據來自于國家統(tǒng)計局公布數據，其他數據來自于世界銀行《世界發(fā)展指標2011年》，其中日本和法國的工業(yè)與服務業(yè)數據為2009年，其他指標為2010年。

5.服務業(yè)發(fā)展相對滯后發(fā)達國家的服務業(yè)增加值占GDP比重是工業(yè)增加值占比的2－4倍人均GDP(現價美元)61003512.83992.31749服務業(yè)發(fā)展長期滯后于同等收入水平國家44.6%54.6%54.8%51.6%中國中低收入國家中等收入國家下中等收入國家服務業(yè)占GDP比重中國服務業(yè)發(fā)展比同等收入水平國家滯后10個百分點左右。

5.“城市病”挑戰(zhàn)城市可持續(xù)發(fā)展形形色色的城市病

1.對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律認識不夠城鎮(zhèn)發(fā)展是長期過程城鎮(zhèn)發(fā)展是不同層次人口在城鎮(zhèn)聚集的過程城鎮(zhèn)發(fā)展是綜合性功能不斷完善提升的過程城鎮(zhèn)發(fā)展因規(guī)模、地域、發(fā)展水平以及文化差異應各具特色（二）產生問題的原因

2.參照系水平過高，抬高城市發(fā)展成本

各級城市政府往往以歐美現代化城市作為參照系，后果是抬高了城市發(fā)展成本。

過多重視現代化工程建設，忽視為廣大低收入人口和農民工創(chuàng)造適宜的生存、就業(yè)和發(fā)展空間。

3.過多強調工業(yè)為主導城鎮(zhèn)化中期后，服務業(yè)將取代工業(yè)成為城市主導產業(yè)國際上仍強調工業(yè)化主導，把推進工業(yè)化當做城市化進程的主要規(guī)律

我國

4.財政體制不完善，土地出讓制度加劇短期行為

土地出讓金制度

導致城市粗放用地

征地加劇社會矛盾

加劇政府短期行為

5.城鎮(zhèn)管理模式的限制

財權上繳鎮(zhèn)縣市事權下沉基層城鎮(zhèn)政府公共服務能力不足以戶籍人口為依據的城鎮(zhèn)行政管理體制制約了政府公共服務水平提高

以戶籍人口為依據財政預算機構設置政府權限人員配置

6.行政管理體制的制約地級市副省級城市

縣級市鎮(zhèn)直轄市土地指標等自上而下分配行政資源、市場資源等向高等級城市集中

2010上海世博會主題：“城市，讓生活更美好”三、新型城鎮(zhèn)化建設的政策選擇

1.更加注重提高城鎮(zhèn)化質量

穩(wěn)步推進農民工市民化進程

1戶籍制度改革分類放寬城鎮(zhèn)落戶條件推動重點人群在城市落戶逐步完善居住登記制度（1）城鎮(zhèn)化抓手——戶籍制度改革加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，努力實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。把農民工納入所在城鎮(zhèn)公共就業(yè)體系全面解決農民工子女的教育問題保障農民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務加快建立惠及農民工的社會保障制度多渠道改善農民工居住條件，探索將農民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系（貧民窟）加強面向農民工的公共文化服務體系建設（2）基本公共服務均等化馬尼拉吉隆坡“華人新村”今日第三世界都市貧民窟孟買里約熱內盧完善農民工社區(qū)管理加強農民工勞動權益保護力度（3）保障農民工在城鎮(zhèn)的合法權益（4）建立各級政府、企業(yè)、個人共同參與的農民工市民化成本分攤機制中央政府省級政府各級城鎮(zhèn)政府

履行應承擔的職責，落實有關資金支持。建立適應農民工流動特征的中央財政轉移支付制度。將農民工公共服務支出納入預算管理。監(jiān)督企業(yè)按照有關規(guī)定繳納農民工的社會保障費用。土地政策充分保障農民以土地為核心的財產權利加快落實主體功能區(qū)規(guī)劃實行差別化土地政策加快推進集體土地征收制度改革完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制規(guī)范推進農村建設用地整治有序開展城鎮(zhèn)存量建設用地整治2.完善土地政策

完善征地制度改革

征地制度合理確定征地補償標準引入司法裁決機制做到征地程序公開透明推進多方式的征地補償安置機制建立合理有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場發(fā)揮被征地農民基層的主體作用改革資源配置和政府采購制度過去的大墩村現在的大墩村1.合理制定征地補償標準以被征收的農用地用益物權為依據，以被征地后農民生活水平不降低為原則，科學制定征地補償標準。2.充分考慮被征地農民的發(fā)展權依照征地后“農民發(fā)展權益不減少”的原則，留給村委會“發(fā)展用地”，通過規(guī)劃引導，確保其支撐勞動就業(yè)的能力和經濟產出不小于被征收的農用地。

3.明確賦予被征地農民的均等發(fā)展機會按照“不同階層所獲發(fā)展機會均等”的理念改革資源配置制度、改革縣政府的采購制度、扶持村辦股份公司。4.有效發(fā)揮農民參與征地拆遷的積極性

“農民的事情農民辦、農民的利益農民享”。5.賦予農村集體建設用地和國有建設用地同等的發(fā)展權益對于大墩村整體搬遷節(jié)約出的建設用地，允許村委會出讓一定期限的使用權。

“大墩模式”主要做法：著力改善創(chuàng)新環(huán)境和生態(tài)生活環(huán)境

優(yōu)勢聚集：經濟資源、資源運用、資源戰(zhàn)略、體制創(chuàng)新優(yōu)勢營造兩類環(huán)境：生態(tài)生活、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新良好的發(fā)展生態(tài)：產業(yè)、生產、生活、政治著力專注發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)產業(yè)集群尊重規(guī)律聚集重點突出特色市場牽引產業(yè)鏈接著力防范產業(yè)轉型升級中的系統(tǒng)風險

技術風險、生產風險、過度進入風險、貿易條件及環(huán)境風險等

3.加強產業(yè)支撐

推進城鎮(zhèn)化亟待發(fā)展的十大產業(yè)服務業(yè)保障性住宅產業(yè)城市環(huán)保節(jié)能產業(yè)城市應急產業(yè)文化產業(yè)城市水資源產業(yè)先進制造業(yè)綜合交通運輸體系城市新能源產業(yè)老齡產業(yè)附加值ExchangingTradingServiceManufacturingDesigning低端制造高端生產