1、非正常戶管理中稅收執(zhí)法風險與防范在稅務管理工作中，非正常戶管理一直是稅收征管的一 個重點和難點，未經認定的非正常戶存在， 不按期申報納稅， 會直接導致申報率降低，直接影響到稅收征管質量。不按期 驗銷發(fā)票，不辦理注銷手續(xù)，逃避納稅義務，而且攜帶空白 發(fā)票，為虛開發(fā)票、偷逃稅款的違法行為提供了條件，破壞 了正常市場經濟秩序。因此，加強非正常戶管理非常重要， 同時，在管理中也存在一定稅收執(zhí)法風險，下面對非正常戶 管理中如何防范風險談一些看法。一、非正常戶在稅收法律法規(guī)中的界定根據稅務登記管理辦法（國家稅務總局令第 7號） 第四十條規(guī)定：“已辦理稅務登記的納稅人未按照規(guī)定的期 限申報納稅，在稅務機關責

2、令其限期改正后， 逾期不改正的， 稅務機關應當派員實地檢查，查無下落并且無法強制其履行 納稅義務的，由檢查人員制作非正常戶認定書，存入納稅人 檔案，稅務機關暫停其稅務登記證件、發(fā)票領購簿和發(fā)票的 使用?！钡谒氖粭l規(guī)定：“納稅人被列入非正常戶超過三 個月的，稅務機關可以宣布其稅務登記證失效，其應納稅款 的依法追征?！睘檫M一步嚴格非正常戶認定管理，國家稅務總局在 關于進一步完善稅務登記管理有關問題的公告（公告2011年第021號）中對非正常戶管理又做了補充規(guī)定。其中規(guī)定：“嚴格非正常戶認定管理。對經稅務機關派員實地核 查，查無下落的納稅人，如有欠稅且有可以強制執(zhí)行的財物 的，稅務機關應按照稅收征

3、收管理法第四十條的規(guī)定采 取強制執(zhí)行措施；納稅人無可以強制執(zhí)行的財物或雖有可以 強制執(zhí)行的財物但經采取強制執(zhí)行措施仍無法使其履行納 稅義務的，方可認定為非正常戶”?！皩]有欠稅且沒有未繳 銷發(fā)票的納稅人，認定為非正常戶超過兩年的，稅務機關可 以注銷其稅務登記證件”。從上述條款看由，在非正常戶管理中，從非正常戶認 定前的催報催繳、責令限期改正、實地核查、強制執(zhí)行措施 等前置條件到認定后宣布稅務登記失效、應納稅款的依法追 征、注銷稅務登記證件等后續(xù)管理，都是必經環(huán)節(jié)，都有法 定程序，都缺一不可。但在實際非正常戶管理往往環(huán)節(jié)不到 位、程序不合法，忽視了其中的執(zhí)法風險。二、非正常戶管理中的稅收執(zhí)法風險

4、（一）非正常戶認定前置條件中存在的執(zhí)法風險1、責令限期改正環(huán)節(jié)對未按照規(guī)定期限申報納稅的納稅人，稅務機關應責 令其限期改正，即主管稅務機關應向納稅人送達稅務事項 通知書，責令其限期到主管稅務機關履行申報和繳納義務。 但在實際管理中存在以下執(zhí)法環(huán)節(jié)不到位、程序不合法的問題：一是未送達稅務事項通知書，或僅電話催報催繳, 月末已將逾期未申報戶直接轉入下一實地檢查環(huán)節(jié)；二是責令限期改正的稅務事項通知書送達方式不 妥、期限有誤。稅收征管法實施細則中規(guī)定稅務文書送達一般為直 接送達，直接送達有困難的，可采用郵寄送達或委托送達， 這三種送達方式前提是可以基本確定受送達人能夠簽收或 接收到，而留置送達是受送達

5、人拒絕簽收情況下采取的一種 送達方式，當同一送達事項的受送達人眾多或其他送達方式 無法送達時采用公告送達。一般情況下納稅人被認定為非正 常戶前往往查無下落，因此，在實際工作中，稅務事項通知書通過直接送達、郵寄送達、委托送達、留置送達都無 法實現送達，但主管稅務機關可以采取公告送達稅務文書， 自公告之日起滿30日，即視為送達，而責令限期改正期限 最長期限應不超過15日。據此，對未按照規(guī)定期限申報納 稅的納稅人，從公告送達到責令其限期改正期限，至少應是45日后，納稅人逾期不改正的， 主管稅務機關才可派員進行 實地核查，轉入下一環(huán)節(jié)。但在實際管理中文書送達沒有采 取適當的送達方式，當文書無法送達時只

6、在送達回證上 隨意填寫“電話聯系不上”“查無下落”等等字樣，完全不 符合法定程序，因此送達的稅務文書也不具有法律效力2、實地檢查和強制執(zhí)行措施環(huán)節(jié)根據稅務登記管理辦法規(guī)定，逾期未申報納稅的 納稅人，經責令限期改正，逾期仍不改正的，稅務機關派員 實地檢查，查無下落并且無法強制其履行納稅義務的，由檢 查人員制作非正常戶認定書。國家稅務總局在 2011年第021號公告中對非正常戶 管理又做了補充規(guī)定：“查無下落的納稅人，如有欠稅且有 可以強制執(zhí)行的財物的，稅務機關應按照稅收征收管理法 第四十條的規(guī)定采取強制執(zhí)行措施；納稅人無可以強制執(zhí)行 的財物或雖有可以強制執(zhí)行的財物但經采取強制執(zhí)行措施 仍無法使其

7、履行納稅義務的，方可認定為非正常戶”。因此，實地檢查和強制執(zhí)行措施是認定非正常戶的必 經程序，但在實際工作中，通過認定資料看，大都僅有未經 送達的稅務檢查通知書外，沒有任何檢查記錄，對有欠 稅的，也沒有采取強制執(zhí)行措施，對無法采取強制執(zhí)行措施 強制其履行納稅義務的，也沒有相關證據資料證明，就轉入 制定非正常戶認定書環(huán)節(jié)，所以說，在實地檢查和強制執(zhí)行 措施環(huán)節(jié)中存在環(huán)節(jié)不到位， 程序不合法，相關資料不完備、 不規(guī)范。（二）非正常戶認定后續(xù)管理中存在的執(zhí)法風險稅務登記管理辦法和總局 2011年第021號公告 中明確規(guī)定：“稅務機關應在非正常戶認定的次月，在辦稅場所或者廣播、電視、報紙、期刊、網絡等

8、媒體上公告非正常戶”，“納稅人被列入非正常戶超過三個月的，稅務機關可以宣布其稅務登記證失效，其應納稅款的依法追征”，“對沒有欠稅且沒有未繳銷發(fā)票的納稅人，認定為非正常戶超過兩 年的，稅務機關可以注銷其稅務登記證件”。但在實際管理中，依然存在以下問題：一是未按規(guī)定 開展非正常戶公告；二是被列入非正常戶超過三個月的，未 宣布稅務登記失效；三是由于提高申報率，提升征管質量等 因素考慮，稅務機關不按規(guī)定期限、條件，隨意注銷非正常 戶，結果導致應征稅款沒有追征，應征未征，而且當非正常 戶恢復經營時，稅務登記已被稅務機關注銷，引起征納雙方 法律糾紛。（三）非正常戶管理的稅收執(zhí)法風險成因分析一是隨著市場經濟

9、的迅速發(fā)展，競爭激烈，企業(yè)破產、兼并、分立活動大量增加，個體經營由于其經營的靈活性、 隨意性，造成稅務登記的動態(tài)管理變動較大，主管稅務機關 對稅務登記后續(xù)實地核查與登記信息比對，對其生產經營了 解掌握等管理措施難以完全到位。二是稅法宣傳、納稅輔導等全方位納稅服務還做得不 夠，未能及時全面地告知納稅人相關注意事項，納稅人對稅 收政策和辦稅程序等稅務事項缺乏了解，部分納稅人不能按 時辦理涉稅事項，成為被動性非正常戶。三是稅收管理員對非正常戶管理的稅收政策理解偏差，由現稅收管理不到位，程序執(zhí)行不到位等執(zhí)法風險。四是部分稅務人員主觀上存在重收入，輕管理的思 想，認為非正常戶稅源少，投入稅收成本大，而且

10、非正常戶 被認定前的逾期未申報，會影響本部門申報率和征管質量， 因此簡化執(zhí)法程序，隨意認定或注銷非正常戶，缺乏風險防 控意識。三、非正常戶管理的稅收執(zhí)法風險防范（一）責令限期改正環(huán)節(jié)。對未按照規(guī)定期限申報納 稅的納稅人，稅務機關應在生產經營場所或者廣播、電視、 網絡等媒體上公告稅務事項通知書，責令其限期到主管 稅務機關履行申報和繳納義務。（二）實地檢查環(huán)節(jié)。稅務事項通知書公告三十 日后視為送達，責令限期改正十五日后，被責令限期改正的 納稅人逾期不改正的，主管稅務稅機關應當在責令改正期限 屆滿之日起派稅收管理員對其履行申報和繳納義務情況進 行實地檢查，記錄檢查情況，由具核查結果。（三）強制執(zhí)行措

11、施環(huán)節(jié)。如有欠稅且有可以強制執(zhí) 行的財物的，稅務機關應按照稅收征收管理法第四十條 的規(guī)定采取強制執(zhí)行措施；納稅人無可以強制執(zhí)行的財物或 雖有可以強制執(zhí)行的財物但經采取強制執(zhí)行措施仍無法使 其履行納稅義務的，方可認定為非正常戶。查無下落的納稅人，對其無法采取強制執(zhí)行措施強制其履行納稅義務的，應 由具相關證據資料證明。（四）非正常戶公告環(huán)節(jié)。稅務機關應在非正常戶認 定的次月，在辦稅場所或者廣播、電視、報紙、期刊、網絡 等媒體上公告非正常戶。納稅人為企業(yè)或單位的，公告企業(yè) 或單位的名稱、納稅人識別號、法定代表人或負責人姓名、 居民身份證或其他有效身份證件號碼、經營地點；納稅人為 個體工商戶的，公告業(yè)

12、戶名稱、業(yè)主姓名、納稅人識別號、 居民身份證或其他有效身份證件號碼、經營地點。對未按照 規(guī)定期限申報納稅的納稅人，經責令限期改正而逾期仍不改 正，并且國稅部門已認定其為非正常戶的，主管稅務機關可 直接認定其為非正常戶。（五）宣布稅務登記失效環(huán)節(jié)。納稅人被列入非正常 戶超過三個月的，主管稅務機關宣布其稅務登記證件失效， 并在辦稅服務場所、網站或其他媒體上進行稅務登記證件失 效公告。公告具體內容：納稅人名稱、稅務登記證號碼、法 定代表人（負責人）姓名、登記注冊類型、注冊地址、經營 地址、所在區(qū)縣、未繳銷發(fā)票名稱及字軌號碼、非正常戶認 定日期、稅務登記證件發(fā)放日期。對稅務登記證件失效的納 稅人，主管

13、稅務機關應保留其相關征管資料，以備重新跟蹤 管理。（六）非正常戶解除環(huán)節(jié)。稅務機關發(fā)現非正常戶納稅人恢復正常生產經營的，應及時處理，并督促其到稅務機關辦理相關手續(xù)。根據不同情況分別作如下處理：1、稅務登記證件未被宣布失效的，納稅人應當攜稅 務登記證件，書面向主管稅務機關提由申請，并填寫解除 非正常戶登記表，經主管稅務機關審核批準后轉入正常戶 管理。2、稅務登記證件被宣布失效的，納稅人除按前項規(guī) 定辦理有關手續(xù)外，必須持解除非正常戶登記表，到原稅務登記機關繳回已被宣布失效的稅務登記證件并由登記 機關重新核發(fā)稅務登記證件。經認定為非正常戶的納稅人， 又前來履行納稅義務或被稅務機關追查到案，主管稅務

14、機關 應當責令其繳銷發(fā)票、結清應納稅款、滯納金和罰款。（七）非正常戶注銷環(huán)節(jié)。對沒有欠稅且沒有未繳銷 發(fā)票的納稅人，認定為非正常戶超過兩年的，稅務機關可以 注銷其稅務登記證件。（八）非正常戶后續(xù)跟蹤管理。稅務機關要加強非正 常戶信息交換，形成對非正常戶管理的工作合力。辦稅服務 廳稅務登記崗受理新開業(yè)戶申辦稅務登記時，應當首先將納 稅人的法定代表人或經營者的身份證號碼比對非正常戶、失 蹤戶有關信息。發(fā)現已認定為非正常戶的法定代表人或經營 者再次辦理新開業(yè)戶稅務登記的，應向其發(fā)生稅務事項通 知書，責令其先辦理非正常戶的解除手續(xù)，同時通知新開 業(yè)戶主管稅務機關和非正常戶的主管稅務機關。稅務機關發(fā) 現納稅人的法定代表人或經營者在異地為非正常戶的法定 代表人或經營者的，應通知其回原稅務機關辦理相關涉稅事 宜。納稅人的法定代表人或經營者在原稅務機關辦結相關涉 稅事宜后，方可申報轉辦正式的稅務登記。（九）加強稅法宣傳輔導，密切社會各部門協作，營 造公平競爭、守法經營的社會氛圍，引導納稅人依法申報辦 理開業(yè)、變更、注銷稅務登記。對新開業(yè)納稅人進行有針對 性的納稅輔導，講明申報辦理注銷稅務登記的程序與要點； 不按規(guī)定申報辦理注銷