1、 .PAGE13 / NUMPAGES13淺談我國基層行政組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理 引言鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織,與其它地方政府相比,更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系,因而,成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題,它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,推動社會主義新農(nóng)村建設(shè),便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”問

2、題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。黨的十六屆五中全會明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù),體現(xiàn)了新形勢下農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的要求,為解決三農(nóng)問題指明了方向。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,是一項綜合配套的系統(tǒng)工程,需要各級政府的推動和支持。作為我國最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑扮演著重要角色,它身處新農(nóng)村建設(shè)的第一線,它將是新農(nóng)村建設(shè)中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設(shè)新農(nóng)村的決策是在稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅后這一背景下做出的,取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政更加困難,以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不能正常運轉(zhuǎn),作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、

3、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經(jīng)濟體制的新形勢不太適應(yīng)，暴露了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：職能界定不夠明晰；法定職權(quán)缺失；職能行使偏差；公共產(chǎn)品供給短缺；財政危機的普遍性和嚴(yán)重性等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)等。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革其背景農(nóng)業(yè)稅費的全面免除和新農(nóng)村建設(shè)逐步的深入使農(nóng)村工作的容和方式發(fā)生了巨大的變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此也必須接受一系列的新挑戰(zhàn)。（一）農(nóng)村稅費改革新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負擔(dān)，農(nóng)業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但由于

4、舊體制、機制的“慣性”作用，徹底暴露了農(nóng)村許多深層次問題和矛盾。政府管理職能沒有從根本上擺脫計劃經(jīng)濟的影子，政府無所不包，無所不管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置龐雜，權(quán)利重疊，職能交叉，辦事效率不高。隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革的需要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。(二)農(nóng)業(yè)稅的取消在新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理需要創(chuàng)新、研究改革的基本目標(biāo)是減輕農(nóng)民的負擔(dān)，從農(nóng)業(yè)稅費取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫但由于舊的傳統(tǒng)體制、機制的“慣性”作用，徹底暴露了農(nóng)村許多深層次問題和矛盾。政府

5、管理職能沒有從根本上擺脫計劃經(jīng)濟的影子，政府無所不包無所不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員少、設(shè)置龐雜，權(quán)利重疊，職能交叉，因此辦事效率不高。隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革需要進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外還必須應(yīng)對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。(三)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的實施改革開放后我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟獲得了飛躍式的發(fā)展農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決我國總體已經(jīng)進入“以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段初步具備了加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護的條件和能力。但農(nóng)村社會事業(yè)、精神文明和政治建設(shè)等方面卻相對滯后這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面進步制約著全面建設(shè)

6、小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)有效的實質(zhì)性改革將對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的前景產(chǎn)生重大影響,所以我們有必要在反思已有實踐與理論的基礎(chǔ)上探討新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革方向的問題二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制當(dāng)前存在的弊端目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻但是隨著我國農(nóng)村稅費改革以與新農(nóng)村建設(shè)的實施我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著很多弊端這些弊端嚴(yán)重影響著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展阻礙著我國新農(nóng)村建設(shè)的實施。(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能界定不夠明晰地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種

7、行政管理體制具有組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優(yōu)越性?？墒窃趯嵤┕芾磉^程中,由于以上法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能圍只是原則性規(guī)定,并未規(guī)定具體的職責(zé)圍、容和各級政府之間的事權(quán)劃分,更未規(guī)定具體的職責(zé)權(quán)限。而實際工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒,實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣,上級政府均按“屬地管理、守土有責(zé)”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應(yīng), 可以說,只要有事情發(fā)生,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任關(guān)系,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能政府。此外,縣級行政機關(guān)對農(nóng)村工作提出的有關(guān)決定或政策,變動比較頻繁,工作彈性大,加上縣級行政機關(guān)經(jīng)常會下派臨時性的任務(wù),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能出現(xiàn)了很大的

8、隨機性,造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能無法行使只能忙于應(yīng)付。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定職權(quán)缺失作為最底層鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備有完整性和相應(yīng)的自主性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在實際運作中,其中很多職能部門都是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計,各地、縣級業(yè)務(wù)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的派出機構(gòu)一般都有十幾個左右。這些權(quán)力性職能部門被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從行政隸屬關(guān)系中分離出去,必然會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能分解,擁有的行政權(quán)力和手段受到限制,會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不能配合,以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量有效的去管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務(wù)。于此同時,部門利益對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴還表現(xiàn)為上級主管部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實際情況

9、,而大量增加人員,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員過多,負擔(dān)過重。大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行公共服務(wù)的職能水平不斷下降。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能行使偏差依照政府職能的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生與各項社會事業(yè)的發(fā)展,具有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的責(zé)任,但是目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計劃經(jīng)濟條件下的管理方式,已經(jīng)遠遠超出了自身的職責(zé)圍。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的過多,直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動,用行政手段去介入競爭性領(lǐng)域,于此同時,在日常具體工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”,達標(biāo)驗收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)是給上級機關(guān)辦事,依靠上級的指標(biāo)工作,用于農(nóng)民所盼、社會所需的工作時間就相對的減少了,不能更好的履行其應(yīng)承擔(dān)

10、的公共職責(zé)。此外,按照法律規(guī)定,行政執(zhí)法的主體是縣級以上人民政府與其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法的主體資格,但是在涉與征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級政府職能部門無力完成,于是上級黨委、政府便以文件或通知等形式,要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負責(zé)”,并且實行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級黨委和政府下達的任務(wù)指示,只好使用不規(guī)的公共權(quán)力手段,結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法等現(xiàn)象的發(fā)生,極大的破壞了干群關(guān)系,影響政府的形象和威信,降低了政府的公信力,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)任大而權(quán)力小”的現(xiàn)象。(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給短缺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該是農(nóng)村公共產(chǎn)品主要的供給者,這是政府職能的重

11、要體現(xiàn)。但是由于長期以來以農(nóng)補工的政策等諸多因素的影響,已使我國農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏。其表現(xiàn)為: 目前農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)、生活需要不適應(yīng)。目前全國還有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、上萬個村不通公路。很多地方農(nóng)村公路睛通雨阻,路況與差,部分地區(qū)人畜飲水都很困難,基本的生存條件都無法保障。同時,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化,抵御自然災(zāi)害能力薄弱。過度的砍伐、不合理的開采導(dǎo)致水土流失,而引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等重大問題。2、公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。目前農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費嚴(yán)重不足,與城市人均衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費相差很遠。這種狀況使農(nóng)村的醫(yī)療條件嚴(yán)重落后,設(shè)備舊,衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)不高,服務(wù)水

12、平低,公共衛(wèi)生和各項預(yù)防保健工作難以全面落實。尤其是處于弱勢地位的農(nóng)民群體,過高的醫(yī)療費用,遠遠超出了他們的經(jīng)濟承受力,不少農(nóng)民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。農(nóng)村教育現(xiàn)狀不容樂觀。長期以來,農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要來自縣鄉(xiāng)財政和農(nóng)民集資,雖然近幾年來特別是農(nóng)村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管現(xiàn)在我國以實行了義務(wù)教育,使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的教育負擔(dān)有所減輕,但目前農(nóng)村的小學(xué)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中寄宿制小學(xué)學(xué)生年齡小食宿問題無法很好的解決因此還產(chǎn)生了不小食宿費開支這一點農(nóng)民也是很難承受的。此外,農(nóng)村的教師隊伍現(xiàn)狀令人擔(dān)憂,不少中小學(xué)教師由于工資、住房等原因,有的離開教學(xué)崗位,有的流

13、向城市,教師隊伍不能保證,教育質(zhì)量下降。社會保障處于徘徊不前的境地。農(nóng)村社會保障也是我國社會保障體系中最弱的環(huán)節(jié),盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等,但是目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險僅在部分農(nóng)村實行了,只占了很小一部分的農(nóng)村,農(nóng)村社會保障的覆蓋面相對還是很低,遠遠解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。 5、文化設(shè)施缺乏?？萍肌叭锣l(xiāng)”活動只是流于形式,沒有發(fā)揮其作用。民間文化依然還很匱乏。 6、農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)體系處于癱瘓狀態(tài)。農(nóng)業(yè)推廣資金投入不夠、推廣體系也不夠完善,嚴(yán)重制約了推廣力度。部分地方政府借機構(gòu)改革“丟包袱”,使一些地方的推廣服務(wù)部門被

14、推向市場,有的甚至撤銷,造成人員的離崗、流失。此外,基層推廣隊伍中整體知識水平還是過低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力遠遠不夠,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣和轉(zhuǎn)化,無法適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的普遍性和嚴(yán)重性1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字和負債是全國性的普遍問題財政危機尤其在一些不發(fā)達的地區(qū)特別嚴(yán)重,已經(jīng)出現(xiàn)難以支撐政府機關(guān)日常工作的困境,有個別的地方已經(jīng)影響到了政權(quán)管理的穩(wěn)定。經(jīng)濟落后, “三農(nóng)問題”突出,是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政負債的根本原因。 2、政府預(yù)算體系不健全,管理混亂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍性的缺乏預(yù)算意識,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算形同虛設(shè),同時,政府運作的成本意識不強,缺乏

15、降低成本的機制,尤其是在管理效率和效益上考慮的不夠周全。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅多個部門和多個領(lǐng)導(dǎo)有財務(wù)審批權(quán),而且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在濫購、濫補、濫獎等現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種公務(wù)消費支出較高如接待費、通訊費、交通費、干部培訓(xùn)等。加上有的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為追求個人利益而以權(quán)謀私,極大的增加了政府的管理成本,擠占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的公共支出三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革方案的利弊分析方案一：將全國現(xiàn)有3萬多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制撤銷，一律改為縣級人們政府的派出機構(gòu)。實施這一方案的好處：一是減少了行政層次，降低了管理成本，精簡了機構(gòu)和人員；二是有利于減輕財政壓力和農(nóng)民負擔(dān)，確保稅費改革的進行；三是收縮原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動圍，重新定位縣級政府派出機構(gòu)的職能，

16、符合市場經(jīng)濟發(fā)展的方向；四是有利于深化村民自治，發(fā)展村級，把過去鄉(xiāng)村之間被扭曲的指導(dǎo)關(guān)系真正還原到位。由于行政區(qū)劃不作調(diào)整，對老百姓的生活并沒有什么不利的影響，加上縣級派出的機構(gòu)的存在，社會面上的社情控制也不會受影響。實施這一方案可預(yù)期的弊?。阂皇桥c現(xiàn)行的憲法、地方組織法有抵觸的地方；二是分流人員比較多，恐怕不少干部有抵觸情緒；三是為安置分流人員而支出的成本在初期可能比較高。方案二：劃小縣級行政區(qū)，實行小縣制，縣以下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政建制，用小縣制履行目前縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的職能。這一方案的長處：一是將過去縣鄉(xiāng)兩個層次，減少為一個層次；二是能夠把原在縣級政府的機構(gòu)、人員和公安派出所放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠?qū)嵤?/p>

17、社會組織的控制，最大限度的吸納社會資源。這一方案的弊端是：一、重新調(diào)整了縣級行政區(qū)劃、縣級數(shù)量，工作量很大；二、基層政府的職能過于完備易使機構(gòu)衙門化、干部官僚化，不利于擴大社會自主管理的空間；三、容易加重農(nóng)民負擔(dān)。方案三：在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，精簡機構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變職能，科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運行機制和監(jiān)督機制。實施這一方案的好處：一是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題上不與憲法和地方政府組織法相沖突，操作起來沒有法律障礙;二是能精簡機構(gòu)和人員，減輕財政壓力，并適當(dāng)減輕農(nóng)民負擔(dān)；三是微笑城鎮(zhèn)發(fā)展，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略預(yù)留了體制空間。實施這一方案的弊病為:一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)很容易與轉(zhuǎn)變職能、簡歷健全權(quán)力運行機制、監(jiān)督機制相脫節(jié)，重

18、蹈過去機構(gòu)改革“精簡-膨脹-再精簡-在膨脹”的老路；二是如果基層實際情況掌握不準(zhǔn)，合并后的行政管理幅度太大，難以維護好社會秩序。方案四：實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這一方案的長處：一是有利于廣大基層，擴大社會自主管理的空間；二是能夠減輕農(nóng)民負擔(dān)和國家財政負擔(dān)。這一方案的弊病為：一是縣鄉(xiāng)體制變化太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、想著組織部的各種關(guān)系都要重新調(diào)整，恐怕不易為人們所接受；二是與現(xiàn)行的法律規(guī)定不符；三是如果縣級政府的公共管理跟不上，容易引發(fā)社會秩序失。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施作為我國的最基層行政管理機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅承擔(dān)著貫徹落實黨和國家方針政策還承擔(dān)著建設(shè)新農(nóng)村的各種任務(wù)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)有問題

19、已嚴(yán)重制約了新農(nóng)村的建設(shè)因此能進一步的完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是具有非常重大的意義。加快更鎮(zhèn)公共管理思維模式政府的合法性建立是在兩個條件的基礎(chǔ)之上:一、政府決策必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意愿;二、人民群眾對政治權(quán)威的絕對服從。能夠?qū)φ暮戏ㄐ陨钊肜斫?可有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確的對待自己的公共權(quán)力,更好的擺正自己與公眾之間的關(guān)系,也能助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的環(huán)境出現(xiàn)的新變化,將管制型管理轉(zhuǎn)化為服務(wù)型管理,由全能管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾?由直接管理轉(zhuǎn)變成間接管理,以確立現(xiàn)代公共管理思維模式和管理模式,從而可以大限度地謀求社會公共利益。盡快規(guī)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能目前,要加快有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法

20、律規(guī)的制定,規(guī)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供有效的法律依據(jù)。依照黨十六大提出的“依法規(guī)中央和地方的職能和權(quán)限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求,再結(jié)合現(xiàn)有的地方組織法,盡快制定出規(guī)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機構(gòu)與活動管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)具有地方性的法規(guī)與實施細則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變能夠切實的做到有法可依、有章可循,以法管理的強硬手段來規(guī)和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。整合管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的公共資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理要學(xué)習(xí)無縫隙政府的理念,克服各職能部門之間各自為政的現(xiàn)有狀況,在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整性和自主性框架對條塊體制進行改革,從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無

21、權(quán)、責(zé)權(quán)分離、條塊不協(xié)調(diào)的問題,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。對于“條塊”體制的改革要堅持實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的管理體制,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理轄區(qū)經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的功能?？h級有關(guān)部門要進一步下放權(quán)力,所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,對有關(guān)部門配合指導(dǎo)的原則進行改革,管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。通過理順條塊關(guān)系,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一、人權(quán)與事權(quán)一致,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的完整統(tǒng)一。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)主要包括的是公共安全類產(chǎn)品、公共生活服務(wù)累產(chǎn)品、公共生產(chǎn)服務(wù)類產(chǎn)品、管理服務(wù)類產(chǎn)品和社會發(fā)展類產(chǎn)品等。據(jù)此,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)

22、的主要職能是:直接提供公共安全類中的公共治安、防病減災(zāi)、環(huán)境治理等產(chǎn)品,公共生活服務(wù)累中的公共衛(wèi)生、公共生產(chǎn)產(chǎn)品服務(wù)類中的水利設(shè)施、公共土地、科技信息服務(wù)等產(chǎn)品,以與管理服務(wù)類的社會發(fā)展產(chǎn)品。這些產(chǎn)品有的是全國性或跨地域性的公共產(chǎn)品,如防病減災(zāi)、環(huán)境治理、水利設(shè)施、公共管理服務(wù)產(chǎn)品、社會發(fā)展產(chǎn)品等。中央、省、市、縣應(yīng)通過專項轉(zhuǎn)移支付的政策作為基本保障,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接提供,以確保提供的有效性。其他產(chǎn)品則可由中央、省、縣政府與職能部門提供,或通過市場化、民營化形式提供。縣級以上政府應(yīng)強化對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度,切實解決公共服務(wù)的城鄉(xiāng)失衡問題,彌補過去的缺失。建立健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體系社會主義市場經(jīng)

23、濟要求政府建立公共財政制度,按照一級政府設(shè)立一級財政。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府,必須建立健全獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政。完善分稅制度依照財權(quán)和事權(quán)相對稱的原則,進一步規(guī)和完善分稅制。應(yīng)按照“分稅分級”的原則,合理劃分財政之間的稅種、收入圍和分成,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠從稅收中享有穩(wěn)定的收入來源,并適當(dāng)擴方政府的稅權(quán),以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政收入的能力。加強財政轉(zhuǎn)移支付力度目前我國農(nóng)村的狀況來看,除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn),在相當(dāng)長的一段時間,基層主要還是吃飯靠財政,如果沒有了上級的轉(zhuǎn)移支付,只依靠自己的財力為農(nóng)村提供良好的公共服務(wù)是根本做不到的。同時,現(xiàn)行財力格局決定了不同層級和地區(qū)之間公共財政的支出能力,也決定了現(xiàn)

24、階段公共財政覆蓋農(nóng)村的支出主要應(yīng)由中央財政和省一級財政承擔(dān)。要通過理順財稅管理體制,使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由以農(nóng)民為主轉(zhuǎn)到以政府為主,縮小城鄉(xiāng)差距,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。調(diào)整預(yù)算編制方法,健全支出監(jiān)控的全新機制實行綜合的財政預(yù)算,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種收入統(tǒng)一納入財政管理,細化支出預(yù)算編制,強化預(yù)算約束力,以此提高預(yù)算的管理水平。（六）探索深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革強化管理提高效率轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提升服務(wù)水平是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的出發(fā)點和落腳點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后工作運轉(zhuǎn)機制需要重新確立要注重各部門的實用功能和各角色的“獨立性”從而強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理、公共服務(wù)和維護穩(wěn)定的職能建立管理規(guī)、高效運轉(zhuǎn)的新型運作機制。一是建立

25、統(tǒng)一的科學(xué)決策機制進一步明確黨政職責(zé)。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大事項均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會決策黨委書記在抓全面工作的基礎(chǔ)上側(cè)重抓黨務(wù)、計劃生育和維護社會穩(wěn)定的工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作的基礎(chǔ)上側(cè)重抓發(fā)展經(jīng)濟、財源建設(shè)和社會服務(wù)工作。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新的工作責(zé)任制。各崗位定職定責(zé)明確職權(quán)圍明確工作任務(wù)做到事事有人干、人人有事干每項工作明確第一責(zé)任人體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。三是建立重點工作目標(biāo)管理考核的激勵機制。年初市里確立十項重點工作分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市委、市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標(biāo)管理責(zé)任狀各鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其重點工作分解到了每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部同時實行職責(zé)掛鉤的責(zé)任追究制度結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗

26、位職責(zé)和工作目標(biāo)進行嚴(yán)格考核。建立正確的干部導(dǎo)向機制對業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路清晰、合力增強、效率提高經(jīng)濟和社會事業(yè)得到全面發(fā)展。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務(wù)實管用的原則以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經(jīng)濟社會的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的并結(jié)合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和目標(biāo)應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等

27、方面人手推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要著眼于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作必須從實際出發(fā)，在實踐膽探索大膽創(chuàng)新積極穩(wěn)妥地推進。五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本方向(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在未來一個時期還有存在的必要一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是離農(nóng)民最近的國家權(quán)力象征，是投放公共權(quán)力的前沿陣地。在基層還不夠完善的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在對于廣大農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和建設(shè)具有重要意義。正如有學(xué)者指出的：在目前形勢下，在縣與村之間沒有一級政府不利于農(nóng)村發(fā)展。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)中存在一些困難，但通過適當(dāng)措施是可以解決的。另

28、一方面，從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來看，管理較大區(qū)域的較高層級政府，對各地居民偏好的了解一般沒有當(dāng)?shù)卣宄?主要是因為與居民相距較遠，信息傳遞難以與時準(zhǔn)確，即使準(zhǔn)確的信息也會存在時滯等)，其所提供的服務(wù)一般針對整個區(qū)域居民中帶有較大普遍性的需求，而難以照顧到個別地方的特殊需求。由于公共需求的產(chǎn)生一般存在地域性差異，對特定地域的居民需求來說，提供公共服務(wù)的政府層級越高，其所得到的服務(wù)就越有可能發(fā)生偏差、提供不足或過量。因而政府的設(shè)置越接近當(dāng)?shù)孛癖?，越便于了解所轄區(qū)居民的需求，并設(shè)法滿足他們的偏好。從這個角度上看，在財力允許的情況下，維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府，有利于實現(xiàn)社會福利的最大

29、化。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能全部上收到縣級政府，或者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為派出機構(gòu)，并不一定是最適宜的。(二)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的基本原則科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能涉與到幾個變量。政府職能是通過設(shè)置一系列的政府機構(gòu)來履行的，因而政府職能配置的容主要是以政府機構(gòu)配置的形式體現(xiàn)的。總體上看，影響政府機構(gòu)配置的因素主要有三個。一是政府機構(gòu)在地域上的分布。政府機構(gòu)在地域上的分布越廣、越密集，對社會的掌控程度就越高，居民接受政府的服務(wù)也越便利；但也會因此需要使用更多的人力物力等資源。二是政府機構(gòu)的權(quán)限。政府機構(gòu)的權(quán)限越大，就越容易對當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)作出處理；但這將增加不同政府機構(gòu)間協(xié)調(diào)統(tǒng)一和監(jiān)督的難度，而且越大的權(quán)限往往需要越

30、多的資源來保證。三是不同機構(gòu)間的分工。分工越細，處理事務(wù)的專業(yè)化程度就越高；但分工將增加不同部門間協(xié)調(diào)的難度，而且分工也意味著專業(yè)人員和設(shè)備等的需要。平衡需要與可能，在適宜的區(qū)域圍設(shè)置適宜權(quán)限與專業(yè)分工的機構(gòu)，是設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革方案的最主要容。1、合理界定縣鄉(xiāng)政府職能。要根據(jù)不同職能的不同特點合理劃分縣鄉(xiāng)政府的分工。縣級政府主要負責(zé)行使那些專業(yè)性較強、規(guī)模效益比較明顯，以與需要維持較高程度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責(zé)行使那些專業(yè)性不強、地域特點明顯、以與那些可以允許各地靈活決策的職能。也就是說，要打破既然稱之為政府就應(yīng)該具備完整行政職能的思維定勢，不是通過某一特定級別的政府、而是通

31、過各級政府間的分工協(xié)作來完成特定地域的行政管理，做到哪些職能適宜而且需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，就交給它哪些職能；哪些職能由縣級政府(或更高層級政府)承擔(dān)更經(jīng)濟合理，就不必再讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負這些責(zé)任。實際上，如果所有職能都不再適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，那它也就確實失去了存在的依據(jù)。2、合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)圍。在特定地方履行既定的政府職能，可以采取不同的管理幅度和層次，而不同的政府結(jié)構(gòu)意味著不同的政府規(guī)模和行政成本。由于政府結(jié)構(gòu)與政區(qū)劃分存在直接的聯(lián)系，可以用調(diào)整行政區(qū)域大小和層次的辦法優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。從理論上看，任何特定區(qū)域都應(yīng)該存在一個使行政總成本最小的最佳政區(qū)劃分。就縣域圍看，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)過小，即使單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

32、的規(guī)模不大，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯總起來的總規(guī)模仍可能較大，這時就可以采取適當(dāng)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的辦法，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總規(guī)模(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)擴大一般不會導(dǎo)致單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模的同比例擴大)；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)適宜規(guī)?？梢赃_到或者接近現(xiàn)有縣級地域的水平，那么就確實存在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的可能；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)過大，則可能出現(xiàn)政府職能難以履行到位的問題?？傊?，通過政區(qū)的科學(xué)劃分，是可以優(yōu)化縣域的政府總規(guī)模的(從更大的圍看，通過調(diào)整縣、市乃至省級地方的設(shè)置，還可以優(yōu)化省域甚至全國圍的政府總規(guī)模)。3、改革政府的設(shè)置形式。我國地方各級政府在本行政區(qū)域都擁有比較廣泛的職能，各項職能的行政區(qū)域是一致的。由于履行不同的職能需要不同的政府結(jié)

33、構(gòu)，每項職能的最優(yōu)政區(qū)劃分不一定是一樣的，有的可能只有部分重合，甚至相差較大。這時不論按哪一種職能確定地方政府的政區(qū)，都有可能造成他項政府職能不能按最佳政區(qū)配置的情況。條件適宜時，不再為所有政府職能劃定統(tǒng)一的政區(qū)，也不再強調(diào)一級政府必須是完整職能的政府，而是在加強協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同公共服務(wù)的特點劃定不同的政區(qū)圍，建立適宜的職能機構(gòu)，使各項政府職能都能按其最佳方式履行，而不必因為整齊劃一的需要而互相遷就，不失為值得考慮的一種思路。近年來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府部門派出機構(gòu)的職權(quán)調(diào)整中，部分地方開始走出只是在權(quán)力收放里打轉(zhuǎn)的怪圈，不再完全依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)，而是在縣域分區(qū)域設(shè)立公共服務(wù)機構(gòu)，就是一個嘗

34、試性開端。這可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至地方政府發(fā)展的方向之一，值得更多的研究和探索。4、打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置中的級別觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又被稱作地方基層政府，即行政級別最低的政府。盡管設(shè)定行政級別是規(guī)各級政府設(shè)置的重要手段，但它也有著很大的局限性，因為即使最初設(shè)置各級地方政府時，其級別、規(guī)模、權(quán)限與其職能是完全適應(yīng)的，各地發(fā)展的不平衡也會使這種適應(yīng)變得不適應(yīng)。這時就會出現(xiàn)這樣的情況：工作容和工作量相差較大的地方，其政府設(shè)置卻基本一樣；在行政管理上很多相似性的地方，卻可能因為附加于其上的行政級別不同，在政府設(shè)置上產(chǎn)生很大的差異。如沿海發(fā)達地區(qū)的很多建制鎮(zhèn)在建成區(qū)面積、人口、經(jīng)濟總量等方面，已經(jīng)達到或超過地某些縣級市乃至地

35、級市市區(qū)的水平。盡管這些鎮(zhèn)政府的級別較低，但在城市管理以與為居民提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面，實際上與縣級市、地級市等級別更高的城市政府有著基本一樣的需要。隨著我國城市化進程的加速，這種情況可能越來越多。因此，隨著行政管理體制改革和政治體制改革的深入，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)和管理當(dāng)?shù)胤矫嫠枰母鞣N權(quán)限，特別是那些已經(jīng)演化成為真正意義上的城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。5、探索村級管理方式。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府，其某些職能卻是通過村民自治組織行使的，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革還必須充分考慮村級組織的功能和地位。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并出現(xiàn)的行政村合并，反映出村民自治組織的行政化。近年來，一些地方還通過派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任行政村黨支

36、部書記、干部包村、為村干部發(fā)放工資等形式，初步實現(xiàn)了村干部的專職化并加深了村自治組織的行政化。隨著我國農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將逐步改造為各種形式的市場主體，這時村級治理的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)到農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)上來。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，某些農(nóng)村居民點將發(fā)育成為規(guī)模不等的城鎮(zhèn)，而伴隨著行政級別制度的打破，這些居民點也應(yīng)當(dāng)可以建立某種形式的政府。其他農(nóng)村居民點，如果其村民仍有自治的愿望，則可以繼續(xù)保留某種形式的自治組織；如果某些地方由于各種原因不具備自治的條件，或居民缺乏自治的愿望，政府應(yīng)直接把農(nóng)村社區(qū)管理的責(zé)任承擔(dān)起來。實際上，自治以居民具備自治的愿望為前提，它不應(yīng)是強制的或統(tǒng)一的。