高速公路運(yùn)營(yíng)管理,主編,第二章高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制及機(jī)構(gòu),【學(xué)習(xí)目的】第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述第三節(jié)關(guān)于我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議【復(fù)習(xí)思考題】,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,一、我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制及存在的問(wèn)題所謂管理體制就是管理活動(dòng)中管理職能的界定與管理權(quán)限劃分的制度體系及由其決定的管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式。公路法第八條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院交通主管部門主管全國(guó)公路工作?？h級(jí)以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門對(duì)國(guó)道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)直轄市人民政府確定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)工作。縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)?！边@條規(guī)定給出了我國(guó)公路管理體制的原則框架。(一)高速公路管理體制的作用,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,1.管理體制直接影響高速公路優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮2.管理體制涉及到高速公路各方法人實(shí)體的權(quán)益3.管理體制關(guān)系到我國(guó)高速公路的發(fā)展4.完善的高速公路管理體制促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(二)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的形成過(guò)程(三)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制型式1.按管理權(quán)限劃分,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(1)集中管理型按照行政區(qū)劃成立省(市)級(jí)專門機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，這是目前比較認(rèn)同的做法。按這種模式將管理重心放在資金、技術(shù)、實(shí)力比較強(qiáng)的省一級(jí)，有利于加強(qiáng)高速公路的統(tǒng)籌管理和領(lǐng)導(dǎo)，有利于充分發(fā)揮高速公路的投資效益和運(yùn)營(yíng)效益。如陜西、遼寧、山東、山西等省在交通廳領(lǐng)導(dǎo)下，成立了專門從事高速公路經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)，初步形成了高速公路的集中統(tǒng)一管理。這種體制形成了“一省兩局”，即公路管理局和高速公路管理局并存。在現(xiàn)有管理體制下，業(yè)務(wù)存在一定交叉，兩局間的協(xié)調(diào)較為困難。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(2)分線管理型按高速公路的不同路段及其不同的投資建設(shè)模式，分別成立專門的管理機(jī)構(gòu)，就是通常所說(shuō)的“一路一公司”或“一路一局(處)”，北京、上海、天津、河北等省市曾采用了這種體制。例如我國(guó)第一條利用世界銀行貸款修建的跨省市高速公路京津塘高速公路，為便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)建設(shè)與管理，成立了京津塘高速公路聯(lián)合公司(后上市改制為華北高速公路股份有限公司)進(jìn)行管理；河北省石家莊至安陽(yáng)段高速公路為利用世界銀行貸款修建項(xiàng)目，專門成立了石安高速公路管理處負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。這種體制在目前狀態(tài)下的管理比較順暢，也比較符合傳統(tǒng)。它能夠較好地適應(yīng)多種資本運(yùn)營(yíng)方式的管理，例如采用BOT方式、股份制、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等的運(yùn)營(yíng)管理。這種方式的缺點(diǎn)是不利于統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)規(guī)范，不利于公路行業(yè)的統(tǒng)一調(diào)控。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,今后隨著國(guó)家和地區(qū)高速公路網(wǎng)的拓展，這種分線管理模式不利于線路或路段之間運(yùn)營(yíng)管理協(xié)調(diào)，如“一卡通”聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)管理方式的推廣等，同時(shí)，在公路信息化建設(shè)過(guò)程中也容易造成設(shè)施和設(shè)備重復(fù)投資和浪費(fèi)。2.按機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(1)事業(yè)管理型按行業(yè)采用自收自支模式，實(shí)行收支兩條線管理，通行費(fèi)收入全額上交上級(jí)主管部門，如省(市)交通廳(局)、公路局或公路規(guī)費(fèi)稽征局，所轄路段運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)根據(jù)年度計(jì)劃由上級(jí)主管部門審批劃撥下達(dá)。這種體制具有較強(qiáng)的計(jì)劃性和行政管理性，較易于體現(xiàn)高速公路運(yùn)營(yíng)管理的政府職能。但行政干預(yù)范圍較大，獨(dú)立行使自主權(quán)限較小，不利于通過(guò)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，以及依托高速公路進(jìn)行的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。特別是當(dāng)前深化改革的條件下，面對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)管理逐步走向市場(chǎng)的新形勢(shì)，這種方式已不再適應(yīng)今后發(fā)展的方向，應(yīng)屬于一種過(guò)渡性機(jī)制。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(2)企業(yè)管理型即高速公路完全采用公司獨(dú)立法人運(yùn)作模式全權(quán)負(fù)責(zé)通過(guò)資本市場(chǎng)融資建設(shè)，以及建成后的經(jīng)營(yíng)管理，或通過(guò)轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以企業(yè)(如收費(fèi)公路公司)運(yùn)作方法，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。這種管理模式雖受上級(jí)部門或董事會(huì)、管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，但其本身是較完善的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這種體制在人事、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等各方面有較強(qiáng)的獨(dú)立自主權(quán)，較易于通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。如廣東(包括深圳)、四川、吉林等省(市)，以及華北高速公路股份有限公司等。但由于公司的企業(yè)性質(zhì)，無(wú)法再行使行政權(quán)力和體現(xiàn)政府管理職能，路政、交通安全等管理需要地方公路局委托受權(quán)或派駐。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(3)事業(yè)單位企業(yè)化管理型在機(jī)構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費(fèi)使用上基本沿用事業(yè)管理型模式，在財(cái)務(wù)核算上借助了公司核算方法的某些優(yōu)勢(shì)，并根據(jù)核算方式的側(cè)重不同，形成準(zhǔn)事業(yè)型或準(zhǔn)企業(yè)型的管理。如安徽等一些以省(市)行政區(qū)劃為單位，享受行政級(jí)別的地區(qū)性高速公路總公司。這種體制綜合了上述兩種體制的優(yōu)點(diǎn)，便于行使政府職能，有利于經(jīng)營(yíng)管理。在一定的時(shí)期內(nèi)，對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)管理起到了積極作用。但這種體制在用人、權(quán)責(zé)、管理機(jī)制等方面無(wú)法真正按照現(xiàn)代企業(yè)制度獨(dú)立運(yùn)作，易造成大量冗員、資金及費(fèi)用調(diào)控不力等現(xiàn)象。因此，該模式也應(yīng)是一種過(guò)渡性的管理體制。3.按管理內(nèi)容劃分,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(1)建、管一體型從籌資貸款、設(shè)計(jì)施工直至收費(fèi)還貸、養(yǎng)護(hù)維修、經(jīng)營(yíng)管理均進(jìn)行全權(quán)負(fù)責(zé)。這種體制具有較好的統(tǒng)籌兼顧性，有利于降低工程造價(jià)及運(yùn)營(yíng)成本，提高施工質(zhì)量及服務(wù)水平，增強(qiáng)高速公路經(jīng)濟(jì)管理者的負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，充分發(fā)揮高速公路應(yīng)有的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。這種體制一般兼容于集中管理型或企業(yè)經(jīng)營(yíng)型體制，可形成極富活力的運(yùn)營(yíng)管理模式。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(2)專門(委托)管理型在高速公路建成后專門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理工作。這種體制有利于高速公路技術(shù)密集的專業(yè)化管理，有利于集中精力研究各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)，提高管理水平。但此種體制在項(xiàng)目由建設(shè)轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)管理后需要一個(gè)較長(zhǎng)的調(diào)整適應(yīng)期，且管理的好壞在一定程度上依賴于建設(shè)施工質(zhì)量，管理的銜接性，主動(dòng)性相對(duì)較差。由政府建設(shè)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)后，由合資或外資公司經(jīng)營(yíng)的高速公路一般屬于這種管理類型。二、高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的發(fā)展趨勢(shì)高速公路建設(shè)是一項(xiàng)投入資金大、建設(shè)周期長(zhǎng)的工程項(xiàng)目。1.經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓2.BOT方式,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(1)BOT的含義及其特點(diǎn)BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)交。其基本含義是由政府和項(xiàng)目發(fā)起人簽訂特許權(quán)授讓協(xié)議，再由項(xiàng)目發(fā)起人組織成立的項(xiàng)目公司承擔(dān)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(如高速公路、隧道等)的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和維護(hù)任務(wù)；在規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)并收取費(fèi)用，用所得收入清償項(xiàng)目債務(wù)，彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)開(kāi)支并獲得預(yù)期的投資回報(bào)；在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，再將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。如果僅從融資角度來(lái)說(shuō)，BOT模式是典型的融資方式，即把項(xiàng)目資產(chǎn)(包括項(xiàng)目合同內(nèi)制定的各種權(quán)利)作為抵押，并把項(xiàng)目的預(yù)期收益作為償還債務(wù)的最主要來(lái)源。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,這種融資方式相對(duì)于傳統(tǒng)的信譽(yù)融資(如主權(quán)國(guó)政府借款)、擔(dān)保融資或?qū)嵨锏盅喝谫Y具有更大的風(fēng)險(xiǎn)，供款方對(duì)借款方的追索是極為有限的(僅能追索項(xiàng)目公司的股本資本)。同時(shí)，該借款并不在借方的資產(chǎn)負(fù)債表中顯示出來(lái)，也不影響其財(cái)產(chǎn)擁有或原公司信譽(yù)。因此，BOT項(xiàng)目融資也常稱為資產(chǎn)負(fù)債表外融資或有限追索融資。1)可吸引國(guó)內(nèi)外私人投資，以緩解政府建設(shè)資金來(lái)源不足，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。2)由于公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資額巨大，整個(gè)建設(shè)和營(yíng)運(yùn)過(guò)程中都存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)，采用BOT方式可將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)機(jī)構(gòu)。3)國(guó)有大型基建項(xiàng)目建設(shè)超支是各國(guó)政府常常碰到的普遍現(xiàn)象。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,4)可吸引國(guó)內(nèi)外投資者向公路等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)合理過(guò)渡，并取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。5)項(xiàng)目公司可以集中具有一定實(shí)力的國(guó)際大公司共同完成項(xiàng)目，有利于緩解基礎(chǔ)設(shè)施部門承擔(dān)某些項(xiàng)目能力不足的問(wèn)題。(2)公路項(xiàng)目利用BOT模式的主要問(wèn)題公路項(xiàng)目利用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，最復(fù)雜、最難于操作的方面主要表現(xiàn)在：1)投資額高公路屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，我國(guó)目前每公里高速公路的平均造價(jià)已達(dá)到2000萬(wàn)元，南方沿海省份少數(shù)路段每公里造價(jià)近1億元。2)規(guī)模巨大，涉及面廣公路具有帶狀性和網(wǎng)狀性，需要穿越城市、村鎮(zhèn)、農(nóng)田，涉及到居民搬遷、工廠遷址、征地賠償、生態(tài)環(huán)境等方方面面。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,3)特許期長(zhǎng)一般經(jīng)營(yíng)期越長(zhǎng)，不可預(yù)見(jiàn)性越高，投資風(fēng)險(xiǎn)也越大。4)建設(shè)程序復(fù)雜公路項(xiàng)目建設(shè)程序多、戰(zhàn)線長(zhǎng)。(3)BOT模式的基本操作程序由于各國(guó)的國(guó)情不同，每個(gè)BOT項(xiàng)目自身的特點(diǎn)也不同，因此不同的BOT公路項(xiàng)目實(shí)施也有較大差距。但其基本操作程序是大致相似的，主要有以下幾個(gè)階段：1)項(xiàng)目確定BOT公路項(xiàng)目的提出，即機(jī)會(huì)研究可以是政府也可以是私營(yíng)機(jī)構(gòu)，但項(xiàng)目實(shí)施的決定權(quán)最終只能由政府擁有。2)項(xiàng)目發(fā)包作為業(yè)主，政府發(fā)包BOT公路項(xiàng)目，選擇項(xiàng)目發(fā)起人。3)項(xiàng)目融資BOT公路項(xiàng)目融資渠道具有多元化的特點(diǎn)。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,4)項(xiàng)目建設(shè)BOT公路項(xiàng)目，其建設(shè)由承建商與項(xiàng)目公司簽訂總承包建設(shè)合同(均采用“交鑰匙工程”方式)，總承包人或?yàn)轫?xiàng)目公司股東，或?yàn)轫?xiàng)目公司主要成員下屬公司。5)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司的主要任務(wù)是收取車輛通行費(fèi)，對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行正常的養(yǎng)護(hù)維修及定期的大中修，并將收費(fèi)收入按供款方的優(yōu)先次序進(jìn)行還債，收回股本，獲得預(yù)期收益。6)項(xiàng)目移交在特許期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目所有權(quán)移交給當(dāng)?shù)卣?.股份制改造三、建設(shè)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的思路和模式研究,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高速公路網(wǎng)的建設(shè)已被列為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，尤其是在“西部大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略規(guī)劃中，不僅要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)和發(fā)展西部地區(qū)交通運(yùn)輸事業(yè)的目的，而且擔(dān)負(fù)著拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，因此，占有十分重要的地位。1.高速公路管理體制的總體構(gòu)架(1)針對(duì)每一個(gè)高速公路的建設(shè)項(xiàng)目，按公司法的要求組建經(jīng)營(yíng)性高速公路公司，也就是所謂的子公司，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目法人責(zé)任制，讓獨(dú)立的法人對(duì)高速公路項(xiàng)目的策劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、償還貸款、保值增值的全過(guò)程全權(quán)負(fù)責(zé)。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(2)以省級(jí)行政區(qū)為單位成立地區(qū)性高速公路總公司或集團(tuán)公司，受政府委托，對(duì)省內(nèi)各高速公路子公司實(shí)施管理。當(dāng)條件成熟時(shí)，可在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為密切的相鄰省市之間組建跨地區(qū)集團(tuán)公司，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，走高速公路運(yùn)營(yíng)管理集團(tuán)化之路，以便于更有效地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)。(3)在高速公路管理體制深化改革過(guò)程中，應(yīng)注意理順政府和高速公路管理機(jī)構(gòu)以及企業(yè)之間的各種關(guān)系，通過(guò)建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范各級(jí)管理權(quán)限。各地高速公路的行政主管部門對(duì)高速公路的運(yùn)營(yíng)應(yīng)實(shí)行行業(yè)管理，重點(diǎn)進(jìn)行行業(yè)法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與系統(tǒng)協(xié)調(diào)等宏觀調(diào)控工作。政府交通管理部門對(duì)于高速公路公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只能以國(guó)有資產(chǎn)代表者的身份參與經(jīng)營(yíng)管理，不應(yīng)使用行政手段直接進(jìn)行干預(yù)。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(4)各級(jí)政府采用執(zhí)法委派或派駐方式，對(duì)高速公路的路政管理和交通安全管理進(jìn)行統(tǒng)一管理，杜絕長(zhǎng)期以來(lái)高速公路管理中存在的政出多門、一路多制的現(xiàn)象。高速公路的管理體制總體構(gòu)架如圖2-1所示。,圖2-1高速公路管理體制示意圖,2.當(dāng)前我國(guó)高速公路管理體制的思路和模式,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(1)高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是隨著經(jīng)營(yíng)型、收費(fèi)還貸型等不同性質(zhì)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展而逐步形成的，有幾種不同類型，現(xiàn)分別歸納如下：1)一元、二元和多元管理主體型機(jī)構(gòu)管理主體一元，就是在省級(jí)交通主管部門下面設(shè)一個(gè)公路局(或稱公路管理局，沿用原來(lái)機(jī)構(gòu)名稱)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)一般公路和高速公路的管理。2)政企分開(kāi)和政企合一型管理機(jī)構(gòu)政企合一型就是在省交通主管部門下面設(shè)立既負(fù)責(zé)行政管理，又負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的高速公路管理機(jī)構(gòu)。3)建設(shè)管理型和運(yùn)營(yíng)管理型機(jī)構(gòu)建設(shè)管理型機(jī)構(gòu)既承擔(dān)高速公路建設(shè)任務(wù)，又承擔(dān)竣工后的運(yùn)營(yíng)管理。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(2)高速公路交通安全管理模型高速公路交通安全管理在當(dāng)前運(yùn)營(yíng)管理體制中是問(wèn)題最突出的領(lǐng)域，是體制改革中的主要矛盾。下面對(duì)現(xiàn)行的高速公路交通安全管理模式進(jìn)行專門分析。歸納起來(lái)，主要分為三種模式，它們都是以交通安全管理職能在部門間的不同配置形成的。1)交通部門與公安部門分管模式該模式沿用傳統(tǒng)普通公路交通安全管理體制，高速公路交通安全管理也由公安部門負(fù)責(zé)，其余五項(xiàng)職能由交通部門負(fù)責(zé)。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,高速公路作為現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，需要用交通工程和系統(tǒng)工程的理論科學(xué)實(shí)施綜合的交通安全管理，因而，統(tǒng)一管理更適合高速公路。而分管體制割裂了交通安全與其他各項(xiàng)管理，尤其是與路政管理的聯(lián)系，削弱了高速公路交通安全的基礎(chǔ)。特別是由于這種管理體制的束縛，公路交警難以采取綜合措施(包括路政、收費(fèi)、監(jiān)控通信等)預(yù)防事故，只能被動(dòng)地進(jìn)行交通事故處理。交通部門不能管交通安全，無(wú)法及時(shí)獲得足夠的高速公路交通事故的信息，難以研究分析其特點(diǎn)和規(guī)律。應(yīng)從道路設(shè)施、交通流分配、疏導(dǎo)、引導(dǎo)等方面綜合采取工程和技術(shù)手段進(jìn)行事故預(yù)防，以減少事故發(fā)生的可能性。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,管理目標(biāo)不一致，難以協(xié)調(diào)。交通部門對(duì)高速公路的管理目標(biāo)是綜合目標(biāo)“安全、效率、服務(wù)好、成本低”。而公安部門只有一個(gè)目標(biāo)“安全”。表現(xiàn)在具體管理上，經(jīng)常不好協(xié)調(diào)。例如，有些地方公安交警一味強(qiáng)調(diào)安全，過(guò)份隨意封閉高速公路，給道路使用者造成不便，也給高速公路管理部門造成很大損失。高速公路的養(yǎng)護(hù)作業(yè)要求快速、高效，要見(jiàn)縫插針，隨機(jī)快速維修，而公安交警部門則要求同普通公路一樣履行養(yǎng)護(hù)作業(yè)審批程序，常常貽誤時(shí)機(jī)、延誤時(shí)間，或者影響交通。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,職責(zé)交叉，矛盾很多。例如，在高速公路清障上，公路管理部門和公安交警部門都有職責(zé)，重復(fù)配置清障車輛，常常發(fā)生矛盾。高速公路上的交通事故大多數(shù)都并發(fā)路產(chǎn)損失，但公路交警只管事故處理，事故處理結(jié)束后就將當(dāng)事車輛和當(dāng)事人放走，公路部門無(wú)法正常履行路產(chǎn)損失的現(xiàn)場(chǎng)勘察、筆錄等程序，常常無(wú)法對(duì)路產(chǎn)損失進(jìn)行索賠。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,多頭管理，影響效率，加大成本。按現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，交通與公安兩部門都有上路巡查執(zhí)法權(quán)。有的地方(如河南省)參與交通安全管理的有專職的高速公路交警支隊(duì)，有屬地公安交警隊(duì)伍，條塊交叉，多家上路，多頭執(zhí)法，管理效率低、成本高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)高速公路上追尾相撞事故占事故總數(shù)85.5%，其中一個(gè)重要原因是由于管理環(huán)節(jié)多，對(duì)首發(fā)事故現(xiàn)場(chǎng)不能及時(shí)處理而造成的。2)交通部門與公安部門共管模式這種模式是交通主管部門與公安部門聯(lián)合組建高速公路交通管理機(jī)構(gòu)，履行某條高速公路的政府管理職能(路政和交通安全)。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,3)交通主管部門統(tǒng)管這種模式是由交通主管部門組建的高速公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)路政、交通安全、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、通信監(jiān)控和服務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。實(shí)現(xiàn)了管理目標(biāo)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。交通主管部門能采取綜合措施，全面處理高速公路上發(fā)生的問(wèn)題，從而充分發(fā)揮高速公路現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢(shì)。例如，成渝高速公路重慶段，盡管重慶每年平均有霧日達(dá)100天，但自1995年以來(lái)從未因霧而關(guān)閉高速公路，他們采取派車引導(dǎo)、定時(shí)放行等綜合措施保證行車安全，不僅實(shí)現(xiàn)了霧天無(wú)事故，而且方便了車主，同時(shí)高速公路也獲得良好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,采取綜合措施，全面加強(qiáng)交通安全管理，保證了行車安全。從交通工程理論知道，交通安全也是系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)交通安全僅憑交警部門指揮疏導(dǎo)和處理事故單方面的措施是不夠的，交通安全是高速公路多個(gè)管理系統(tǒng)和管理環(huán)節(jié)的共同任務(wù)。例如成渝高速公路重慶段每到雨天霧天，各管理系統(tǒng)為安全暢通統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動(dòng)，收費(fèi)機(jī)構(gòu)向車輛提供交通信息，通過(guò)喊話提醒駕乘人員應(yīng)注意的安全事項(xiàng)；路政和養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)根據(jù)及時(shí)獲得的資料，針對(duì)性地采取措施，整治重點(diǎn)路段，及時(shí)清除交通事故隱患；一旦發(fā)生事故，各管理機(jī)構(gòu)都立即作出快速反應(yīng)，各機(jī)構(gòu)人員都及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，按照既定職責(zé)，有條不紊按順序進(jìn)行處理，很快地保證公路暢通。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,做到了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率，降低管理成本。這種管理體制可以實(shí)現(xiàn)管理資源的綜合利用，交通事故與路政案件同步處理，現(xiàn)場(chǎng)勘察與排障救援同步進(jìn)行，避免了等待、延誤和磨擦扯皮，并且做到了機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化、人員精干。例如實(shí)行統(tǒng)管模式的成渝重慶段、陜西西渭、西寶高速公路，綜合平均每公里行政執(zhí)法人員，比實(shí)行分管的京津塘、江蘇滬寧、廣東廣深、河南開(kāi)洛、鄭許高速公路少一半；綜合平均每公里配備行政執(zhí)法車輛減少近2/3。在管理效果上，從交通事故發(fā)生及造成的損失來(lái)看，統(tǒng)管體制要好于分管體制。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,(3)高速公路收費(fèi)管理模式經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，我國(guó)高速公路收費(fèi)管理形成了兩種模式，即事業(yè)收費(fèi)還貸模式和企業(yè)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式。它們的形成主要源于高速公路投資主體的不同，前者是政府交通主管部門為投資主體，其中大部分資金是靠向銀行借款或發(fā)行債券籌集的。后者投資主體是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織，他們是以盈利為目的投資高速公路的。1)收費(fèi)還貸管理模式這種模式組建的收費(fèi)管理機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，具有部分行政職能，實(shí)行“自收自支、收支兩條線”管理。2)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)管理模式這種模式的收費(fèi)管理機(jī)構(gòu)是企業(yè)。四、高速公路管理體制的運(yùn)行機(jī)制高速公路管理體制是一個(gè)由眾多實(shí)體要素和關(guān)系要素構(gòu)成的有機(jī)整體。,第一節(jié)我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制概述,1.競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制2.約束機(jī)制3.激勵(lì)機(jī)制4.協(xié)調(diào)機(jī)制5.反饋機(jī)制6.監(jiān)督機(jī)制,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,一、高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置高速公路管理機(jī)構(gòu)既包括從事高速公路管理的獨(dú)立工作單位，也包括各管理單位內(nèi)部具體從事某一專業(yè)管理的工作部門。1.分級(jí)管理機(jī)構(gòu)(1)各省(市)、自治區(qū)高速公路主管局(或總公司)為第一級(jí)，對(duì)高速公路規(guī)劃建設(shè)、資金使用、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)行宏觀管理。下設(shè)與管理內(nèi)容有關(guān)的職能機(jī)構(gòu)，主持各項(xiàng)工作。(2)各地區(qū)高速公路管理處(或子公司)為第二級(jí)，具體負(fù)責(zé)高速公路的各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)管理工作。目前，由于我國(guó)高速公路在各省市、自治區(qū)還未普及，這一級(jí)管理機(jī)構(gòu)一般針對(duì)某些具體路段設(shè)置。管理處設(shè)有職能管理部門，同時(shí)還有具體實(shí)施操作的管理單位。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,(3)按路段所轄各管理所為第三級(jí)，這一級(jí)管理是最基層的管理單元，一般有收費(fèi)站、臨近站、通信站、養(yǎng)護(hù)工程隊(duì)、服務(wù)區(qū)等。2.職能管理機(jī)構(gòu)3.操作管理機(jī)構(gòu)(1)綜合管理所即按區(qū)段管轄長(zhǎng)度(大約50km)設(shè)置管理所，由管理所全權(quán)負(fù)責(zé)管轄路段內(nèi)的養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、路政、監(jiān)控、服務(wù)經(jīng)營(yíng)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)，路段內(nèi)的收費(fèi)站也由管理所管理。這種設(shè)置有利于區(qū)段內(nèi)的管理協(xié)調(diào)，特別適合分段路程較長(zhǎng)、行政區(qū)劃不同的高速公路。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺點(diǎn)是養(yǎng)護(hù)機(jī)械設(shè)備、人員等配置過(guò)于分散，容易造成利用率和效益降低，以及設(shè)備能力浪費(fèi)的現(xiàn)象。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,(2)專業(yè)管理所即按不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)管理所，由各專業(yè)管理所分別負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)、路政、收費(fèi)、監(jiān)控和服務(wù)經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)。專業(yè)管理可視情況商榷或不再設(shè)置管理組織，如京津塘高速公路全長(zhǎng)143km，隨著管理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制，將原有按京、津、冀行政區(qū)劃設(shè)置的3個(gè)管理處，下屬4個(gè)管理所進(jìn)行專業(yè)化合并重組，在華北高速公路股份公司下設(shè)收費(fèi)公司和養(yǎng)護(hù)公司2個(gè)分支管理機(jī)構(gòu)。這種設(shè)置有利于加強(qiáng)專項(xiàng)業(yè)務(wù)管理，特別適用于路程較短的高速公路。二、機(jī)構(gòu)設(shè)置原則及應(yīng)注意的問(wèn)題在高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制確定的前提下，建立合理的高速公路管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于完善管理職能，提高管理效益有著不可低估的作用。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,1.高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則(1)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則高速公路管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是由高速公路運(yùn)行整體性、系統(tǒng)性和各項(xiàng)管理活動(dòng)之間聯(lián)系的不可分割性決定的，是科學(xué)的管理體制對(duì)同一行政管理活動(dòng)的管理主體唯一的、確定性的要求；同時(shí)也是我國(guó)公路交通實(shí)踐多年的行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)，是國(guó)外公路管理的共同做法。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,(2)分級(jí)管理原則在高速公路實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下的分級(jí)管理，是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和高速公路的特性所決定的。我國(guó)地域遼闊，高速公路分布面廣，建設(shè)、管理任務(wù)繁重，不可能由中央或省、市、區(qū)統(tǒng)一包攬。高速公路按其在公路網(wǎng)中的地位，主要有國(guó)道和省道，其功能不同，分布地域不同，服務(wù)范圍亦有不同，不同地區(qū)的高速公路應(yīng)以不同地區(qū)為主管理。從高速公路國(guó)有資產(chǎn)構(gòu)成分析，我國(guó)高速公路投資來(lái)源多渠道、多形式，一條國(guó)道干線或省道高速公路，既有中央政府投資形成的資產(chǎn)，也有地方政府投資形成的資產(chǎn)，同時(shí)還有國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資形成的，所有權(quán)屬國(guó)家而收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)屬經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)；從高速公路資產(chǎn)形成過(guò)程看，主要是地方政府組織建設(shè)，建成后為地方或區(qū)域服務(wù)，管理過(guò)程中許多工作還要地方支持配合。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,此外，高速公路管理中還有行政管理和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兩大類，各類還有不同的層級(jí)，具有相應(yīng)的管理范圍和權(quán)責(zé)。這些特點(diǎn)決定了高速公路的管理應(yīng)依據(jù)管理幅度原則，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理，以充分發(fā)揮中央、地方和高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)等多方面的積極性。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,(3)分工合作原則分工是社會(huì)化大生產(chǎn)的基本形式，也是高速公路管理的客觀要求。在高速公路管理的大系統(tǒng)之中，各個(gè)管理層級(jí)中央、地方和基本單元管理；多個(gè)管理環(huán)節(jié)計(jì)劃、組織、控制、反饋；各個(gè)管理子系統(tǒng)路政、交通安全、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)、通信監(jiān)控等，都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)按職能分工運(yùn)作。要使這種分工運(yùn)行適應(yīng)高速公路管理系統(tǒng)化、高效率和服務(wù)優(yōu)質(zhì)的要求，必須建立不同層級(jí)、部門、環(huán)節(jié)之間緊密合作的關(guān)系，做到相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)和相互融洽，發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)和整體效益。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,(4)精簡(jiǎn)高效原則高速公路具有設(shè)施現(xiàn)代化、管理高技術(shù)、運(yùn)行高速度的特點(diǎn)，尤其需要建立精簡(jiǎn)高效的管理體制。所以，其管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的合理程度將直接影響體制運(yùn)作成本和效率。同時(shí)，為了盤活高速公路的有形和無(wú)形資產(chǎn)，使得這些資源能夠?qū)崿F(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也需要一個(gè)精簡(jiǎn)高效的管理體制來(lái)保證。為此，在高速公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、分工合作的基礎(chǔ)上，盡可能利用現(xiàn)有管理資源，精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率。2.高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)注意的問(wèn)題,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,(1)要注意機(jī)構(gòu)的兼容性高速公路運(yùn)營(yíng)管理的業(yè)務(wù)涉及面較寬，各業(yè)務(wù)間有著必然的承接關(guān)系或交叉聯(lián)系，很難完全分割開(kāi)來(lái)。因此，在確定機(jī)構(gòu)時(shí)，要充分考慮各業(yè)務(wù)間的兼容性，盡量縮小管理層面，擴(kuò)大操作層面，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精干高效。(2)要注意機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性我國(guó)高速公路的建設(shè)由于資金等因素，一般采用分期修建的方式。當(dāng)某段高速公路投入運(yùn)營(yíng)需設(shè)置管理機(jī)構(gòu)時(shí)，必須研究發(fā)展規(guī)劃，使機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠適應(yīng)今后的發(fā)展需求，并有較強(qiáng)的擴(kuò)展功能，以便于將來(lái)連續(xù)管理或與路網(wǎng)管理銜接。這一點(diǎn)在路程較短、交通量發(fā)展較快的高速公路上尤其顯得重要。,第二節(jié)我國(guó)目前高速公路運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)概述,(3)要注意機(jī)構(gòu)功能設(shè)計(jì)的超前性隨著科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展，高速公路的技術(shù)裝備和管理手段的先進(jìn)性和完善程度不斷提高，因此，管理工作中的技術(shù)含量不斷提高，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這種狀況，而且還須具有超前意識(shí)。特別是隨著計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、通信技術(shù)的普及以及現(xiàn)代化辦公系統(tǒng)的應(yīng)用，必然會(huì)加速高速公路管理觀念的更新和管理創(chuàng)新，并直接影響機(jī)構(gòu)及人員編制的調(diào)整和縮