“ 十三五 ” 時期健全國家基本公共服務(wù)體系的重大舉措 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 “ 十三五 ” 是 “ 基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn) ” 的關(guān)鍵時期。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，國家基本公共服務(wù)體系要努力做到，構(gòu)建理念更加明晰，制度框架更加健全，權(quán)利義務(wù)更加理順，運(yùn)行機(jī)制更加成熟，從擴(kuò)大供給、完善結(jié)構(gòu)、提高水平等角度綜合施策施力，推動基本公共服務(wù)的均等化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化。 一、供給層面增域加項提標(biāo)擴(kuò)面，使更廣泛公眾享有更多基本公共服務(wù) 有效供給是 國家基本公共服務(wù)體系功能得以充分發(fā)揮的基礎(chǔ)。國家基本公共服務(wù)體系 “ 十二五 ” 規(guī)劃（以下簡稱為十二五規(guī)劃）規(guī)定了 9 大領(lǐng)域 44 類 80 項，首次從國家角度提出了基本公共服務(wù)項目及其標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過五年的運(yùn)行實踐， “ 十三五 ” 時期國家基本公共服務(wù)體系將更為豐富和完善，擴(kuò)大有效供給是其首要任務(wù)。 （一）增域 增加基本公共服務(wù)的范圍領(lǐng)域 十二五規(guī)劃指出基本公共服務(wù)的范圍一般包括“ 保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù) ” ，廣義上還包括 “ 與人民生 活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù) ” 和 “ 保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù) ” ，并將規(guī)劃范圍確定為公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)。 考慮到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展形勢的變化，以及廣大社會公眾對基本公共服務(wù)的實際需求， “ 十三五 ” 時期建議將基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共安全和消費(fèi)安全納入國家基本公共服務(wù)體系，并與公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域一樣，提出相應(yīng)的重點(diǎn)任務(wù)、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障 工程，從而使基本公共服務(wù)體系更加豐滿，更具系統(tǒng)性和完整性，也更好地契合 “ 保障全體公民生存和發(fā)展基本需求 ” 的政策初衷。 （二）加項 增加基本公共服務(wù)的內(nèi)容項目 內(nèi)容項目是國家基本公共服務(wù)體系的具體任務(wù)分解和表述，也是國家對提供基本公共服務(wù)的承諾。內(nèi)容項目的多少，直接決定著國家承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任的大小，也體現(xiàn)著國家的社會發(fā)展水平。從需求角度來看，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高和生活質(zhì)量的改善，人們的消費(fèi)結(jié)構(gòu)得到升級，對基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的需求都有所增加，并且希望將部分接近于基本層次 的非基本公共服務(wù)納入基本公共服務(wù)體系，這為增加基本公共服務(wù)的內(nèi)容項目提供了需求動力。從供給角度來看，近年來各級財力都得到顯著提升，財政支出結(jié)構(gòu)中民生支出的比重也在不斷擴(kuò)大，這為增加基本公共服務(wù)的內(nèi)容項目提供了供給源泉。從歷史角度來看，十二五規(guī)劃確定的基本公共服務(wù)內(nèi)容項目主要是與規(guī)劃制定時所處經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段以及對 “ 十二五 ” 時期的基本判斷相適應(yīng)的，經(jīng)過 “ 十二五 ” 時期的發(fā)展變化， “ 十三五 ” 時期基本公共服務(wù)內(nèi)容項目可以也應(yīng)該有所增加。 考慮到基本公共服務(wù)的層級屬性，其內(nèi)容項目的多少具有較強(qiáng)的剛性特征 ，即基本公共服務(wù)的內(nèi)容項目在數(shù)量規(guī)模上只增不減，除非出現(xiàn)項目合并或升級等特殊情況?；诮逃趧泳蜆I(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的個性化發(fā)展，基本公共服務(wù)各領(lǐng)域并不必然平行加項，有的領(lǐng)域增加得多，有的領(lǐng)域增加得少，甚至可能不增加。加不加項，加多少項，這都是取決于各領(lǐng)域的實際發(fā)展和需求情況來決定的。具體而言，基本公共教育領(lǐng)域，建議將高中階段教育納入義務(wù)教育范疇，為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受高等教育提供資助。勞動就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，建議將更廣泛的創(chuàng)業(yè)扶持納入基本公共服務(wù)范疇。 （三）提標(biāo) 提高基本公共服務(wù)的保障標(biāo) 準(zhǔn) 基本標(biāo)準(zhǔn)是指在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)既定目標(biāo)而對基本公共服務(wù)活動所制定的技術(shù)和管理等規(guī)范，也是國家提供基本公共服務(wù)的最低要求。作為滿足全體公民生存和發(fā)展基本需求的保障，基本標(biāo)準(zhǔn)由實現(xiàn)該項基本公共服務(wù)供給所需要的人力、財力、物力等因素來綜合決定，因此通常具有不可逆性，即基本標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，一般情況下就只升不降。同時，基本標(biāo)準(zhǔn)還會隨著基本公共服務(wù)內(nèi)容增加、物價變化和城鄉(xiāng)居民收入增加來進(jìn)行調(diào)整，總體而言以提高標(biāo)準(zhǔn)為主基調(diào)。 十二五規(guī)劃確定的基本公共服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)與 “ 十二五 ” 時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平 總體上是相適應(yīng)的，既較好地體現(xiàn)了國家的基本公共服務(wù)供給責(zé)任，又相對充分地保障了社會公眾的生存和發(fā)展需求。五年來，物價水平、公共服務(wù)成本等均有所增加，為了保證基本公共服務(wù)的供給水平不降低，以資金數(shù)額為衡量指標(biāo)的基本標(biāo)準(zhǔn)理論上應(yīng)該同步提高。與此同時，保障和改善民生的重要性日益凸顯，公共財政尤其是新增財力向民生領(lǐng)域傾斜，特別是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，更加堅實雄厚的財力支撐使基本公共服務(wù)的保障標(biāo)準(zhǔn)可以提高。具體而言，基本公共教育領(lǐng)域，義務(wù)教育的生均公用經(jīng)費(fèi)、生活補(bǔ)助、營養(yǎng)膳食補(bǔ)助，以及高中階段教育和學(xué)前教育的困難資助，均 可以適度提高。社會保險領(lǐng)域，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險的政策范圍內(nèi)報銷比例可以提高。基本社會服務(wù)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)、基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)可以提高。 （四）擴(kuò)面 擴(kuò)大基本公共服務(wù)的受眾群體 均等化是基本公共服務(wù)體系的基本理念，即讓全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會均等。基本公共服務(wù)的均等化有兩個實施原則：一是普遍關(guān)聯(lián)原則，即基本公共服務(wù)的受眾群體就是全體社會成員，不附帶任何條件，這類基本公共服務(wù)具有普惠性；二是條件關(guān)聯(lián)原則，即只有滿足了一定條件，社 會成員才能享受某項基本公共服務(wù)，這類基本公共服務(wù)通常具有救助性或福利性。普遍關(guān)聯(lián)原則和條件關(guān)聯(lián)原則如何適用，主要取決于基本公共服務(wù)項目的屬性。理論分析來看，兩項原則適用項目的邊界總體上是清晰的，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變化，適用條件關(guān)聯(lián)原則的項目有可能轉(zhuǎn)為適用普遍關(guān)聯(lián)原則，但這種轉(zhuǎn)變通常是不可逆的。兩種原則的轉(zhuǎn)變，根本上就是基本公共服務(wù)受眾群體覆蓋面的擴(kuò)大。 擴(kuò)面有兩個層面的涵義：一是從一部分群體擴(kuò)大到范圍更廣的一部分群體，但尚未延伸至全體社會成員；二是直接從部分群體擴(kuò)大到全體社會成員。前者屬于條件 關(guān)聯(lián)原則的內(nèi)部擴(kuò)大，后者屬于條件關(guān)聯(lián)原則向普遍關(guān)聯(lián)原則的轉(zhuǎn)變。具體而言，基本公共教育領(lǐng)域，建議將義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃從貧困地區(qū)農(nóng)村擴(kuò)大到全體農(nóng)村乃至城鄉(xiāng)全體學(xué)生，將免費(fèi)中等職業(yè)教育擴(kuò)大到全體學(xué)生。勞動就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，建議將職業(yè)技能培訓(xùn)和技能鑒定擴(kuò)大到全體勞動年齡人口?；旧鐣?wù)領(lǐng)域，建議將基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼擴(kuò)大到全體失能半失能 65 歲及以上城鄉(xiāng)居民。基本醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，建議將住院分娩補(bǔ)助擴(kuò)大到城鄉(xiāng)婦女。人口和計劃生育領(lǐng)域，建議將獨(dú)生子女政策直接擴(kuò)大到二孩政策。 二、制度層面推進(jìn)立法加強(qiáng)規(guī)范，使基本公共服 務(wù)制度更加成熟定型 健全國家基本公共服務(wù)體系要服務(wù)于保障和改善民生，讓社會成員的生活更加體面；要服務(wù)于維護(hù)民權(quán)，讓社會成員的生活更有尊嚴(yán)；要服務(wù)于增進(jìn)民主，讓社會成員的生活更加滿意。國家基本公共服務(wù)體系要建章立制，有法可依，從而使其可評估、可考核、可問責(zé)，使基本公共服務(wù)制度更加成熟定型。 （一）推動基本公共服務(wù)的法制化 國家基本公共服務(wù)體系的健康運(yùn)行離不開相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)性支持。無論是從基本公共服務(wù)法律的功能意義來說，還是從提高基本公共服務(wù)體系的權(quán)威性來說，抑或是考慮到部門規(guī) 章帶有一定的部門利益特征，研究制定并出臺國家基本公共服務(wù)體系的專項立法將具有較強(qiáng)的必要性。而且經(jīng)過多年來的不斷調(diào)整和完善，我國基本公共服務(wù)制度在構(gòu)建理念、體系建設(shè)和制度框架等方面都已經(jīng)基本成型，加快推進(jìn)法制建設(shè)應(yīng)成為健全國家基本公共服務(wù)體系的重要著力點(diǎn)。 考慮到國家基本公共服務(wù)體系的綜合性，建議將基本公共服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)有立法進(jìn)行梳理總結(jié)，將其中關(guān)于基本公共服務(wù)的內(nèi)容項目、覆蓋對象、基本標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)任務(wù)和保障工程提煉出來，在此基礎(chǔ)上研究制定基本公共服務(wù)體系的專項立法。立法規(guī)定既不能太粗放，也不能過于具體 ，以考慮到國家基本公共服務(wù)體系在具體操作層面還需要進(jìn)一步調(diào)整。 （二）推動基本公共服務(wù)的規(guī)范化 1、推進(jìn)政社分開，加強(qiáng)政社合作，政府將基本公共服務(wù)的微觀管理切實移交給社會力量 推進(jìn)政社分開，加強(qiáng)政社合作，根本上是要政府找準(zhǔn)位、定好責(zé)，從基本公共服務(wù)的微觀活動中抽出來，將具體提供事務(wù)移交給社會力量，同時對社會力量行使考核和監(jiān)管職能。為增強(qiáng)戰(zhàn)略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時不宜由社會力量承擔(dān)的基本公共服務(wù)，其他對社會力量全面放開。具體而言，政府職能主要體現(xiàn)在五個方面：一是制定并出臺促進(jìn)社會力量參與基本公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，為民辦社會事業(yè)發(fā)展奠定堅實的法律基礎(chǔ)。二是對基本公共服務(wù)中的公共產(chǎn)品承擔(dān)供給責(zé)任，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的變化，對社會公共服務(wù)項目和內(nèi)容進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。三是承擔(dān)提供責(zé)任，對具有供給責(zé)任的公共產(chǎn)品，不適合社會力量提供的，承擔(dān)直接提供責(zé)任；適合社會力量提供的，通過相應(yīng)形式交給社會力量提供。四是負(fù)有扶持責(zé)任，對社會力量自發(fā)提供公共產(chǎn)品及其他具有公益性的社會服務(wù)和產(chǎn)品，給予一定的相應(yīng)政策扶持。五是對社會力量參與基本公共服務(wù)的全部行為，依法進(jìn)行行政監(jiān)管。 2、公辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)托底功能，社會辦機(jī)構(gòu)滿足多樣化需求，實現(xiàn)發(fā)展格局的動態(tài)調(diào)整 社會辦機(jī)構(gòu)和公辦機(jī)構(gòu)是基本公共服務(wù)領(lǐng)域的兩大提供主體。長期以來，公辦機(jī)構(gòu)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，社會辦機(jī)構(gòu)只能處于從屬地位。近年來，社會辦機(jī)構(gòu)的規(guī)模和比重均有所上升，但這一格局仍未發(fā)生實質(zhì)性變化。當(dāng)前，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的主流或官方觀點(diǎn)是，以公辦機(jī)構(gòu)為主體，以社會辦機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，形成公辦社會辦并舉的發(fā)展格局。同時，部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域提出二者適度競爭、錯位發(fā)展的發(fā)展思路。毋庸置疑，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，這些提法具有一定的合理性和適 應(yīng)性，能夠?qū)φ邔嵺`發(fā)揮一定的指導(dǎo)作用。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前提法具有濃郁的階段性色彩，而社會辦機(jī)構(gòu)和公辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系具有較強(qiáng)的動態(tài)性，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，社會辦機(jī)構(gòu)的功能和地位都將發(fā)生大幅度變化。理想的關(guān)系模式應(yīng)該是，基本公共服務(wù)領(lǐng)域以社會辦機(jī)構(gòu)為主，公辦機(jī)構(gòu)發(fā)揮保障性的托底功能，二者相互配合與協(xié)調(diào)。同時社會辦機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多層次發(fā)展，滿足社會公眾的多樣化需求。 三、實踐層面推進(jìn)公正便利可及，使基本公共服務(wù)從制度全覆蓋邁向?qū)嶋H全覆蓋 全覆蓋是指要從制度層面和實踐領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)的兩個 “ 全覆蓋 ” ，以體現(xiàn)國家基本公共服務(wù)體系的公平性和可及性。健全國家基本公共服務(wù)體系要正確認(rèn)識制度全覆蓋和實際全覆蓋的關(guān)系，制度全覆蓋是實際全覆蓋的前提和基礎(chǔ)，但制度全覆蓋并不必然帶來實際全覆蓋，二者之間可能存在差距，如各項社會保險參保率有可能達(dá)不到 100%，仍有部分低收入群體沒有享受到社會救助和住房保障，其中原因是多方面的，既有可能是制度本身存在缺陷，也有可能是群眾參與不充分。全覆蓋要找準(zhǔn)擴(kuò)大制度覆蓋面的重點(diǎn)和難點(diǎn)，讓更多的城鄉(xiāng)居民有資格、有能力享受到基本公共服務(wù)待遇。健全國家基本公共服務(wù)體系要更好地推進(jìn)公正 便利可及，使基本公共服務(wù)從制度全覆蓋邁向?qū)嶋H全覆蓋。 （一）建立基本公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制 基本公共服務(wù)發(fā)展滯后的首要原因在于，公共財政的投入力度不夠，各級財政還沒有完全從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)型上來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是重點(diǎn)投資方向，導(dǎo)致基本公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)資金和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)相對不足。健全國家基本公共服務(wù)體系要求，各級財政要加大對基本公共服務(wù)的支持力度，并將加強(qiáng)基本公共服務(wù)作為重點(diǎn)，切實增加對基本公共服務(wù)的投入。在財政資金預(yù)算安排中，將基本公共服務(wù)領(lǐng)域基本建設(shè)投入置于優(yōu)先地位，逐步提 高基本公共服務(wù)財政投入占財政總支出的比重。公共財政要減少對一般性競爭領(lǐng)域的投入，進(jìn)一步加大對義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、社會保障等社會公益性事業(yè)的投入。增量財力要向基層、農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，切實建立起以保障基本公共服務(wù)為核心的公共財政體制。逐步取消落后地區(qū)專項撥款配套資金制度，探索試點(diǎn)中央財政直接負(fù)責(zé)國家重點(diǎn)貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給。 （二）完善基本公共服務(wù)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系 政府要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政等手段實現(xiàn)公共服務(wù)宏觀調(diào)控目標(biāo)，更多地采用財稅政策、金融政策和投資政策等措 施，提高公共服務(wù)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，搞好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合平衡。國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃是公共服務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略藍(lán)圖，可以有效避免公共服務(wù)發(fā)展的無序，從而提高公共服務(wù)資源的利用效率。健全國家基本公共服務(wù)體系要求，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域重大規(guī)劃的制定與實施，發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和龍頭帶動作用，促進(jìn)人才、文化、衛(wèi)生、體育等重大資源規(guī)劃布局和協(xié)調(diào)發(fā)展。同時為了提高基本公共服務(wù)體系規(guī)劃的實施效果，政府應(yīng)建立基本公共服務(wù)體系規(guī)劃實施監(jiān)督和評估制度。 （三）制定基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)體系 基本公共服務(wù)均等化標(biāo) 準(zhǔn)是引導(dǎo)公共服務(wù)規(guī)范化、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和考核各級政府履行公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)，目前我國還沒有出臺國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，只是在教育、衛(wèi)生、住房等部分領(lǐng)域制定了具體的工作標(biāo)準(zhǔn)。健全國家基本公共服務(wù)體系要求，明確基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和范圍，制定基本公共服務(wù)最低供給規(guī)模與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的基本公共服務(wù)設(shè)施布局標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；合理界定和劃分各級政府發(fā)展公共服務(wù)的責(zé)任，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)基本公共服務(wù)的機(jī)制；建立對各級政府履行基本公共服務(wù)的監(jiān)測評價體系，并將基本公 共服務(wù)均等化水平納入政府績效考核范圍。 （四）優(yōu)化基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置 雖然公共服務(wù)發(fā)展相對滯后，但公