“鎮(zhèn)改街”進程中“一街兩制”問題剖析與破局——以山東省T街道為樣本一、引言1.1研究背景與意義城市化是推動中國經(jīng)濟與社會深刻變革，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化與民族復(fù)興的戰(zhàn)略選擇。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言，中國的城市化進程是21世紀改變世界面貌的兩大事情之一。中國的城市化深受行政力量的影響和推動，二者形成互動，尤其是鎮(zhèn)改街道這一基層行政區(qū)劃調(diào)整，為中國城市化道路助推發(fā)展動力。鎮(zhèn)改街道后，新建街道與城市的聯(lián)系更加緊密，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度加強，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化與新型城鎮(zhèn)化、城市化發(fā)展利好顯現(xiàn)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強中小城市和小城鎮(zhèn)社會發(fā)展功能，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮”。2016年2月“推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)座談會”召開，會議指出推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式具有重要意義。2015年12月“中央城市工作會議”召開，會議要求“推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，提高新型城鎮(zhèn)化水平”。黨的十六大、十七大都明確提出要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，十八大、十八屆三中全會著力推動城鄉(xiāng)一體化、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制?！版?zhèn)改街”既是行政區(qū)劃調(diào)整重要組成部分，也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中一項重要舉措，它對實現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展新跨越、基礎(chǔ)功能新提升、公共服務(wù)新加強、群眾生活新改善，具有重大意義和深遠影響。為順應(yīng)中國城市化發(fā)展趨勢，“鎮(zhèn)改街”行政區(qū)劃調(diào)整日益普遍，它不僅是名稱的改變，還牽扯到行政管理體制、社會經(jīng)濟運行、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等各個方面，是一個系統(tǒng)的工程。隨著中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，各地以“鎮(zhèn)改街”為依托，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。例如，山東省長郭樹清提出2015年山東將有序推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道工作。在“鎮(zhèn)改街”的進程中，一個突出的問題便是“一街兩制”現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于歷史上我國長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在“鎮(zhèn)改街”后，新設(shè)立的街道往往同時存在城市和農(nóng)村兩種不同的管理體制、治理方式、土地制度以及公共服務(wù)體系等。這種“一街兩制”現(xiàn)象帶來了諸多問題，如街道職能條塊交叉，城市管理與農(nóng)村管理同在，導(dǎo)致街道條塊職能不清；社會治理方面，新舊治理方式并存，新舊治理行動邏輯相互挑戰(zhàn)，且社會治理工作內(nèi)容多元復(fù)雜；土地制度上，城市與農(nóng)村二元分割，農(nóng)民土地關(guān)系分化，而城市土地制度相對完善；公共服務(wù)層面，城市和農(nóng)村居民存在差異，公共服務(wù)資源城鄉(xiāng)失衡，外來人口融入城市困難等。研究“一街兩制”問題具有重要的現(xiàn)實意義。從推進城市化角度來看，“一街兩制”問題若得不到妥善解決，會阻礙城市化的健康發(fā)展。城市化不僅僅是人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，更需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)在管理體制、公共服務(wù)等方面的深度融合。解決“一街兩制”問題，能夠打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，促進資源在城鄉(xiāng)之間的合理流動和優(yōu)化配置，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，推動城市化向更高質(zhì)量發(fā)展。以山東省T街道為例，深入剖析“一街兩制”問題，可以為其他地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒，避免在城市化進程中出現(xiàn)類似的問題，或者更好地解決已經(jīng)出現(xiàn)的問題，從而提升城市化的整體水平。從優(yōu)化基層治理角度而言，街道作為城市基層治理的重要單元，“一街兩制”引發(fā)的職責(zé)不清、治理方式?jīng)_突等問題，嚴重影響了基層治理的效率和效果。明確權(quán)力責(zé)任，理順條塊關(guān)系，協(xié)調(diào)多種力量創(chuàng)新社會治理，能夠提升街道的管理和服務(wù)能力，增強居民對街道服務(wù)的認同感和滿意度，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展。對T街道“一街兩制”問題的研究，可以發(fā)現(xiàn)基層治理中的薄弱環(huán)節(jié)和問題根源，進而提出針對性的對策建議，完善基層治理體系，提高基層治理能力，使街道能夠更好地發(fā)揮在社會治理中的基礎(chǔ)作用，為居民提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。1.2國內(nèi)外研究綜述國外城市化起步較早，城市化水平較高，在城市化進程中的行政區(qū)劃調(diào)整和基層治理方面有不少研究成果。美國在城市發(fā)展和治理過程中進行了諸多探索，其城市治理現(xiàn)代化大致經(jīng)歷了不同階段，在政府組織結(jié)構(gòu)、城市治理體系等方面積累了推進城市治理現(xiàn)代化的有益經(jīng)驗。從美國城市治理的經(jīng)驗來看，在城市化過程中，注重發(fā)揮多元主體的作用，形成政府、私營部門和非營利組織相互依賴的多元治理網(wǎng)絡(luò)，依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度，按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，對城市地理空間結(jié)構(gòu)、規(guī)劃格局和發(fā)展路徑進行協(xié)調(diào)規(guī)劃，整合城市各類生產(chǎn)要素，解決城市公共問題，增進城市公共利益，提供城市公共服務(wù)，謀求城市經(jīng)濟、社會以及生態(tài)等各個方面的可持續(xù)發(fā)展。在社區(qū)治理方面，國外自“社區(qū)復(fù)興運動”興起以來，社區(qū)治理理論研究經(jīng)歷了顯著的演變與發(fā)展。早期的社區(qū)治理研究主要基于公共行政和公共管理的理論框架，強調(diào)政府在社區(qū)治理中的角色和責(zé)任。隨著社區(qū)復(fù)興運動的推進，學(xué)者們開始關(guān)注社區(qū)自組織和公民參與的重要性，逐漸形成了以社區(qū)為基礎(chǔ)、多元主體共同參與的治理模式。在社區(qū)治理的研究中，治理主體的多元化是一個重要趨勢，除了政府和市場力量外，非政府組織、志愿者團體、社區(qū)居民等也積極參與到社區(qū)治理中來，同時研究還探討了多種治理機制，如合作治理、協(xié)同治理等，以應(yīng)對日益復(fù)雜的社區(qū)問題。然而，由于國外不存在與我國類似的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及“鎮(zhèn)改街”這樣具有中國特色的基層行政區(qū)劃調(diào)整，所以對于“一街兩制”問題并沒有直接相關(guān)的研究。國內(nèi)對于“鎮(zhèn)改街”的研究逐漸增多。有研究對“鎮(zhèn)改街”模式進行了總結(jié)，認為主要有整建制轉(zhuǎn)換、拆分型模式、保留型析置三種模式。整建制轉(zhuǎn)換是把整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化成街道，即“撤一設(shè)一”模式；拆分型模式是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分成幾個部分，部分轉(zhuǎn)化為街道，剩余地域并入其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，常見“撤一設(shè)二”“撤一設(shè)三”等形式；保留型析置是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)設(shè)為街道，剩余部分保持原有建制。在“鎮(zhèn)改街”的發(fā)展現(xiàn)狀方面，研究指出在大城市周邊，一些新設(shè)街道通過整合地域資源，提升了土地節(jié)約利用水平，增創(chuàng)了核心競爭優(yōu)勢，為加快城鄉(xiāng)一體化注入新動力，同時也促進了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。從行政管理角度來看，有研究認為“鎮(zhèn)改街”后街道辦事處面臨著雙重矛盾，既有各城市街道面臨的共性問題，也有過渡階段的適應(yīng)性問題，需要調(diào)整過渡階段基層部門內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)以及治理職能，以提升行政管理效率。針對“一街兩制”問題，目前的研究相對較少?，F(xiàn)有的研究主要聚焦于“一街兩制”所帶來的各種問題，如街道職能條塊交叉，城市管理與農(nóng)村管理同在導(dǎo)致街道條塊職能不清；社會治理方面，新舊治理方式并存，新舊治理行動邏輯相互挑戰(zhàn)，且社會治理工作內(nèi)容多元復(fù)雜；土地制度上，城市與農(nóng)村二元分割，農(nóng)民土地關(guān)系分化，而城市土地制度相對完善；公共服務(wù)層面，城市和農(nóng)村居民存在差異，公共服務(wù)資源城鄉(xiāng)失衡，外來人口融入城市困難等。但對于如何系統(tǒng)地解決“一街兩制”問題，尚未形成全面、深入且具有可操作性的理論體系和實踐方案，尤其是在結(jié)合具體案例進行深入分析和提出針對性解決措施方面，還有較大的研究空間。例如，在明確權(quán)力責(zé)任方面，雖然提出要權(quán)責(zé)一致、理順條塊關(guān)系，但對于如何在“一街兩制”的復(fù)雜背景下具體落實，缺乏詳細的路徑和方法；在協(xié)調(diào)多種力量創(chuàng)新社會治理方面，對于如何充分調(diào)動企業(yè)、居民等多元主體的積極性，如何構(gòu)建有效的合作機制等問題，還需要進一步的探索和研究；在健全土地征收制度和促進公共服務(wù)均等化方面，也需要更多基于實際案例的分析和可落地的政策建議。1.3研究方法與創(chuàng)新點在本研究中，為全面、深入地剖析“鎮(zhèn)改街”進程中“一街兩制”問題，綜合運用了多種研究方法。文獻研究法是基礎(chǔ)，通過廣泛查閱國內(nèi)外相關(guān)文獻，包括學(xué)術(shù)期刊、學(xué)位論文、政府報告以及相關(guān)政策文件等，梳理國內(nèi)外在城市化、行政區(qū)劃調(diào)整、基層治理等方面的研究成果。尤其關(guān)注國內(nèi)關(guān)于“鎮(zhèn)改街”以及“一街兩制”問題的研究現(xiàn)狀，對已有研究進行系統(tǒng)的分析和總結(jié)，明確研究的理論基礎(chǔ)和前沿動態(tài)，為后續(xù)研究提供堅實的理論支撐。例如，通過對國外城市化進程中行政區(qū)劃調(diào)整和基層治理研究成果的梳理，借鑒其在城市治理現(xiàn)代化、社區(qū)治理等方面的有益經(jīng)驗，雖然國外沒有直接相關(guān)的“一街兩制”研究，但這些經(jīng)驗可以為理解我國相關(guān)問題提供新的視角。案例分析法是關(guān)鍵，選取山東省T街道作為具體研究案例，深入探究其在“鎮(zhèn)改街”進程中“一街兩制”問題的具體表現(xiàn)和產(chǎn)生原因。通過收集T街道的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，如經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)、人口結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)等，詳細了解其在行政管理、社會治理、土地制度、公共服務(wù)等方面的實際情況。分析T街道在“鎮(zhèn)改街”前后的變化，以及“一街兩制”現(xiàn)象對街道發(fā)展產(chǎn)生的影響，為提出針對性的解決對策提供現(xiàn)實依據(jù)。訪談法是獲取一手資料的重要手段，對T街道的居民和工作人員進行訪談。針對居民，設(shè)計一系列問題，了解他們對“鎮(zhèn)改街”的認知、感受以及在日常生活中所面臨的因“一街兩制”帶來的問題，如公共服務(wù)的差異、土地權(quán)益的變化等。對街道工作人員的訪談則側(cè)重于了解街道在管理過程中遇到的困難，如條塊職能不清導(dǎo)致的工作協(xié)調(diào)問題、新舊治理方式?jīng)_突帶來的治理困境等。通過訪談，獲取了豐富的第一手資料，真實反映了“一街兩制”問題在基層的實際情況。本研究在多個方面具有一定的創(chuàng)新之處。在研究視角上，將“鎮(zhèn)改街”進程中的“一街兩制”問題作為獨立的研究對象，從行政管理、社會治理、土地制度、公共服務(wù)等多個維度進行綜合分析，突破了以往研究僅從單一角度探討的局限，為全面理解“一街兩制”問題提供了新的視角。在資料運用上，通過深入的訪談獲取了大量一手資料，并結(jié)合T街道的實際數(shù)據(jù)進行分析，使研究更具現(xiàn)實針對性和說服力。與以往研究多基于理論分析或宏觀數(shù)據(jù)不同，本研究的資料更能反映基層的實際情況，為解決“一街兩制”問題提供了更切實可行的建議。二、“鎮(zhèn)改街”的進程與模式2.1“鎮(zhèn)改街”的發(fā)展進程“鎮(zhèn)改街”的發(fā)展并非一蹴而就，而是在我國城市化進程不斷推進的大背景下逐步展開的，呈現(xiàn)出階段性的特點，且受到一系列政策因素的推動。改革開放前，我國處于計劃經(jīng)濟體制下，城市化發(fā)展相對緩慢，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在管理體制、經(jīng)濟模式等方面界限分明。這一時期，鎮(zhèn)作為農(nóng)村地區(qū)的基層行政單位，主要承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、農(nóng)村社會管理等職能，與城市的聯(lián)系相對松散。當(dāng)時的行政區(qū)劃調(diào)整主要圍繞政治和軍事需要展開，對于鎮(zhèn)改街道這類基于城市化發(fā)展需求的調(diào)整極為罕見。改革開放后，我國經(jīng)濟體制逐漸從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，城市化進程開始加速。20世紀80年代，隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始出現(xiàn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級的趨勢。在這一階段，個別經(jīng)濟強鎮(zhèn)開始探索管理體制的變革，雖然尚未出現(xiàn)大規(guī)模的“鎮(zhèn)改街”，但一些鎮(zhèn)開始借鑒城市管理的經(jīng)驗，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，為后續(xù)的“鎮(zhèn)改街”奠定了基礎(chǔ)。例如，珠三角地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這一時期吸引了大量外資，發(fā)展外向型經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和功能不斷拓展，對行政管理體制提出了新的要求。進入20世紀90年代，我國城市化進程進一步加快，城市規(guī)模不斷擴大，對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動作用增強。同時，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，使得資源配置更加市場化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。為了更好地適應(yīng)城市化發(fā)展的需要，一些大城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始進行“鎮(zhèn)改街”的嘗試。這一階段的“鎮(zhèn)改街”主要是為了將城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入城市管理體系，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過“鎮(zhèn)改街”，這些地區(qū)在行政管理上更加貼近城市，能夠更好地承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能輻射，推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。例如，上海、北京等大城市周邊的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這一時期陸續(xù)完成了“鎮(zhèn)改街”，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面得到了顯著提升。21世紀以來，特別是隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出和實施，“鎮(zhèn)改街”進入了快速發(fā)展階段?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確指出要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強中小城市和小城鎮(zhèn)社會發(fā)展功能，這為“鎮(zhèn)改街”提供了政策依據(jù)和發(fā)展方向。各地紛紛結(jié)合自身實際情況，加快推進“鎮(zhèn)改街”工作。在這一階段，“鎮(zhèn)改街”的范圍進一步擴大，不僅大城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行“鎮(zhèn)改街”，一些中小城市周邊以及經(jīng)濟相對發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也積極參與其中。同時，“鎮(zhèn)改街”的內(nèi)涵更加豐富，除了行政管理體制的轉(zhuǎn)變，還注重經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、社會治理的創(chuàng)新以及公共服務(wù)的均等化。例如，一些地區(qū)在“鎮(zhèn)改街”后，通過整合資源，打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展；加強社區(qū)建設(shè)，提升了基層治理水平；加大對教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的投入，提高了居民的生活質(zhì)量。在城市化進程中，“鎮(zhèn)改街”扮演著至關(guān)重要的角色。從經(jīng)濟發(fā)展角度來看，“鎮(zhèn)改街”促進了資源的優(yōu)化配置。鎮(zhèn)改街道后，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能夠更好地與城市經(jīng)濟融合，吸引更多的投資和人才，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。以工業(yè)為例，“鎮(zhèn)改街”后，一些地區(qū)能夠依托城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)展高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高了產(chǎn)業(yè)的附加值和競爭力。在服務(wù)業(yè)方面，隨著城市化水平的提高，居民對生活性服務(wù)業(yè)的需求不斷增加，“鎮(zhèn)改街”使得這些地區(qū)能夠更好地滿足居民的需求，促進了服務(wù)業(yè)的繁榮發(fā)展。從社會發(fā)展角度來看，“鎮(zhèn)改街”推動了社會治理的現(xiàn)代化。街道辦事處作為城市基層管理機構(gòu)，相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在社會治理方面具有更加完善的體系和機制?！版?zhèn)改街”后，社會治理更加精細化，能夠更好地滿足居民對公共服務(wù)和社會秩序的需求。例如，在社區(qū)建設(shè)方面，街道辦事處能夠整合各方資源，加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)服務(wù)功能，提高居民的生活品質(zhì)。在公共服務(wù)方面，“鎮(zhèn)改街”促進了公共服務(wù)資源的均衡配置，使居民能夠享受到更加優(yōu)質(zhì)、便捷的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)。從城鄉(xiāng)關(guān)系角度來看，“鎮(zhèn)改街”是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。通過“鎮(zhèn)改街”，城市和鄉(xiāng)村之間的界限逐漸模糊，城鄉(xiāng)之間的要素流動更加順暢，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源共享、優(yōu)勢互補。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，“鎮(zhèn)改街”后，城市的交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施能夠延伸到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，改善了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件。在就業(yè)方面，居民能夠獲得更多的就業(yè)機會，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動力的合理流動和就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。2.2“鎮(zhèn)改街”的模式分類在我國“鎮(zhèn)改街”的實踐過程中，由于各地的地理區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)化進程等因素存在差異，形成了多種不同的“鎮(zhèn)改街”模式，每種模式都具有獨特的特點、適用條件和發(fā)展效果。兼并重組型模式，通常是將多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并，整合資源，形成規(guī)模較大的街道。這種模式的特點在于能夠快速實現(xiàn)資源的集中配置，優(yōu)化行政管理架構(gòu)，減少重復(fù)建設(shè)，提高行政效率。例如，在一些經(jīng)濟相對落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小且分布較為分散的地區(qū)，通過兼并重組，可以將有限的人力、物力和財力集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如集中建設(shè)道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，避免了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨自建設(shè)帶來的資源浪費。在公共服務(wù)方面，也能夠整合教育、醫(yī)療資源，提升服務(wù)質(zhì)量。以某地區(qū)為例，原來的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自擁有一所規(guī)模較小的衛(wèi)生院，醫(yī)療設(shè)備簡陋，醫(yī)護人員短缺。在兼并重組為街道后，整合資源，建設(shè)了一所規(guī)模較大、設(shè)施更完善的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，吸引了更多優(yōu)秀的醫(yī)護人員，為居民提供了更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)。其適用條件是周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間地理距離較近，經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有一定的互補性。通過兼并重組，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。在發(fā)展效果上，這種模式有助于提升區(qū)域的整體競爭力，推動經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時也能提升居民的生活質(zhì)量，促進社會的和諧穩(wěn)定。城郊融合型模式主要適用于城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借靠近城市的區(qū)位優(yōu)勢，在“鎮(zhèn)改街”后，能夠更好地承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能輻射。其特點是在發(fā)展過程中與城市的聯(lián)系日益緊密，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，積極融入城市產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展與城市配套的產(chǎn)業(yè)，如為城市提供農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、發(fā)展物流倉儲、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，能夠借助城市的資源，實現(xiàn)與城市的互聯(lián)互通，如城市的交通線路延伸到街道，使居民出行更加便捷。在公共服務(wù)上，逐步向城市標準靠攏，享受城市的教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。例如，某城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改街”后，吸引了大量城市企業(yè)前來投資建廠，發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，解決了當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題。同時，城市的優(yōu)質(zhì)學(xué)校和醫(yī)院也在該街道設(shè)立分校和分院，提升了當(dāng)?shù)氐慕逃歪t(yī)療水平。其適用條件是與城市距離較近，交通便利，具備承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能輻射的基礎(chǔ)。這種模式的發(fā)展效果顯著，能夠加快城鄉(xiāng)一體化進程，促進農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，推動城市化的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)升級型模式重點在于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對低端，面臨市場競爭壓力時，通過“鎮(zhèn)改街”，借助政策支持和資源整合，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化方向發(fā)展。其特點是注重科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，加大對產(chǎn)業(yè)研發(fā)的投入，引進先進的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗。例如，一些傳統(tǒng)制造業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“鎮(zhèn)改街”后，通過與高校、科研機構(gòu)合作，建立產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心，開發(fā)新產(chǎn)品，提高產(chǎn)品附加值。在產(chǎn)業(yè)布局上，進行優(yōu)化調(diào)整，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。某以傳統(tǒng)紡織業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“鎮(zhèn)改街”后，引入先進的紡織設(shè)備和技術(shù)，發(fā)展高端紡織產(chǎn)品，同時建設(shè)紡織產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引了上下游企業(yè)入駐，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。其適用條件是鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，有進行產(chǎn)業(yè)升級的需求和意愿。這種模式的發(fā)展效果能夠提升產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，增加就業(yè)機會，提高居民收入水平，推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。2.3“鎮(zhèn)改街”的政策導(dǎo)向與目標國家和地方出臺了一系列關(guān)于“鎮(zhèn)改街”的政策文件，這些政策文件蘊含著明確的政策導(dǎo)向和目標，對解決“一街兩制”問題具有重要的指導(dǎo)作用。從國家層面來看，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強調(diào)加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強中小城市和小城鎮(zhèn)社會發(fā)展功能，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。這一政策導(dǎo)向明確了“鎮(zhèn)改街”在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要地位，旨在通過“鎮(zhèn)改街”打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，政策鼓勵“鎮(zhèn)改街”地區(qū)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)機會和公共服務(wù)，幫助他們更好地融入城市生活。例如，一些“鎮(zhèn)改街”地區(qū)設(shè)立了專門的就業(yè)服務(wù)中心，為農(nóng)民提供職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)信息，提高他們在城市中的就業(yè)競爭力。地方政府也根據(jù)國家政策和本地實際情況，制定了相應(yīng)的“鎮(zhèn)改街”政策。以山東省為例，山東省長郭樹清提出2015年山東將有序推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道工作。山東省的政策目標在于通過“鎮(zhèn)改街”提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化水平，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。在一些經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過“鎮(zhèn)改街”，整合資源，打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引了更多的投資和企業(yè)入駐，推動了產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展。同時，加強了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，提升了居民的生活質(zhì)量。這些政策導(dǎo)向和目標對解決“一街兩制”問題具有多方面的作用。在行政管理方面，政策要求明確街道的職能定位，解決街道職能條塊交叉的問題。通過“鎮(zhèn)改街”，將城市管理和農(nóng)村管理的職能進行整合，明確各部門的職責(zé)，避免職能不清導(dǎo)致的管理混亂。例如，一些地區(qū)在“鎮(zhèn)改街”后，成立了綜合管理辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的管理工作，提高了管理效率。在社會治理方面，政策鼓勵創(chuàng)新治理方式，融合新舊治理行動邏輯?！版?zhèn)改街”地區(qū)積極引入城市社區(qū)治理的經(jīng)驗，同時結(jié)合農(nóng)村的實際情況，探索適合本地的治理模式。通過建立社區(qū)自治組織，鼓勵居民參與社區(qū)治理，增強居民的歸屬感和責(zé)任感。一些街道組織居民成立了志愿者隊伍，參與社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安巡邏等工作，有效改善了社區(qū)的治理狀況。在土地制度方面，政策推動城市與農(nóng)村土地制度的銜接和融合。“鎮(zhèn)改街”地區(qū)探索建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地征收程序，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。一些地區(qū)通過土地整治，將農(nóng)村零散的土地集中起來，進行規(guī)?；?jīng)營，提高了土地利用效率。同時，在土地征收過程中，嚴格按照政策規(guī)定，給予農(nóng)民合理的補償，確保農(nóng)民的生活水平不降低。在公共服務(wù)方面，政策致力于實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，縮小城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的差距?！版?zhèn)改街”地區(qū)加大對教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)的投入，改善農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施。例如，一些街道在農(nóng)村地區(qū)新建了學(xué)校和衛(wèi)生院，引進了優(yōu)秀的教師和醫(yī)護人員，提高了農(nóng)村地區(qū)的教育和醫(yī)療水平。同時，推動公共服務(wù)資源向外來人口覆蓋，促進外來人口融入城市。一些街道為外來人口提供了子女入學(xué)、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，幫助他們更好地在城市生活。三、山東省T街道“鎮(zhèn)改街”歷程與現(xiàn)狀3.1T街道概況T街道位于山東省L市H區(qū)，地處城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，地理位置十分關(guān)鍵。它東接城市主城區(qū)，交通便利，與城市的聯(lián)系緊密，能夠直接承接城市的輻射帶動作用；西連廣袤的農(nóng)村地區(qū)，擁有豐富的農(nóng)業(yè)資源和一定的鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)。這種獨特的地理位置，使其在區(qū)域發(fā)展中處于重要的節(jié)點位置，既具備融入城市發(fā)展的優(yōu)勢，又面臨著協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的挑戰(zhàn)。在人口結(jié)構(gòu)方面，T街道呈現(xiàn)出多元化的特點。截至[具體年份]，T街道總?cè)丝谶_到[X]人。其中，城鎮(zhèn)戶籍人口約占[X]%，他們大多從事第二、三產(chǎn)業(yè)，生活方式和就業(yè)模式與城市居民相似。農(nóng)村戶籍人口占[X]%，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，但隨著“鎮(zhèn)改街”的推進，部分農(nóng)村勞動力開始向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。此外，T街道還吸引了大量外來人口，占總?cè)丝诘腫X]%左右，這些外來人口主要來自周邊地區(qū)，為T街道的經(jīng)濟發(fā)展提供了豐富的勞動力資源，但也給社會治理和公共服務(wù)帶來了一定的壓力。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，T街道近年來取得了顯著的進步。2015年，T街道實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）[X]億元，同比增長[X]%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值[X]億元，占GDP的[X]%，主要以特色農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖為主，如蔬菜種植、水果種植、家禽養(yǎng)殖等，形成了一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地；第二產(chǎn)業(yè)增加值[X]億元，占GDP的[X]%，工業(yè)是第二產(chǎn)業(yè)的主要支撐，涵蓋了機械制造、食品加工、紡織服裝等多個行業(yè)，擁有一批規(guī)模以上企業(yè)，這些企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新和市場拓展方面不斷努力，推動了T街道工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展；第三產(chǎn)業(yè)增加值[X]億元，占GDP的[X]%，隨著城市化進程的加快，服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，商業(yè)貿(mào)易、物流配送、餐飲娛樂等服務(wù)業(yè)態(tài)日益繁榮。在財政收入方面，2015年T街道財政總收入達到[X]萬元，其中地方財政收入[X]萬元，財政收入的增長為街道的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等提供了有力的資金保障。在區(qū)域發(fā)展中，T街道扮演著重要的角色。它是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承接區(qū)，憑借其地理位置和土地資源優(yōu)勢，吸引了眾多城市企業(yè)前來投資建廠，促進了產(chǎn)業(yè)的集聚和升級。同時，T街道也是城市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的重要基地，為城市居民提供了新鮮的蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品。此外，T街道在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面發(fā)揮著橋梁和紐帶作用，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，推動了城鄉(xiāng)之間的要素流動和資源共享，縮小了城鄉(xiāng)差距。3.2T街道“鎮(zhèn)改街”的歷程回顧T街道的“鎮(zhèn)改街”并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一系列的發(fā)展階段，每個階段都有其獨特的背景、決策和事件，這些因素共同塑造了T街道如今的發(fā)展格局。T街道的“鎮(zhèn)改街”籌備工作可追溯至2010年左右。當(dāng)時，L市的城市化進程加速，城市規(guī)模不斷向外擴張，T鎮(zhèn)作為與城市主城區(qū)接壤的區(qū)域，受到城市的輻射帶動作用日益增強。從經(jīng)濟發(fā)展角度來看，T鎮(zhèn)的工業(yè)企業(yè)逐漸增多，吸引了大量外來勞動力，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式難以滿足企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求。例如，隨著企業(yè)規(guī)模的擴大，對交通、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施的要求不斷提高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這些方面的投入相對不足，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展受到一定制約。從人口結(jié)構(gòu)變化來看，大量外來人口的涌入，使得T鎮(zhèn)的人口規(guī)模迅速膨脹，人口結(jié)構(gòu)也變得更加復(fù)雜，社會管理難度加大。在這種背景下，T鎮(zhèn)開始籌備“鎮(zhèn)改街”工作，成立了專門的籌備小組，負責(zé)收集資料、開展調(diào)研，與上級部門溝通協(xié)調(diào)等工作?；I備小組深入分析了T鎮(zhèn)的經(jīng)濟、社會、人口等現(xiàn)狀，研究了其他地區(qū)“鎮(zhèn)改街”的成功經(jīng)驗和做法，為后續(xù)的改革提供了參考依據(jù)。2013年，T街道正式完成“鎮(zhèn)改街”的行政區(qū)劃調(diào)整。這一決策是基于多方面的考慮。在政策導(dǎo)向方面，國家大力推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，鼓勵各地通過行政區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。山東省也積極響應(yīng)國家政策，出臺了相關(guān)文件，支持符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行“鎮(zhèn)改街”。T鎮(zhèn)符合山東省設(shè)立街道的標準，其常住人口在5萬人以上，連續(xù)兩年全鎮(zhèn)一般公共預(yù)算收入或人均一般公共預(yù)算收入不低于設(shè)區(qū)的市所轄鎮(zhèn)同一指標的平均值。在區(qū)域發(fā)展需求方面，T鎮(zhèn)與城市主城區(qū)的聯(lián)系日益緊密，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要與城市進行更深度的融合?！版?zhèn)改街”后，能夠更好地承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能輻射，促進產(chǎn)業(yè)升級。例如，T鎮(zhèn)的一些傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)，在“鎮(zhèn)改街”后，通過與城市企業(yè)的合作，引進了先進的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，實現(xiàn)了產(chǎn)品的升級換代，提高了市場競爭力。在社會治理方面，街道辦事處相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在城市管理、社區(qū)建設(shè)等方面具有更完善的體系和機制，能夠更好地滿足居民對公共服務(wù)和社會秩序的需求。“鎮(zhèn)改街”后，T街道成立了綜合執(zhí)法辦公室，加強了對城市環(huán)境、交通秩序等方面的管理，改善了居民的生活環(huán)境。在“鎮(zhèn)改街”過程中，T街道面臨著諸多挑戰(zhàn)和應(yīng)對措施。在機構(gòu)設(shè)置和職能調(diào)整方面，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置和職能劃分無法適應(yīng)街道的管理需求。T街道對機構(gòu)進行了重新整合和優(yōu)化，設(shè)立了多個職能部門，如經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室、城市管理辦公室等，明確了各部門的職責(zé)和權(quán)限。同時，加強了部門之間的協(xié)調(diào)與合作，建立了聯(lián)席會議制度，定期召開會議，共同商討解決工作中遇到的問題。在人員安置方面，“鎮(zhèn)改街”涉及到部分工作人員的崗位調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變。T街道組織了多次培訓(xùn)，幫助工作人員提升業(yè)務(wù)能力，適應(yīng)新的工作要求。對于一些年齡較大、難以適應(yīng)新工作的人員，采取了合理的安置措施，如安排到相對輕松的崗位，或者提供提前退休的政策。在居民觀念轉(zhuǎn)變方面，部分居民對“鎮(zhèn)改街”的意義和影響認識不足，存在抵觸情緒。T街道通過多種渠道進行宣傳，如發(fā)放宣傳資料、舉辦講座、召開居民座談會等，向居民詳細介紹“鎮(zhèn)改街”的政策和好處，解答居民的疑問。同時，積極引導(dǎo)居民參與社區(qū)建設(shè)和管理，增強居民的歸屬感和認同感。3.3T街道“一街兩制”的現(xiàn)狀調(diào)查為全面深入了解T街道“一街兩制”的現(xiàn)狀，研究團隊綜合運用問卷調(diào)查、訪談以及實地觀察等多種方法展開調(diào)研。在問卷調(diào)查方面，研究團隊在T街道不同區(qū)域，包括城鎮(zhèn)區(qū)域、農(nóng)村區(qū)域以及外來人口聚居區(qū)域，隨機抽取了[X]位居民作為調(diào)查對象，涵蓋了不同年齡、性別、職業(yè)和戶籍類型。問卷內(nèi)容涉及居民對“鎮(zhèn)改街”的認知程度、自身生活受到的影響、對公共服務(wù)的滿意度以及對土地權(quán)益的看法等多個維度。訪談則分別針對T街道的居民和工作人員展開。對居民的訪談旨在獲取他們對“一街兩制”最直觀的感受和體驗，了解他們在日常生活中所面臨的問題。例如，在與一位農(nóng)村戶籍居民訪談時，他提到：“‘鎮(zhèn)改街’之后，感覺管理上有點亂，有時候不知道該找哪個部門辦事。像村里的道路壞了，以前找鎮(zhèn)政府，現(xiàn)在不知道該找誰，問了一圈才知道要找街道的某個部門，但過程很麻煩?！睂ぷ魅藛T的訪談重點在于了解街道在行政管理過程中遇到的困難和挑戰(zhàn)，以及他們對“一街兩制”問題的看法和建議。一位負責(zé)城市管理的工作人員表示：“現(xiàn)在街道既要管城市的環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序，又要管農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)等事務(wù)，工作量大，而且條塊之間的職責(zé)劃分不清晰，工作協(xié)調(diào)起來很困難?！睂嵉赜^察則是研究團隊深入T街道的各個社區(qū)、村莊以及公共服務(wù)場所，直接觀察街道的建設(shè)情況、土地利用現(xiàn)狀以及公共服務(wù)設(shè)施的分布和使用情況。在實地觀察中發(fā)現(xiàn)，T街道的城鎮(zhèn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，道路寬敞整潔，路燈、綠化等配套設(shè)施齊全；而農(nóng)村區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施則較為薄弱，道路狹窄，部分道路還存在破損情況，路燈和綠化設(shè)施不足。在人口結(jié)構(gòu)方面，T街道呈現(xiàn)出明顯的二元特征。城鎮(zhèn)戶籍人口在教育程度和就業(yè)結(jié)構(gòu)上與農(nóng)村戶籍人口存在較大差異。城鎮(zhèn)戶籍人口中，大專及以上學(xué)歷的占比達到[X]%，主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)，其中在服務(wù)業(yè)就業(yè)的比例高達[X]%。而農(nóng)村戶籍人口中，大專及以上學(xué)歷的占比僅為[X]%，大部分從事第一產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例為[X]%。外來人口在T街道的人口結(jié)構(gòu)中也占有一定比例，主要集中在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，他們在融入當(dāng)?shù)厣鐣^程中面臨著諸多困難，如子女入學(xué)、住房保障等問題。土地利用方面，T街道的城市土地主要用于商業(yè)、工業(yè)和住宅建設(shè)，土地利用效率較高。例如，在城鎮(zhèn)中心區(qū)域，高樓大廈林立，商業(yè)氛圍濃厚，形成了多個商業(yè)綜合體和工業(yè)園區(qū)。而農(nóng)村土地則以農(nóng)業(yè)用地為主，雖然部分農(nóng)村土地開始流轉(zhuǎn)用于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，但總體上土地利用的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化程度較低。在一些農(nóng)村地區(qū)，土地分散經(jīng)營，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致土地資源浪費，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高。公共服務(wù)方面，T街道的城市和農(nóng)村居民在享受公共服務(wù)上存在顯著差異。在教育資源方面，城市區(qū)域擁有多所優(yōu)質(zhì)學(xué)校，師資力量雄厚，教學(xué)設(shè)施先進。例如，城市中的[學(xué)校名稱]擁有現(xiàn)代化的教學(xué)樓、實驗室和多媒體教室，教師中本科及以上學(xué)歷的占比達到[X]%。而農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校數(shù)量相對較少，師資力量薄弱，教學(xué)設(shè)施陳舊。農(nóng)村的[學(xué)校名稱]只有幾棟簡單的教學(xué)樓，教學(xué)設(shè)備匱乏，教師中本科及以上學(xué)歷的占比僅為[X]%。在醫(yī)療衛(wèi)生資源方面，城市區(qū)域的醫(yī)院規(guī)模較大，醫(yī)療設(shè)備先進，專家資源豐富。城市的[醫(yī)院名稱]擁有多種先進的醫(yī)療檢測設(shè)備，如核磁共振、CT等，且有多位省級專家坐診。農(nóng)村地區(qū)則主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療設(shè)備簡陋，醫(yī)療技術(shù)水平有限。農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有基本的醫(yī)療檢測設(shè)備，如B超、X光機等，難以滿足居民的就醫(yī)需求。在社會保障方面，城市居民享受的社會保障水平相對較高，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的覆蓋率和保障標準都高于農(nóng)村居民。城市居民的養(yǎng)老保險參保率達到[X]%，保障標準也相對較高；而農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險參保率為[X]%，保障標準較低。外來人口在公共服務(wù)的享受上也存在諸多限制，如在子女入學(xué)方面，部分外來人口子女難以進入公辦學(xué)校就讀，只能選擇收費較高的民辦學(xué)校。四、T街道“一街兩制”問題的實證分析4.1職責(zé)關(guān)系：街道職能條塊交叉在T街道，城市管理與農(nóng)村管理職能存在明顯的重疊與沖突。從城市管理方面來看，T街道承擔(dān)著維護城市秩序、環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施管理等職責(zé)。例如，在城市區(qū)域，街道需要負責(zé)街道清掃、垃圾清運、道路維修等工作，以確保城市環(huán)境的整潔和居民生活的便利。而農(nóng)村管理則涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)、農(nóng)村土地管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。在農(nóng)村地區(qū)，街道要關(guān)注農(nóng)田灌溉設(shè)施的維護、農(nóng)村道路的修建以及農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣等工作。然而，在實際運行中，這兩種管理職能時常出現(xiàn)交叉和矛盾。以環(huán)境衛(wèi)生管理為例，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，城市和農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生管理界限模糊。城市區(qū)域的垃圾清運通常有較為規(guī)范的流程和時間安排，由專業(yè)的環(huán)衛(wèi)公司負責(zé)。但在農(nóng)村地區(qū)，垃圾處理方式相對簡單，部分村莊存在垃圾隨意堆放的情況。當(dāng)城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)環(huán)境衛(wèi)生問題時，很難明確是城市管理部門還是農(nóng)村管理部門的責(zé)任。有居民反映：“在城鄉(xiāng)結(jié)合部這邊，垃圾沒人及時清理，找街道反映，街道說城市管理部門和農(nóng)村管理部門在責(zé)任劃分上有爭議，導(dǎo)致問題一直得不到解決。”在土地管理方面，城市土地和農(nóng)村土地的管理政策和方式存在差異。城市土地主要由國土部門按照城市規(guī)劃進行管理，土地出讓、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)有嚴格的審批程序。而農(nóng)村土地歸集體所有，土地承包、流轉(zhuǎn)等事務(wù)由街道的農(nóng)業(yè)部門和村委會共同管理。當(dāng)涉及到城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地開發(fā)和利用時，容易出現(xiàn)管理混亂的情況。比如，在某項目開發(fā)中，由于對土地性質(zhì)界定不清，城市規(guī)劃部門和農(nóng)村土地管理部門對項目的審批意見不一致，導(dǎo)致項目進度受阻。街道與上級部門、社區(qū)之間也存在職責(zé)不清的問題。在與上級部門的關(guān)系上，T街道作為基層行政單位，需要接受多個上級部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理。然而，在實際工作中，上級部門之間的職責(zé)劃分不夠清晰，導(dǎo)致街道在執(zhí)行任務(wù)時面臨困惑。例如，在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面，街道既要接受應(yīng)急管理部門的指導(dǎo)，又要配合消防部門、市場監(jiān)管部門等的工作。這些上級部門在工作要求和標準上存在差異，街道在落實安全生產(chǎn)監(jiān)管工作時，難以確定以哪個部門的要求為主，導(dǎo)致工作效率低下。在與社區(qū)的關(guān)系上，T街道的社區(qū)既有城市社區(qū)，也有農(nóng)村社區(qū)，不同社區(qū)的職責(zé)定位和工作內(nèi)容存在差異。城市社區(qū)主要負責(zé)居民的日常生活服務(wù)、社區(qū)文化建設(shè)等工作。而農(nóng)村社區(qū)除了這些職責(zé)外，還需要承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、土地管理等任務(wù)。街道在對社區(qū)進行管理和指導(dǎo)時，難以制定統(tǒng)一的標準和規(guī)范。一些城市社區(qū)反映，街道對社區(qū)的考核指標與城市社區(qū)的實際工作內(nèi)容不匹配，導(dǎo)致社區(qū)工作壓力較大。同時，農(nóng)村社區(qū)在與街道溝通協(xié)調(diào)時，也存在信息不暢、資源分配不均等問題。例如，在申請農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金時，農(nóng)村社區(qū)往往需要經(jīng)過繁瑣的程序，且資金分配相對較少。4.2社會治理：新舊治理方式并存在T街道，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式與城市街道治理方式的碰撞十分明顯，這主要體現(xiàn)在治理行動邏輯上。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式帶有濃厚的鄉(xiāng)村熟人社會特征，更注重人情和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在農(nóng)村地區(qū)，村干部往往與村民較為熟悉，在處理問題時，除了依據(jù)規(guī)章制度，還會考慮到村民之間的親情、鄰里關(guān)系等因素。例如，在調(diào)解農(nóng)村鄰里糾紛時，村干部可能會先找雙方的長輩或者有威望的村民進行溝通，借助他們的影響力來化解矛盾。而城市街道治理方式則建立在陌生人社會基礎(chǔ)上，強調(diào)規(guī)則和法治，注重按照既定的程序和法律法規(guī)來處理事務(wù)。在城市社區(qū)，當(dāng)出現(xiàn)居民之間的糾紛時，社區(qū)工作人員會依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和社區(qū)管理規(guī)定，通過調(diào)解、仲裁等方式來解決問題。這種新舊治理行動邏輯的差異，導(dǎo)致在實際治理過程中出現(xiàn)諸多問題。在一些涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部的事務(wù)處理上，難以確定采用哪種治理方式更為合適。例如，在處理城鄉(xiāng)結(jié)合部的違章建筑問題時，按照城市治理方式，應(yīng)該嚴格依法拆除；但從農(nóng)村治理的人情角度考慮，可能會因為涉及到村民的利益和鄰里關(guān)系，而在執(zhí)行上存在困難。一位參與處理違章建筑問題的工作人員表示：“在拆除違章建筑時，村民們覺得大家都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，不應(yīng)該這么嚴格，這給我們的工作帶來了很大的阻力?！盩街道的社會治理工作內(nèi)容呈現(xiàn)出多元復(fù)雜的特點，這給治理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。在人口管理方面，T街道不僅要管理本地的城市和農(nóng)村戶籍人口，還要應(yīng)對大量外來人口。不同戶籍人口在就業(yè)、居住、社會保障等方面的需求和問題各不相同。本地城市戶籍人口對公共服務(wù)的質(zhì)量和多樣性要求較高，如對優(yōu)質(zhì)教育資源、文化娛樂設(shè)施的需求。農(nóng)村戶籍人口則更關(guān)注土地權(quán)益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持等問題。外來人口在就業(yè)方面面臨著就業(yè)信息不對稱、職業(yè)技能不足等問題，在居住上可能面臨住房條件差、租金過高等困擾，在社會保障方面，他們往往難以享受到與本地居民同等的待遇。在公共安全管理方面，T街道既要保障城市區(qū)域的社會治安，又要關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的治安狀況。城市區(qū)域由于人口密集、商業(yè)活動頻繁，治安問題較為復(fù)雜，如盜竊、詐騙等案件時有發(fā)生。農(nóng)村地區(qū)雖然人口相對分散，但也存在一些特殊的治安問題，如牲畜被盜、農(nóng)田水利設(shè)施被破壞等。在環(huán)境治理方面，T街道的城市區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域也有不同的治理重點。城市區(qū)域主要面臨環(huán)境污染問題，如工業(yè)廢氣、廢水排放，生活垃圾處理等。農(nóng)村區(qū)域則側(cè)重于農(nóng)業(yè)面源污染治理，如農(nóng)藥、化肥的過量使用，畜禽養(yǎng)殖廢棄物的處理等。這些多元復(fù)雜的治理工作內(nèi)容，需要T街道投入大量的人力、物力和財力，同時也對治理人員的專業(yè)素質(zhì)和協(xié)調(diào)能力提出了很高的要求。4.3土地制度：城市與農(nóng)村二元分割T街道的城市土地和農(nóng)村土地在所有權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)方式等方面存在顯著差異。在所有權(quán)方面，城市土地歸國家所有，這是基于我國土地制度的基本規(guī)定，國家對城市土地擁有絕對的支配權(quán)。而農(nóng)村土地則歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對土地行使所有權(quán)，如決定土地的承包、分配等事務(wù)。從使用權(quán)來看，城市土地的使用權(quán)獲取方式主要有出讓、劃撥等。出讓是指國家將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金。例如，T街道的商業(yè)用地和住宅用地大多通過出讓方式取得，土地使用者在規(guī)定年限內(nèi)擁有土地的開發(fā)、利用和經(jīng)營權(quán)利。劃撥則是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。一些城市的公共設(shè)施用地，如公園、學(xué)校、醫(yī)院等，通常采用劃撥方式取得土地使用權(quán)。農(nóng)村土地的使用權(quán)主要通過家庭承包的方式分配給農(nóng)民，農(nóng)民依法享有土地的承包經(jīng)營權(quán)，在承包期內(nèi)可以自主經(jīng)營土地，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。在流轉(zhuǎn)方式上，城市土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。土地使用者在符合相關(guān)法律法規(guī)和出讓合同約定的條件下，可以將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。例如，在T街道的房地產(chǎn)市場中，開發(fā)商通過購買土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)，然后將建成的房屋連同土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給購房者。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)則主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式。轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營?；Q是指承包方之間為方便耕種或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。這種土地制度的二元分割帶來了一系列問題。在土地征收過程中，城市土地征收和農(nóng)村土地征收的程序和補償標準存在差異，容易引發(fā)矛盾。城市土地征收通常按照城市建設(shè)規(guī)劃進行，補償標準相對較高，且有較為完善的評估機制。而農(nóng)村土地征收往往涉及農(nóng)民的切身利益，由于土地歸集體所有，在征收過程中，農(nóng)民的話語權(quán)相對較弱。一些農(nóng)民反映，在農(nóng)村土地征收時，補償標準偏低，不能充分反映土地的實際價值和農(nóng)民的損失。而且，農(nóng)村土地征收程序不夠透明，農(nóng)民對征收的目的、補償方案等信息了解不足，導(dǎo)致農(nóng)民對土地征收存在抵觸情緒。在土地利用效率方面，農(nóng)村土地由于分散經(jīng)營，規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化程度較低，土地資源未能得到充分利用。相比之下，城市土地在規(guī)劃和利用上更加集中和高效，能夠更好地滿足城市發(fā)展的需求。在T街道的農(nóng)村地區(qū)，許多農(nóng)田被分割成小塊，不利于大型農(nóng)業(yè)機械的使用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。同時，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，農(nóng)村土地存在閑置和浪費的情況。一些農(nóng)村地區(qū)的宅基地因農(nóng)民進城務(wù)工等原因閑置，未能得到有效利用。4.4公共服務(wù)：城市農(nóng)村居民差異在T街道，公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間存在明顯的失衡現(xiàn)象。教育資源的分布差異顯著，城市區(qū)域集中了大量優(yōu)質(zhì)教育資源。如前文所述，城市中的[學(xué)校名稱]擁有現(xiàn)代化的教學(xué)樓、實驗室和多媒體教室，教師中本科及以上學(xué)歷的占比達到[X]%。而農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校數(shù)量不僅相對較少，且辦學(xué)條件簡陋，師資力量薄弱。農(nóng)村的[學(xué)校名稱]只有幾棟簡單的教學(xué)樓，教學(xué)設(shè)備匱乏，教師中本科及以上學(xué)歷的占比僅為[X]%。在課程設(shè)置方面，城市學(xué)校能夠開設(shè)豐富多樣的興趣課程和拓展課程，如音樂、美術(shù)、科技等，以培養(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)。但農(nóng)村學(xué)校受限于師資和教學(xué)資源，往往只能開設(shè)基礎(chǔ)的語文、數(shù)學(xué)、英語等課程，難以滿足學(xué)生多樣化的學(xué)習(xí)需求。醫(yī)療衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)差距同樣突出。城市區(qū)域的醫(yī)院規(guī)模較大，醫(yī)療設(shè)備先進，專家資源豐富。城市的[醫(yī)院名稱]擁有多種先進的醫(yī)療檢測設(shè)備，如核磁共振、CT等，且有多位省級專家坐診。農(nóng)村地區(qū)主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療設(shè)備簡陋，僅配備基本的醫(yī)療檢測設(shè)備，如B超、X光機等，醫(yī)療技術(shù)水平有限。這導(dǎo)致農(nóng)村居民在遇到較為嚴重的疾病時，往往需要前往城市的大醫(yī)院就醫(yī)，不僅增加了就醫(yī)成本，還可能因為路途遙遠和掛號困難等問題，延誤治療時機。在社會保障方面，城市居民享受的社會保障水平相對較高。城市居民的養(yǎng)老保險參保率達到[X]%，保障標準也相對較高；而農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險參保率為[X]%，保障標準較低。在醫(yī)療保險方面，城市居民醫(yī)保的報銷比例和報銷范圍通常優(yōu)于農(nóng)村居民。例如，城市居民在一些大病治療上的報銷比例可達[X]%，而農(nóng)村居民的報銷比例可能僅為[X]%。在住房保障方面，城市有較為完善的保障性住房體系，如公租房、廉租房等，為低收入群體提供住房支持。但農(nóng)村居民在住房保障方面相對缺乏，主要依靠自建住房，且在住房改造和修繕等方面缺乏政策和資金支持。外來人口在融入城市過程中面臨諸多困難。在子女入學(xué)方面，部分外來人口子女難以進入公辦學(xué)校就讀，只能選擇收費較高的民辦學(xué)校。這是因為公辦學(xué)校的學(xué)位有限，且對外來人口子女入學(xué)設(shè)置了一定的條件，如居住證明、社保繳納證明等，一些外來人口由于無法滿足這些條件，導(dǎo)致子女入學(xué)困難。在就業(yè)方面，外來人口往往集中在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動密集型行業(yè)，從事低技能、高強度的工作，工資待遇較低，且職業(yè)發(fā)展空間有限。這是由于他們大多文化程度不高，缺乏專業(yè)技能，在就業(yè)市場上競爭力較弱。在社會保障方面，外來人口由于戶籍限制，難以享受到與本地居民同等的社會保障待遇。例如，在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的繳納和享受上，外來人口可能面臨更高的門檻和更低的保障水平。在住房方面，外來人口大多居住在條件簡陋的出租房或集體宿舍中，居住環(huán)境較差，且租金成本較高，這給他們的生活帶來了較大壓力。五、“一街兩制”問題的原因探討5.1歷史因素：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的延續(xù)我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對“鎮(zhèn)改街”后的“一街兩制”問題產(chǎn)生了深遠的影響。這種二元結(jié)構(gòu)的形成有著特定的歷史背景和發(fā)展脈絡(luò)。建國初期，為了快速推進工業(yè)化進程，我國采取了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下，通過農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的方式，集中資源發(fā)展工業(yè)。例如，實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，以較低的價格收購農(nóng)產(chǎn)品，為工業(yè)發(fā)展提供原材料和資金積累。同時，嚴格的戶籍制度限制了農(nóng)村人口向城市的流動，將城鄉(xiāng)居民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，形成了城鄉(xiāng)分割的社會結(jié)構(gòu)。在這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市和農(nóng)村在管理體制、經(jīng)濟模式、社會發(fā)展等方面逐漸形成了巨大的差異。在管理體制上，城市實行以街道辦事處為主的城市管理體制，注重城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面的管理。而農(nóng)村則實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會為主的管理體制，主要負責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、農(nóng)村社會管理等事務(wù)。在經(jīng)濟模式上，城市以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，生產(chǎn)方式較為現(xiàn)代化，生產(chǎn)效率較高。農(nóng)村則以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)方式相對傳統(tǒng)，生產(chǎn)效率較低。在社會發(fā)展方面，城市在教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)方面投入較大，居民能夠享受到較為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)投入相對較少，公共服務(wù)水平較低。這些差異在“鎮(zhèn)改街”后并沒有立刻消除，而是延續(xù)下來，導(dǎo)致了“一街兩制”問題的出現(xiàn)。在行政管理方面，原有的城市和農(nóng)村管理體制并存，使得街道在職能劃分上存在模糊地帶，容易出現(xiàn)條塊職能不清的情況。例如，在T街道，城市管理部門和農(nóng)村管理部門在環(huán)境衛(wèi)生、土地管理等方面存在職責(zé)交叉，導(dǎo)致工作協(xié)調(diào)困難。在社會治理方面，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村熟人社會治理方式與城市陌生人社會治理方式難以融合，給街道的社會治理帶來了挑戰(zhàn)。在T街道，處理城鄉(xiāng)結(jié)合部的事務(wù)時，難以確定采用哪種治理方式更為合適，影響了治理效果。在土地制度方面，城鄉(xiāng)二元的土地所有權(quán)和流轉(zhuǎn)制度依然存在，城市土地和農(nóng)村土地在開發(fā)利用、征收補償?shù)确矫娲嬖诓町?，容易引發(fā)矛盾。在T街道的土地征收過程中，城市土地征收和農(nóng)村土地征收的程序和補償標準不同，導(dǎo)致農(nóng)民對土地征收存在抵觸情緒。在公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距仍然較大，難以實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。T街道的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間分布不均，農(nóng)村居民和外來人口難以享受到與城市居民同等的公共服務(wù)。為了解決歷史遺留問題，需要采取一系列措施。在行政管理上，應(yīng)明確街道的職能定位，整合城市和農(nóng)村管理職能，建立統(tǒng)一的管理體制。可以借鑒一些地區(qū)的經(jīng)驗，成立綜合管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的管理工作。在社會治理方面，應(yīng)促進傳統(tǒng)治理方式與現(xiàn)代治理方式的融合，探索適合“一街兩制”街道的治理模式。例如，在T街道，可以加強社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，同時結(jié)合城市和農(nóng)村的特點，制定相應(yīng)的治理規(guī)則。在土地制度上，應(yīng)推進城鄉(xiāng)土地制度的一體化改革，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地征收程序，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。在T街道，可以通過土地整治，實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營，提高土地利用效率。在公共服務(wù)方面，應(yīng)加大對農(nóng)村地區(qū)和外來人口的公共服務(wù)投入，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，促進公共服務(wù)均等化。在T街道，可以加強農(nóng)村學(xué)校、衛(wèi)生院等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村居民的公共服務(wù)水平。5.2政策因素：配套政策不完善在“鎮(zhèn)改街”進程中，相關(guān)配套政策在制定和執(zhí)行過程中存在諸多不足，這是導(dǎo)致“一街兩制”問題的重要因素之一。從政策制定方面來看，存在政策缺乏系統(tǒng)性和前瞻性的問題?！版?zhèn)改街”涉及到行政管理、社會治理、土地制度、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域，需要一系列相互協(xié)調(diào)、相互支撐的政策來保障改革的順利推進。然而，目前的配套政策往往是針對單個領(lǐng)域或問題制定的，缺乏整體規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計。例如，在土地制度改革方面，雖然出臺了一些關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征收的政策，但這些政策與城市土地政策之間缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在實際操作中出現(xiàn)矛盾和沖突。在T街道，城市土地出讓和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的審批程序和監(jiān)管機制不同，使得一些涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部土地開發(fā)的項目難以順利進行，影響了區(qū)域的發(fā)展。一些政策在制定過程中未能充分考慮到“鎮(zhèn)改街”地區(qū)的實際情況和特殊需求。T街道處于城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，具有獨特的地理區(qū)位和人口結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也有其特點。但部分政策在制定時，沒有充分考慮到這些因素，導(dǎo)致政策在T街道難以有效實施。在公共服務(wù)政策方面，一些政策按照城市標準來制定公共服務(wù)設(shè)施的配置要求，但T街道的農(nóng)村地區(qū)由于人口分散、經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，難以達到這些標準，從而導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足。在教育資源配置上，要求每個社區(qū)都要配備一定規(guī)模的幼兒園和小學(xué)，但T街道的一些偏遠農(nóng)村社區(qū)，由于人口較少，難以滿足這一要求，使得這些社區(qū)的孩子上學(xué)不便。在政策執(zhí)行方面，也存在諸多問題。政策協(xié)調(diào)不到位是一個突出問題，“鎮(zhèn)改街”相關(guān)政策涉及多個部門，需要各部門之間密切配合、協(xié)同推進。然而，在實際執(zhí)行過程中，各部門之間往往缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，各自為政，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。在T街道的環(huán)境衛(wèi)生管理中，城市管理部門和農(nóng)村管理部門在垃圾處理、街道清掃等方面的職責(zé)劃分不明確，部門之間相互推諉責(zé)任，使得環(huán)境衛(wèi)生問題得不到及時有效的解決。政策落實不到位也是一個普遍現(xiàn)象，部分政策在執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督和考核機制，導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。一些關(guān)于促進公共服務(wù)均等化的政策，雖然提出了明確的目標和要求，但在實際執(zhí)行中，由于缺乏對執(zhí)行情況的監(jiān)督和考核，相關(guān)部門對政策的落實不夠重視，導(dǎo)致公共服務(wù)差距依然存在。在T街道，雖然有政策要求提高農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生水平，但一些農(nóng)村衛(wèi)生院的設(shè)備更新和人員培訓(xùn)工作進展緩慢，政策目標未能實現(xiàn)。一些基層工作人員對政策的理解和把握不夠準確，也影響了政策的執(zhí)行效果。在土地征收政策的執(zhí)行中，由于工作人員對政策的解讀不準確，導(dǎo)致農(nóng)民對土地征收補償標準存在誤解，引發(fā)了一些矛盾和糾紛。5.3管理因素：街道管理體制不健全T街道的管理體制在機構(gòu)設(shè)置、人員配置、運行機制等方面存在諸多問題，難以適應(yīng)“鎮(zhèn)改街”后的發(fā)展需求。在機構(gòu)設(shè)置上，T街道雖設(shè)立了多個職能部門，但部門之間的職責(zé)劃分不夠清晰，存在職能交叉和重疊的情況。例如，經(jīng)濟發(fā)展辦公室和招商辦公室在招商引資和企業(yè)服務(wù)方面的職責(zé)存在模糊地帶，導(dǎo)致在實際工作中，兩個部門有時會出現(xiàn)相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。在面對一些企業(yè)的政策咨詢和項目落地需求時，經(jīng)濟發(fā)展辦公室認為這屬于招商辦公室的職責(zé)范圍，而招商辦公室則覺得經(jīng)濟發(fā)展辦公室也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的工作，使得企業(yè)的問題不能及時得到解決，影響了企業(yè)的發(fā)展積極性和T街道的投資環(huán)境。T街道在人員配置方面也存在不合理之處。部分崗位人員不足，而一些崗位又存在人員冗余的情況。在城市管理和社會治理等任務(wù)繁重的崗位，工作人員數(shù)量有限，難以滿足實際工作需求。在處理城市環(huán)境衛(wèi)生和交通秩序管理等工作時，由于人員短缺，導(dǎo)致工作效率低下，城市環(huán)境和交通秩序難以得到有效維護。而在一些相對清閑的崗位，人員配置過多，造成了人力資源的浪費。從人員素質(zhì)來看，T街道的工作人員整體素質(zhì)有待提高，部分工作人員缺乏專業(yè)知識和技能，難以勝任日益復(fù)雜的工作任務(wù)。在處理一些涉及法律、經(jīng)濟、科技等專業(yè)領(lǐng)域的事務(wù)時，工作人員由于知識儲備不足，往往感到力不從心，影響了工作的質(zhì)量和效果。T街道管理體制的運行機制也存在缺陷，部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠順暢，信息溝通存在障礙。在處理一些綜合性事務(wù)時，需要多個部門協(xié)同合作，但由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，部門之間難以形成工作合力。在推進某一重點項目時，涉及到多個部門的職責(zé)，如土地規(guī)劃、建設(shè)審批、環(huán)保評估等，但各部門之間溝通不暢，工作進度不一致，導(dǎo)致項目進展緩慢，無法按時完成。在信息共享方面，T街道缺乏統(tǒng)一的信息平臺，各部門之間的信息相互獨立，難以實現(xiàn)信息的實時共享和有效利用。這使得在決策過程中，由于缺乏全面準確的信息支持，決策的科學(xué)性和合理性受到影響。例如，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時，由于無法及時獲取土地利用、人口分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的準確信息，導(dǎo)致規(guī)劃與實際情況脫節(jié)，無法有效指導(dǎo)城市的發(fā)展。六、解決“一街兩制”問題的對策建議6.1明確權(quán)力責(zé)任，激發(fā)工作動力明確街道與上級部門、社區(qū)之間的職責(zé)邊界，是解決“一街兩制”問題的關(guān)鍵。應(yīng)通過制定詳細的職責(zé)清單，對街道在城市管理、農(nóng)村管理、社會治理等方面的職責(zé)進行明確劃分，避免職能交叉和重疊。在城市管理方面，明確街道在環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施維護等方面的具體職責(zé)；在農(nóng)村管理方面，明確街道在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)、農(nóng)村土地管理等方面的責(zé)任。同時，上級部門也應(yīng)明確自身的職責(zé)，避免對街道工作的過度干預(yù)。建立街道與上級部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制，定期召開聯(lián)席會議，共同商討解決工作中遇到的問題。在社區(qū)層面，明確社區(qū)居委會在城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的不同職責(zé)，根據(jù)社區(qū)特點制定相應(yīng)的工作任務(wù)和考核標準。對于城市社區(qū)，重點關(guān)注社區(qū)服務(wù)、文化建設(shè)等方面；對于農(nóng)村社區(qū)，則注重農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、土地管理等任務(wù)。建立權(quán)責(zé)一致的管理體制，是提高街道管理效率的重要保障。在賦予街道相應(yīng)職責(zé)的同時，應(yīng)給予其足夠的權(quán)力和資源。在土地管理方面，街道應(yīng)擁有一定的土地規(guī)劃和審批權(quán)力，以便更好地協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村土地的利用。在資金分配上，應(yīng)根據(jù)街道的工作任務(wù)和實際需求，合理分配財政資金，確保街道有足夠的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等工作。建立健全責(zé)任追究制度，對于街道和上級部門在工作中出現(xiàn)的失職、瀆職行為，要依法依規(guī)進行問責(zé)。完善考核激勵機制，能夠充分調(diào)動街道工作人員的積極性和主動性。制定科學(xué)合理的考核指標體系，全面考核街道在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、公共服務(wù)等方面的工作績效。在經(jīng)濟發(fā)展考核中，不僅要關(guān)注GDP增長，還要注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新能力提升等指標。在社會治理考核中，將社會治安、環(huán)境治理等納入考核范圍。在公共服務(wù)考核中，重點考核教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)的質(zhì)量和均等化程度。根據(jù)考核結(jié)果，對表現(xiàn)優(yōu)秀的街道工作人員給予表彰和獎勵，包括物質(zhì)獎勵和晉升機會；對工作不力的人員進行批評和懲罰。建立容錯糾錯機制，鼓勵街道工作人員勇于創(chuàng)新、積極探索，為解決“一街兩制”問題提供良好的制度環(huán)境。6.2協(xié)調(diào)多種力量，創(chuàng)新社會治理在社會治理中，應(yīng)培育多元治理主體，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織和居民在“一街兩制”街道治理中的作用。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強對社會治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定相關(guān)政策和規(guī)劃，引導(dǎo)其他治理主體參與社會治理。在T街道，政府可以加大對社區(qū)建設(shè)的投入，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，為其他治理主體參與治理提供良好的條件。企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，也應(yīng)參與到社會治理中來。企業(yè)可以通過捐贈資金、物資等方式，支持社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。在T街道，一些企業(yè)可以為社區(qū)提供就業(yè)崗位，幫助居民解決就業(yè)問題；也可以參與社區(qū)的環(huán)境治理、公共設(shè)施建設(shè)等工作，提升社區(qū)的整體環(huán)境和服務(wù)水平。社會組織在社會治理中具有獨特的優(yōu)勢，它們能夠提供多樣化的服務(wù)，滿足居民的個性化需求。在T街道，可以培育和發(fā)展一些社區(qū)服務(wù)類社會組織，如志愿者協(xié)會、慈善組織等，開展社區(qū)志愿服務(wù)、扶貧幫困等活動。居民是社會治理的主體，應(yīng)充分調(diào)動居民參與治理的積極性和主動性。T街道可以通過開展社區(qū)宣傳、組織居民培訓(xùn)等方式，提高居民的參與意識和能力。鼓勵居民參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，形成共建共治共享的社會治理格局。加強社區(qū)自治是創(chuàng)新社會治理的重要途徑。應(yīng)完善社區(qū)自治組織建設(shè)，建立健全社區(qū)居委會、業(yè)主委員會等自治組織，明確其職責(zé)和權(quán)限，提高自治組織的運行效率。在T街道，應(yīng)加強社區(qū)居委會的建設(shè)，選優(yōu)配強社區(qū)居委會成員，提高其服務(wù)居民的能力。同時，要規(guī)范業(yè)主委員會的成立和運作，保障業(yè)主的合法權(quán)益。推動社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的決策和管理，建立健全居民議事協(xié)商機制，讓居民充分表達自己的意見和建議。在T街道，可以定期召開居民議事會，就社區(qū)的重大事項進行討論和決策，如社區(qū)環(huán)境整治、公共設(shè)施建設(shè)等。通過居民的參與，增強居民對社區(qū)的認同感和歸屬感，提高社區(qū)治理的效果。運用現(xiàn)代信息技術(shù)提升治理效能，也是創(chuàng)新社會治理的關(guān)鍵舉措。應(yīng)建立“一街兩制”街道的信息化管理平臺，整合城市管理、農(nóng)村管理、社會治理等方面的信息資源，實現(xiàn)信息的實時共享和動態(tài)更新。在T街道，可以利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，對街道的人口、土地、公共服務(wù)等信息進行收集、分析和處理，為街道的決策提供科學(xué)依據(jù)。例如，通過分析人口數(shù)據(jù)，了解居民的分布和需求，合理配置公共服務(wù)資源。利用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，實現(xiàn)對街道基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安等的智能化管理。在T街道，可以在城市區(qū)域安裝智能監(jiān)控設(shè)備，實時監(jiān)測交通流量、環(huán)境衛(wèi)生等情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。在農(nóng)村地區(qū)，可以利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對農(nóng)田灌溉、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等進行監(jiān)測，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量。6.3健全土地征收制度，推動城鎮(zhèn)化有序發(fā)展完善土地征收程序，是保障農(nóng)民合法權(quán)益、促進土地合理利用的關(guān)鍵。在土地征收前，應(yīng)確保信息公開透明，通過多種渠道，如政府官網(wǎng)、社區(qū)公告欄、媒體等，將征收的目的、范圍、補償標準等信息向被征收人公開，保障其知情權(quán)。設(shè)立多種公眾參與渠道，如聽證會、座談會、問卷調(diào)查等，讓被征收人有機會表達意見和訴求。充分聽取被征收人的意見，對合理的建議予以采納，使征收決策更符合實際情況。在T街道的某項目土地征收中，通過召開聽證會，聽取了農(nóng)民關(guān)于土地征收補償標準和安置方式的意見，對原方案進行了調(diào)整，得到了農(nóng)民的認可。合理確定補償標準，是土地征收工作的核心。應(yīng)綜合考慮土地的市場價值、地上附著物價值、安置成本等因素，制定科學(xué)合理的補償標準。在評估土地價值時，可引入專業(yè)的評估機構(gòu)，按照市場評估的方法，確定土地的合理價格。同時，要充分考慮農(nóng)民的長遠利益，除了給予一次性的貨幣補償外，還應(yīng)提供多元化的安置方式，如房屋安置、就業(yè)安置、社會保障安置等。在T街道的土地征收中，對于一些失去土地的農(nóng)民，除了給予貨幣補償外，還為他們提供了就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)崗位，幫助他們解決了就業(yè)問題，保障了他們的生活來源。建立土地增值收益分配機制，是促進社會公平、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。隨著城鎮(zhèn)化的推進，土地增值收益不斷增加，如何合理分配這些收益，成為了一個重要問題。應(yīng)明確土地增值收益的分配原則，確保農(nóng)民能夠分享到土地增值的成果?？梢酝ㄟ^建立土地增值收益基金，將部分土地增值收益用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、農(nóng)民社會保障等方面。在T街道，可以將土地增值收益的一定比例用于農(nóng)村學(xué)校、衛(wèi)生院的建設(shè)和改造，提高農(nóng)村的教育和醫(yī)療水平。也可以用于為農(nóng)民購買養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，提高農(nóng)民的社會保障水平。通過合理分配土地增值收益，不僅能夠保障農(nóng)民的權(quán)益，還能夠促進農(nóng)村的發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化的有序進行。6.4加強民生保障，促進公共服務(wù)均等化加大對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的投入是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。在教育方面，應(yīng)優(yōu)化教育資源配置，縮小城鄉(xiāng)教育差距。增加對農(nóng)村學(xué)校的資金投入，改善學(xué)校的硬件設(shè)施，如建設(shè)現(xiàn)代化的教學(xué)樓、實驗室、圖書館等。同時，提高農(nóng)村教師的待遇，吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教，加強教師培訓(xùn)，提升教師的教學(xué)水平?？梢酝ㄟ^設(shè)立農(nóng)村教師專項補貼、提供住房等福利，解決農(nóng)村教師的生活后顧之憂，鼓勵他們長期在農(nóng)村任教。還可以開展城鄉(xiāng)教師交流活動，讓城市優(yōu)秀教師到農(nóng)村學(xué)校支教，農(nóng)村教師到城市學(xué)校學(xué)習(xí)，促進城鄉(xiāng)教育經(jīng)驗的交流和共享。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，提高農(nóng)村居民的醫(yī)療保障水平。加大對農(nóng)村衛(wèi)生院的投入，更新醫(yī)療設(shè)備，提高醫(yī)療技術(shù)水平。加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，通過定向培養(yǎng)、招聘等方式，充實農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才。可以與醫(yī)學(xué)院校合作，開展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才定向培養(yǎng)項目，為農(nóng)村培養(yǎng)留得住、用得上的醫(yī)療衛(wèi)生人才。同時，完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度，提高報銷比例和報銷范圍，減輕農(nóng)村居民的醫(yī)療負擔(dān)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要目標。統(tǒng)一公共服務(wù)標準，打破城鄉(xiāng)界限，確保城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面享受同等的服務(wù)。在教育標準上，制定統(tǒng)一的課程設(shè)置、教學(xué)質(zhì)量評估標準等，使城鄉(xiāng)學(xué)生能夠接受同等質(zhì)量的教育。在醫(yī)療標準上，統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)規(guī)范、藥品采購和使用標準等，保障城鄉(xiāng)居民能夠享受到相同水平的醫(yī)療服務(wù)。在社會保障方面，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等制度的并軌，提高農(nóng)村居民的社會保障水平。建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源共享機制，促進城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸?？梢酝ㄟ^建立遠程醫(yī)療系統(tǒng)，讓農(nóng)村居民能夠享受到城市專家的醫(yī)療服務(wù)；開展城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)對幫扶，共享優(yōu)質(zhì)教育資源。促進外來人口融入城市，是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。保障外來人口的子女入學(xué)權(quán)益，解決外來人口子女入學(xué)難的問題。降低外來人口子女入學(xué)門檻，簡化入學(xué)手續(xù)，按照就近入學(xué)的原則，安排外來人口子女進入公辦學(xué)校就讀。對于符合條件的外來人口子女，應(yīng)與本地居民子女享受同等的教育待遇，不得收取額外費用。提供就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)，提高外來人口的就業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)。建立外來人口就業(yè)服務(wù)平臺，及時發(fā)布就業(yè)信息，組織開展招聘會，為外來人口提供更多的就業(yè)機會。根據(jù)外來人口的需求和市場需求，開展有針對性的職業(yè)培訓(xùn)，提高他們的職業(yè)技能，增強他們在就業(yè)市場上的競爭力。加強