PAGE7-欠發(fā)達地區(qū)山區(qū)集體土地經營權流轉制約因素的探析和對策農村土地經營權流轉對加速農業(yè)產業(yè)化、調整農業(yè)產業(yè)結構、建設現代農業(yè)、實現農村土地集約化經營和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、增加農民收入等都具有重大影響。近幾年，在黨的政策引領下，各地積極開展土地承包經營權流轉工作，農村土地流轉和適度規(guī)模經營工作向持續(xù)、良好、規(guī)范的方向發(fā)展，但在取得顯著成效的同時還反映出諸多問題，影響著城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌發(fā)展和現代農業(yè)建設進程。為此,筆者根據在基層工作中的認識，試對目前欠發(fā)達地區(qū)山區(qū)影響農村土地流轉的限制因素進行分析，以資各級在工作中借鑒。一、XX縣有關土地流轉的基本情況XX縣是典型的中山區(qū)地貌，有“八山一水一分田”之稱?，F總面積4648平方公里，人口45萬，其中農業(yè)人口37.5萬，耕地面積50.22萬畝（其中家庭承包經營總面積47.2萬畝，未承包地3萬畝），農戶人均耕地面積1.41畝。經濟仍屬欠發(fā)達，2019年，全縣地區(qū)生產總值和全社會固定資產投資分別達為105億元和107億元；全部財政收入完成15.1億元，其中公共財政預算收入完成6.44億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16458元，農民人均純收入5608元，三次產業(yè)比例為21.4:51.3:27.3。土地流轉穩(wěn)步推進，截至2012年12月底，全縣農村土地流轉面積8.4萬畝，占家庭承包經營總面積的17.8%，比2018年的8.9%提高8.9個百分點，其中20畝以上規(guī)模流轉面積5.6萬畝，占總流轉面積的67%；土地流轉涉及農戶1.98萬戶，占農戶總數的18.9%；簽訂土地流轉合同15561份，合同簽訂率為81.9%；是XX市土地流轉推進最好的縣區(qū)。二、制約集體土地經營權大規(guī)模流轉的主要因素推進土地流轉對于流轉雙方的益處顯而易見，但從幾年的實踐來看，總體規(guī)模仍然偏小，推進速度還是不夠快。因此，我們必須弄清制約土地流轉的因素有哪些，土地流轉過程中還存在哪些問題，這些制約因素和問題解決了，土地流轉就會加快，流轉市場也才能切實發(fā)揮作用。（一）山區(qū)農民的思想意識。在不發(fā)達地區(qū)，農民祖祖輩輩耕田，土地是農民最后也是最基本的保障，至少在目前還發(fā)揮著農村社會保障的重要作用。同時，山區(qū)耕地少，土地資源稀缺，“巴掌田，雞屁股地”都被農民不惜成本耗力費時的壘壩客土進行利用，可見山區(qū)農民比平原農民更加惜田如命。除非極端情況，農民都不愿放棄土地和土地經營權。甚至在非農產業(yè)高速發(fā)展、就業(yè)機會增加、農民從事農業(yè)的成本增大的今天，農民依然懷著對土地深深的眷戀，寧愿放棄從事非農產業(yè)的更多收入，寧愿費時費力粗放耕種，也不放棄土地的經營權。（二）不發(fā)達地區(qū)的勞動力轉移。土地產出價值低，人均耕地少，農民靠種地不可能發(fā)家致富。在一些沿海經濟發(fā)達地區(qū)，農村二三產業(yè)發(fā)展比較好，農民非農收入比較高，農村勞動力絕大部分轉移到了城鎮(zhèn)及非農產業(yè)，農民都愿意把土地流轉出來，發(fā)展規(guī)模經營，從流轉土地中獲得流轉收入。而在目前一些經濟不發(fā)達地區(qū)，因二三產業(yè)不發(fā)達，農民其它選擇很少、非農就業(yè)比較難，而所擁有的承包地又是其主要收入來源。在沒有龍頭企業(yè)進行流轉、本地無其他就業(yè)機會的情況下，他們認為比給經營大戶耕種和外出打工都要合適?！安辉阜N地，又不得不重”的無奈，限制了土地流轉的頻率和規(guī)模。（三）農業(yè)龍頭企業(yè)和產業(yè)的發(fā)展。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和發(fā)展農業(yè)產業(yè)是拉動農村土地流轉的關鍵。土地流轉較好地區(qū)，絕大多數也是農業(yè)龍頭企業(yè)較多、農業(yè)產業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)。例如，XX縣農業(yè)龍頭企業(yè)直接帶動土地流轉占全縣流轉總量的26%，發(fā)展果菜牧三大產業(yè)拉動土地流轉占全縣流轉總量的73%；石灰窯鄉(xiāng)通過引進叢玉供港蔬菜、古泉山莊農業(yè)觀光采摘、合同肉雞養(yǎng)殖和食用菊種植、科研示范等項目，全鄉(xiāng)流轉土地面積達1萬余畝，占總耕地面積的43%，農業(yè)龍頭企業(yè)在其中發(fā)揮了至關重要的作用。但從整個社會投資大環(huán)境看，土地生產的比較效益顯著低于其他產業(yè)，一次投入大、見效慢、利潤低，資本雄厚的企業(yè)不愿投資農業(yè)；從欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境看，經濟發(fā)展相對落后、市場規(guī)模較小，有實力的農業(yè)龍頭企業(yè)就更少，培育龍頭企業(yè)也更困難，靠付出艱苦努力的招商引資才能引進大的龍頭、提高農業(yè)產業(yè)化水平。這些因素在相當大的程度上影響著土地的快速流轉。（四）自然地理環(huán)境等基礎條件。山區(qū)不同于平原的地理地貌對土地流轉的影響較大。在XX縣交通條件較好、土地相對平整、集中連片、水資源有保證的平房、三道溝、河南、東營子等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，百畝以上的大塊土地幾乎全部得以流轉；在交通不便的劉家、寧杖子、東溝門、九道河等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少有百畝以上且相對平緩的耕地，土地流轉也較少。從XX縣全縣看，大面積集中連片土地全部得到流轉；沒有流轉的土地均在地理區(qū)位、道路交通、周邊環(huán)境、土壤肥力、土地平整度、水利配套等方面存在問題，將來也難以流轉?？梢?，土地的自然地理環(huán)境等基礎條件是影響土地流轉率的重要因素。（五）基層干部的積極性。個別基層干部特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部認為推行土地流轉工作，不僅容易造成新的土地糾紛，并且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益來說，只是費時費力，對財政收入貢獻很少，算起賬來不劃算甚至得不償失。同時還擔心搞土地流轉和規(guī)模經營，如果受讓方經營不善或不講誠信，不按時支付流轉費,流轉雙方就會產生矛盾糾紛，將引發(fā)不穩(wěn)定和上訪，因此對待土地流轉工作積極性不高，甚至持消極態(tài)度。（六）土地流轉的轉出價格。部分土地流轉轉出價格偏低，對轉出方利益驅動不夠大，吸引力不夠足。特別是種植大戶和種田能手流轉的土地，主要用于種植當地傳統(tǒng)農作物的，經營的利潤空間本身就很小，再加上存在一定種植風險，流轉價格自然就不會高，從而部分影響了土地的流轉。三、幾點建議土地流轉涉及廣大農民當前和長遠利益，關系著農村改革發(fā)展和穩(wěn)定大局。各地的情況不盡相同，按照政策、法律、法規(guī)和農民需求，有序健康推進此項工作，既是我們XX縣在實際工作中認識和堅持的原則，也應是各地考慮和把握的原則。（一）規(guī)范政府在促進農村土地流轉過程中的行為。一是堅定不移地堅持黨在農村的基本經濟制度，堅持在家庭聯產承包責任制不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保障農戶承包期內土地權益；二是土地承包經營權流轉本質上是一種市場行為，是生產要素的合理配置，農民是流轉主體，是否流轉和以什么方式流轉，政府都必須遵照“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則，充分尊重農民意愿，依靠種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)帶動，積極組織而不搞強迫命令，引導而不干涉，服務而不包辦，放活而不放任，穩(wěn)步有序推進；三是保障農民土地流轉收益權，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳和占用，可借鑒支農資金發(fā)放辦法，對農民土地流轉收益的發(fā)放進行具體規(guī)范，直接打入農民個人賬戶，確保農民利益不受損害；四是促進土地流轉最重要的是龍頭帶動和產業(yè)拉動，各級政府要認真履行監(jiān)管職責，著眼于保障農民利益既不受損害又明顯增加的目標，嚴格論證把關，選擇有實力、有能力的公司參與大面積的土地經營權流轉，否則后患無窮。（二）建立健全土地流轉管理機制。嚴格遵循政策規(guī)定，充分保障流轉雙方的合法地位，大力規(guī)范土地流轉申請、登記、備案、公證各項程序，依法合理有序進行土地流轉。規(guī)范土地流轉程序，土地流轉必須簽訂規(guī)范的流轉合同，實行登記制度，建立土地流轉服務體系。堅持通過市場調節(jié)土地流轉的長效機制，市級建立土地流轉信息庫；縣級成立土地流轉管理服務中心，開展土地流轉供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢等服務工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托農經站成立土地流轉管理服務站，村級設立土地流轉信息員，使土地流轉進入有序的市場化軌道。同時，應積極做好土地流轉合同未簽補簽工作，完善土地流轉手續(xù)，規(guī)范操作流程，確保承包戶放心流出土地，流入戶放手經營。由于部分流轉出的土地將被用于農業(yè)觀光休閑旅游基地建設，需要在基本農田部分建設飯店、休閑場所等固定建筑，各級政府應積極做好相關工作，為土地流轉預留發(fā)展建設空間。（三）制定鼓勵土地流轉的政策措施。加強對農村土地流轉的重要性和必要性的宣傳，轉變干部群眾對土地的傳統(tǒng)耕作管理觀念。出臺加快農村土地流轉的激勵機制，根據產業(yè)特色和本地優(yōu)勢，從政策上積極引導、經濟上給予獎勵，刺激和調動承包戶和流轉大戶搞好土地流轉工作。大力發(fā)展農民合作組織，支持專業(yè)戶、專業(yè)村的發(fā)展，推動農業(yè)產業(yè)化經營。建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農戶給予一定的補助，把經過土地流轉后無地或少地農民的保障，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化建設中，確立農民向二、三產業(yè)轉移就業(yè)、進城務工創(chuàng)業(yè)扶持政策。對于引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當獎勵，充分調動其積極性。對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規(guī)模經營，并能切實帶動農戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進行重獎，并從涉農項目資金、稅收政策、銀行貸款貼息、技術指導等方面給予傾斜。對相關扶貧開發(fā)、農業(yè)綜合開發(fā)、土地治理、小流域綜合治理中的節(jié)水灌溉、“五小”水利設施等農業(yè)項目按照“渠道不亂，用途不變，優(yōu)勢互補，各計其功”的原則，由政府統(tǒng)一協調，捆綁使用、集中投入扶持，以助推流轉土地的經營提速度、上規(guī)模、上水平。（四）逐步完善農村社會保障機制。只有土地不再是農民賴以生存的“命根子”，也不是農民就業(yè)和生存的唯一手段，才能從根本上解決農民的后顧之憂，確保農村社會穩(wěn)定。因此，在實施適度