中樞系統(tǒng)咨詢系統(tǒng)第六章行政決策研究行政決策理論，探討行政決策規(guī)律，有利于制定正確的行政決策，有利于促進(jìn)行政決策的科學(xué)化和民主化，對于實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化具有重要意義。第一節(jié)行政決策概述一、行政決策的涵義1．決策是指人們根據(jù)對客觀規(guī)律的認(rèn)識，為一定的行為確定目標(biāo)、制定并選擇行動方案的過程。行政決策運(yùn)行的行政決策模式程序總和方式總和理性模式滿意模式漸進(jìn)模式綜視模式行政決策的組織體系制度總和行政決策體制信息系統(tǒng)決策是人的活動的一項(xiàng)基本內(nèi)容，具有普遍性，這是由人的活動的目的性所決定的。2．管理學(xué)定義管理者根據(jù)對客觀規(guī)律的認(rèn)識，為一定的管理行為確定管理目標(biāo)，制定并選擇管理方案的過程。3．決策的外延經(jīng)濟(jì)決策、政治決策、社會決策、文化決策、教育決策、科技決策、行政決策，等等。4．行政決策是指具有行政決策權(quán)的機(jī)關(guān)或個人依據(jù)國家的法律，為了國家和公眾的利益，有效地推行行政管理，為一定的行政行為確定行政目標(biāo)、制定并選擇行政方案的過程。二、行政決策的特點(diǎn)1．行政決策與其他決策活動的共性而言，主要表現(xiàn)（1）決策活動的主體是人即都是有意志、有思想的人的行為。（2）決策必須以對客觀規(guī)律的認(rèn)識為基礎(chǔ)（3）決策是一個過程(人們對事物進(jìn)行分析、比較、判斷，直到最后作出決定的過程)。2．行政決策的獨(dú)有的特點(diǎn)（1）行政決策的主體是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員（2）行政決策的內(nèi)容十分廣泛，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、外交事務(wù)等一系列行政活動（3）行政決策的根本目的是為了公眾利益（一）經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策三、行政決策的類型方法經(jīng)驗(yàn)決策科學(xué)決策問題程序化決策非程序化決策狀態(tài)確定型決策風(fēng)險型決策非確定型決策主體高層決策中層決策基層決策程度戰(zhàn)略決策策略決策戰(zhàn)術(shù)決策性質(zhì)數(shù)量化決策非數(shù)量化決策目標(biāo)單目標(biāo)決策多目標(biāo)決策行政決策經(jīng)驗(yàn)決策是指根據(jù)決策者個人的思想水平、認(rèn)識能力和工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策科學(xué)決策是指以現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，按照科學(xué)程序，采用現(xiàn)代決策技術(shù)進(jìn)行決策。2．決策主體的構(gòu)成不同（1）經(jīng)驗(yàn)決策的主體構(gòu)成主要是決策者個人；個人的經(jīng)驗(yàn)和才智是經(jīng)驗(yàn)決策的主要依據(jù)。（2）科學(xué)決策則不同決策主體的構(gòu)成一般不是個體而是群體，即一個決策集團(tuán)。3．決策過程的表現(xiàn)形式不同（1）經(jīng)驗(yàn)決策過程：往往表現(xiàn)于個人的思考和決斷；（2）現(xiàn)代科學(xué)決策：按一定的程序進(jìn)行決策，實(shí)現(xiàn)決策的程序化，是現(xiàn)代科學(xué)決策的一項(xiàng)本質(zhì)要求。4．決策所憑借的手段不同經(jīng)驗(yàn)決策所憑借的手段是決策者個人的思考和判斷；現(xiàn)代科學(xué)決策借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段。（二）程序化決策和非程序化決策1．程序化決策程序化決策（常規(guī)決策）是指在行政管理過程中對重復(fù)出現(xiàn)的行政問題所進(jìn)行的決策非程序化決策（非常規(guī)決策）是指在行政管理中對非重復(fù)出現(xiàn)的行政問題進(jìn)行的決策。（1）問題反復(fù)出現(xiàn)多次，決策者可以制定出一套例行程序作為解決的辦法；（2）要解決的問題主要是確定型決策問題。2．非程序化決策（1）要解決的問題有風(fēng)險型決策問題和不確定型決策問題兩種（2）風(fēng)險型決策問題必須具備以下五個條件①存在著決策人所企圖達(dá)到的一個明確目標(biāo)；②存在著決策人可以選擇的兩個以上的行動方案；③存在著不以決策人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的兩種以上的自然狀態(tài)；④各種自然狀態(tài)的損益是決策者可以把握的；⑤決策人雖然不能肯定未來出現(xiàn)哪種自然狀態(tài)，但可以大致地估計(jì)出其出現(xiàn)的概率。四、行政決策在行政管理中的地位（一）行政決策不僅僅是行政管理過程中的一個重要環(huán)節(jié)，而且貫穿于行政管理過程的始終1．管理就是決策---西蒙（1）行政領(lǐng)導(dǎo)決策行政領(lǐng)導(dǎo)的主要職能在于：了解情況，出主意，用干部。“了解情況”是決策的前提；“出主意”就是多想解決問題的方法，即尋找決策方案；“用于部”則是人事方面的決策。（2）執(zhí)行性決策如何執(zhí)行，這就需要具體的執(zhí)行方案，也有一個決策的問題；（3）行政監(jiān)督?jīng)Q策制定具體實(shí)施監(jiān)督方案的過程同樣是一個決策過程。2．關(guān)系到行政管理的成敗，關(guān)系到黨和國家的興亡，關(guān)系到人民的利益和命運(yùn)（1）決策的失誤是最大的失誤，一著不慎，全盤皆輸；（2）正確的決策則能把行政管理引向成功，并導(dǎo)致國家的興盛，給人民造福。第二節(jié)行政決策模式與體制一、行政決策模式（一）理性決策模式（科學(xué)決策模式）1．思想淵源可追溯至古典經(jīng)濟(jì)學(xué)提出經(jīng)濟(jì)行為的最大化原則，即追求最大利潤，在決策中選擇最優(yōu)方案。2．決策模式具有的特點(diǎn)（1）決策時要求遵循嚴(yán)格的程序①發(fā)現(xiàn)問題；②提出目標(biāo)；③設(shè)計(jì)方案；④預(yù)測后果；⑤分析比較；⑥選擇最優(yōu)方案。（2）決策時要求運(yùn)用科學(xué)方法決策科學(xué)方法的主要內(nèi)容是在決策分析方法上出現(xiàn)了數(shù)學(xué)化和模型化，在決策分析手段上出現(xiàn)了計(jì)算機(jī)化。（3）決策過程是一個理性分析的過程決策者始終是理性的，每一步活動都是一種理性活動，不存在非理性的成分。（4）制定和選擇出最佳決策方案通過對決策問題的理性分析，將解決決策問題的方案一一列舉出來，然后再經(jīng)過評估比較，排列出它們的優(yōu)劣順序，從而選擇出最優(yōu)方案作為決策方案。（二）滿意決策模式（有限理性決策模式）1．代表人物西蒙（1）理性決策模式只是一種理想化的模式，它與決策的實(shí)際狀況是不一致的，并不具有實(shí)用價值；（2）試圖修正理性決策模式，提出了著名的有限理性決策模式，使決策的理論與決策的實(shí)際狀況相一致。2．滿意決策模式的主要觀點(diǎn)（1）理性分析有其必要性，但也有其局限性在實(shí)際的決策過程中，由于決策者受到時間、費(fèi)用、客觀條件和自身能力的限制，事實(shí)上是做不到的。（2）用滿意準(zhǔn)則代替最優(yōu)準(zhǔn)則把方案是否令人滿意作為決策者選擇方案的行為準(zhǔn)則。（三）漸進(jìn)決策模式1．提出美國著名政治學(xué)家和政策科學(xué)家查爾斯?E．林德布洛姆（1）決策過程是一個通過緩慢地進(jìn)展小心地改變現(xiàn)實(shí)的過程；（2）一切決策都是在原有基礎(chǔ)上因陋就簡，修修補(bǔ)補(bǔ)而成的。2．決策分析并不是萬能的，它有很大的局限性（1）現(xiàn)代決策分析過多地強(qiáng)調(diào)定量分析技術(shù)的重要性有很多問題或內(nèi)容是決策的定量分析所無能為力的。（2）決策者會受到時間和費(fèi)用的限制一項(xiàng)復(fù)雜的決策，分析是沒有窮盡的，有時或許還會造成錯誤。（3）決策還會受價值觀的影響人們價值觀并不是單一的，既不能命令大家一致，也無法用理性分析方法來加以統(tǒng)一或證明。3．正是基于上述認(rèn)識，漸進(jìn)主義者提出了自己的決策模式理論按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義者或安于現(xiàn)狀者或許不像個英雄人物，但他卻是個正在同他清醒地認(rèn)識到對他來說是碩大無朋的宇宙進(jìn)行勇敢角逐的足智多謀的問題的解決者。------林德布朗姆《決策過程》（1）有助于保證決策過程的穩(wěn)定性，防止決策過程的大起大落；（2）有利于現(xiàn)行計(jì)劃的連續(xù)性，使前后計(jì)劃或決策相互銜接，順利運(yùn)行。(四)綜視決策模式（混合掃描決策模式）1．提出美國社會學(xué)家和政治學(xué)家阿米泰?埃特奧尼理性決策模式、漸進(jìn)模式都不盡完善，有些決策可能同時兼用以上兩種模式，這就是所謂的混合掃描。

2．特點(diǎn)（1）力圖克服理性決策模式和漸進(jìn)決策模式兩者的缺點(diǎn)，并吸收兩者的優(yōu)點(diǎn)，既要考慮帶根本性的決策，又要考慮漸進(jìn)決策；（2）確定決策范圍，將決策區(qū)分為基本的決策和非基本的決策：a）對于基本的決策，必須加以系統(tǒng)的分析，通過研究選擇合理方案進(jìn)行決策；b）對于非基本的決策，則可考慮采用漸進(jìn)方式進(jìn)行決策。3．意義（1）既考慮決策中的理性因素，在決策過程中采用科學(xué)的分析方法；（2）對決策分析的局限性，可用于決策分析的時間及其他資源的有限性，因而吸收了漸進(jìn)決策模式中的合理內(nèi)容；二、行政決策體制（一）行政決策中樞系統(tǒng)1．行政決策中樞系統(tǒng)（行政決策中心）承擔(dān)全面決策責(zé)任并行使最后決策權(quán)的核心集團(tuán)，稱為行政決策中樞系統(tǒng)。2．組成行政決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其人員。3．任務(wù)（1）領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制整個決策過程（2）確認(rèn)決策問題和決策目標(biāo)，組織評估決策方案（3）最終抉擇方案行政決策的機(jī)構(gòu)行政決策的人員組織體系組織制度現(xiàn)代行政決策體制形成構(gòu)成決策中樞系統(tǒng)決策咨詢系統(tǒng)決策信息系統(tǒng)（二）行政咨詢系統(tǒng)1．行政咨詢系統(tǒng)（智囊團(tuán)、思想庫、頭腦公司、腦庫）是為行政決策服務(wù)的輔助機(jī)構(gòu)。2．組成主要由各專業(yè)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和政策研究機(jī)構(gòu)及其人員組成3．性質(zhì)特點(diǎn)（1）輔助性（2）相對獨(dú)立性4．任務(wù)（1）發(fā)現(xiàn)問題并向決策者提出問題，使某個決策問題引起決策者的注意，將此問題提上決策者議事日程；（2）擬訂決策方案（3）協(xié)助中樞系統(tǒng)對決策方案進(jìn)行評估論證（三）行政信息系統(tǒng)1．現(xiàn)代行政信息系統(tǒng)主要由行政信息處理的機(jī)構(gòu)、人員及其信息通道、信息工具組成的系統(tǒng)。2．信息通道類型（信息傳輸渠道）（1）縱向傳輸渠道主要是將不同行政級別的行政組織之間的信息進(jìn)行傳輸；（2）橫向傳輸渠道主要是同一級別的行政組織為了各自的決策或行動相互協(xié)調(diào)而將它們各自的信息互相進(jìn)行傳輸；（3）綜合傳輸渠道，即既有縱向傳輸，又有橫向傳輸。3．任務(wù)及要求（1）是收集和加工處理各類行政信息，為決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)服務(wù)；（2）行政信息系統(tǒng)收集信息和處理信息必須全面、準(zhǔn)確和及時：全面：收集信息時不要以偏概全，而要通過一定的信息量來真實(shí)地反映事物的全貌；準(zhǔn)確：在信息處理過程中不能有誤或失真；及時：收集和處理信息速度要快，不致使本來有價值的信息因時間上的延誤而失去價值。三、行政決策的科學(xué)化、民主化1．現(xiàn)代行政決策從本質(zhì)上說是一種科學(xué)的、民主的決策決策的科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真聽取群眾的意見，加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度。------江澤民十四大2．行政決策的科學(xué)化和民主化是現(xiàn)代行政決策發(fā)展的一個基本趨勢（1）行政決策的科學(xué)化要求實(shí)現(xiàn)行政決策體制的科學(xué)化、行政決策程序的科學(xué)化和行政決策方法的科學(xué)化。要逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推行決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率。-----江澤民十五大1）行政決策體制的科學(xué)化要求建立一個科學(xué)的決策體制，這種決策體制應(yīng)該是一個既符合精簡、效能的原則，又符合現(xiàn)代決策科學(xué)化要求的，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運(yùn)行機(jī)制靈活高效的組織系統(tǒng)。2）行政決策程序的科學(xué)化要求建立一整套既符合現(xiàn)代決策理論又與決策實(shí)踐相一致的、具有實(shí)用價值的科學(xué)決策程序，并使這種科學(xué)決策程序制度化、法制化，在行政決策的實(shí)踐中必須嚴(yán)格按這種制度化、法制化的科學(xué)決策程序辦事。3）行政決策方法的科學(xué)化要求對行政決策的科學(xué)方法加以深入研究，在實(shí)踐中逐漸形成一整套科學(xué)的決策研究方法和決策方法，并在行政決策的實(shí)踐中廣泛采用這些方法進(jìn)行決策。（2）行政決策的民主化1）建立廣泛的民主參與機(jī)制1〉有利于廣開言路，集中更多人的經(jīng)驗(yàn)和智慧，從而有利于提高決策方案的質(zhì)量。尤其是各類專家和咨詢?nèi)藛T的參與，對于提高決策方案的質(zhì)量具有決定性的作用；2〉有利于廣大人民群眾參與決策，提高決策的透明度，?有利于實(shí)現(xiàn)社會公平。對社會價值的權(quán)威性分配往往是通過行政決策實(shí)現(xiàn)的，只有讓更多的人參與決策，才有可能建立一種均衡的利益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益分配上的社會公平。3〉為行政決策過程提供了一種有效的監(jiān)督機(jī)制，以防止決策者因?yàn)E用決策職權(quán)而造成決策失誤。2）行政決策的民主化，關(guān)鍵在于擴(kuò)大行政決策過程中的公民參與、提高行政決策的透明度，實(shí)行依法決策公民的參與程度是衡量決策民主化程度的一個重要標(biāo)志。第三節(jié)行政決策過程一、行政決策形成行政決策的形成過程是一個從發(fā)現(xiàn)問題到抉擇方案的過程。調(diào)查研究提出問題系統(tǒng)分析確定目標(biāo)收集信息科學(xué)預(yù)測擬定方案采取對策全面比較評價方案總體權(quán)衡選定方案控制反饋實(shí)施決策監(jiān)督評價檢驗(yàn)結(jié)果目的性可行性經(jīng)濟(jì)性合法性應(yīng)變性（一）發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)1．發(fā)現(xiàn)問題是整個行政決策過程的起點(diǎn)（1）行政決策問題行政決策者的主觀標(biāo)準(zhǔn)和行政管理對象實(shí)際狀況之間的差距或矛盾。發(fā)現(xiàn)問題確定目標(biāo)收集信息擬定方案分析評估抉擇方案（2）發(fā)現(xiàn)問題（找出行政決策者的主觀標(biāo)準(zhǔn)和行政管理對象實(shí)際狀況之間存在的差距或矛盾）。（3）行政決策（找出解決問題的方法或辦法）。

2．弄清問題的性質(zhì)、范圍、程度、價值或影響以及問題發(fā)生的來龍去脈、前因后果（1）是確定決策目標(biāo)的基本依據(jù)；（2）問題的性質(zhì)、范圍和程度是在發(fā)現(xiàn)問題過程中首先必須弄清的基本內(nèi)容3．確定目標(biāo)就是根據(jù)決策問題的不同情況確定行政決策的具體目標(biāo)。（1）目標(biāo)的明確性是指在確定行政目標(biāo)時，表達(dá)要準(zhǔn)確，不能含糊其辭，同時要規(guī)定一個衡量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣的目標(biāo)才是具體的、可檢驗(yàn)的、可操作的。（2）目標(biāo)的時效性是指在制定目標(biāo)時必須明確規(guī)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時間界限或期限。（3）目標(biāo)的可行性是指決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體可能性或可操作性。（二）收集信息，擬定方案1．廣泛地收集與決策問題和決策目標(biāo)有關(guān)的信息，以作為擬訂決策方案的前提條件（1）信息是決策的基礎(chǔ)（2）為行政決策的中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)提出全面、及時、準(zhǔn)確、適用的信息（3）行政決策方案既是解決問題的具體方法和措施，也是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的根本保證。2．行政決策方案的設(shè)計(jì)步驟（1）第一階段是初步設(shè)想即了解大概可以提出多少個能解決問題的方案，并將各個方面的輪廓初步勾畫出來。（2）第二階段是對方案的具體設(shè)計(jì)即對方案措施的細(xì)節(jié)加以確定，主要是確定該方案所采取措施的具體步驟和方法。3．注意以下兩點(diǎn)（1）要求有一定數(shù)量的方案，這是保證決策正確的一個重要條件（2）要考慮到行政決策方案的多因素性包括政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等等。（三）分析評估，抉擇方案1．方案的分析評估是對決策方案進(jìn)行可行性分析，作為選擇行政決策方案的依據(jù)（1）可行性分析主要包括：1）對決策方案進(jìn)行條件分析即該方案在當(dāng)?shù)厥欠窬邆鋵?shí)施的主客觀條件，這些條件包括政治條件、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)條件、社會條件、心理和倫理?xiàng)l件等等；2）對決策方案進(jìn)行成本或代價分析即分析該方案的實(shí)施需付出哪些代價、需花費(fèi)多少成本。成本或代價：經(jīng)濟(jì)成本、政治代價、社會代價或成本等等。3）對決策方案實(shí)施的后果進(jìn)行預(yù)測一個決策方案的實(shí)施有可能給未來的政治、經(jīng)濟(jì)、社會帶來一系列后果，這也應(yīng)作為選擇方案的依據(jù)。4）對決策的效益進(jìn)行分析包括政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。2．抉擇方案是在對各個備選方案進(jìn)行分析評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是行政決策形成過程中的最后一個環(huán)節(jié)。（1）抉擇方案必須要以分析評估為前提；（2）行政首長是抉擇方案的關(guān)鍵人物；（3）民主集中制原則堅(jiān)持集體決策。二、行政決策實(shí)施（行政執(zhí)行）是為實(shí)現(xiàn)行政決策目標(biāo)而進(jìn)行的行政實(shí)踐活動。（一）思想準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備決策實(shí)施必須通過一定的人即廣大的執(zhí)行者進(jìn)行。1．執(zhí)行人員了解決策的真實(shí)情況及其目的和意義2．必須要有一定的物質(zhì)準(zhǔn)備，包括人力、物力和財(cái)力（二）行政組織與行政指揮1．決策實(shí)施過程中的行政組織是指把決策實(shí)施者有效地組織起來，并建立合理的組織系統(tǒng)，包括組織結(jié)構(gòu)、人員配備、職能和責(zé)權(quán)的劃分、通訊聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)、工作程序和辦事制度等。2．行政指揮是指行政領(lǐng)導(dǎo)者為完成一定的行政任務(wù)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制下屬所進(jìn)行的決策實(shí)施活動的過程。3．在行政指揮過程中，必須注意：（1）指揮者應(yīng)有一定的權(quán)威；（2）指揮必須集中統(tǒng)一；