財(cái)政政策由積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)變的綜述〔作者:___________單位:___________:___________〕

財(cái)政政策是國家為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)常用的調(diào)控手段。當(dāng)前，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定2005年實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策。財(cái)政政策由“積極〞向“穩(wěn)健〞的轉(zhuǎn)變受到各界學(xué)者的廣泛關(guān)注。

一、積極財(cái)政政策的調(diào)整及穩(wěn)健財(cái)政政策的內(nèi)涵

積極財(cái)政政策的實(shí)施使國民經(jīng)濟(jì)在面臨內(nèi)外緊縮的條件下防止了衰退，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)平穩(wěn)的增長。

1、拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)開展。投資作為經(jīng)濟(jì)增長的源泉，在政府投資主導(dǎo)模式尚未轉(zhuǎn)變的條件下，國債投資及其乘數(shù)作用放大了固定資產(chǎn)投資規(guī)模，加快了根底設(shè)施建設(shè)步伐。1998——2000年年均全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長速度到達(dá)14.2%.對(duì)在外部市場低迷形勢(shì)下保持適度的經(jīng)濟(jì)增長起到了極為關(guān)鍵的作用。據(jù)測算，國債建設(shè)資金年均拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為1.5——2個(gè)百分點(diǎn)。積極財(cái)政政策對(duì)啟動(dòng)消費(fèi)產(chǎn)生了巨大作用。

2、加快了完善根底設(shè)施建設(shè)的步伐。七年間，總共通過9000億元國債資金安排了根底設(shè)施建設(shè)工程，彌補(bǔ)了一些過去多年的根底建設(shè)欠賬。如新建了大批城市污水治理工程、新增公路8萬多公里、新建鐵路6000多公里、新建改建機(jī)場30多個(gè)、加固長江堤壩、淮河污染治理等，改善了吸引外資的整體經(jīng)營環(huán)境，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定開展打下了良好根底。

3、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。利用國債資金的直接投入以及調(diào)整稅收政策，通過投入國債資金進(jìn)行技術(shù)改造和高新技術(shù)工程建設(shè)等，不僅使企業(yè)的技術(shù)水平有了較大提高，還優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了產(chǎn)品的更新?lián)Q代和出口能力，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)開展提供了新的動(dòng)力源。推動(dòng)了我國人口和勞動(dòng)力素質(zhì)及科技開展?jié)摿Φ奶岣摺?/p>

4、增加了就業(yè)，改善了人民生活。國債資金支持的一大批新工程及其配套工程的建設(shè)，七年共增加就業(yè)崗位700萬一1000萬個(gè)，對(duì)拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)開展起到了很好的刺激作用。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平年均增長率到達(dá)近9%，農(nóng)村居民人均收入年均增長率到達(dá)3.8%，并改善了生產(chǎn)和生活環(huán)境。同時(shí)，國家利用國債投資300多億元進(jìn)行了大批生態(tài)建設(shè)工程，改善了生態(tài)環(huán)境。

5、促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡開展。通過對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜性財(cái)政資金安排，進(jìn)行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等根底設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，改善了這些地區(qū)的投資經(jīng)營環(huán)境，加快了中西部地區(qū)的開展步伐，使東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展不平衡格局得到一定程度的改善。

總體而言，作為一項(xiàng)反周期宏觀政策，積極財(cái)政政策根本是恰當(dāng)?shù)模?duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)平衡開展起到了不可低估的作用。[1]

自1998年下半年起開始實(shí)施積極財(cái)政政策，當(dāng)年的國債發(fā)行量即為3000億元，累積國債余額為7838億元，2000年上升到4000億元，累積國債余額為13011億元，2003年到達(dá)6283.4億元，累積國債余額為18810億元。通過這些國債，各級(jí)政府安排了近萬個(gè)投資工程，再加上各種來源的配套資金，估計(jì)可以使社會(huì)投資總規(guī)模超過30000億元。大規(guī)模的國債投資不僅有效遏制了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。不過，1993年中央政府債務(wù)依存度為23.1%，1994年以后急劇上升，在1993年至2000年間國債依存度平均增長速度為20.42%，造成最近10年來債務(wù)依存度一直超過15——20%的國際平安警戒線標(biāo)準(zhǔn)。過高的債務(wù)依存度不僅嚴(yán)重削弱了中央政府宏觀調(diào)控能力，而且在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長根底仍不穩(wěn)固，通貨緊縮陰影仍未完全消除情況下，國債投資已出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象。一般經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，即使僅僅出于扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)政策之邊際效用遞減趨勢(shì)的考慮，政府便應(yīng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政政策進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，2004年底召開的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議，決定于2005年開始推行穩(wěn)健財(cái)政政策，漸次替代積極財(cái)政政策。

推行積極財(cái)政政策的初衷，就是為了在當(dāng)時(shí)周邊國家相繼發(fā)生金融危機(jī)，進(jìn)而爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致國家對(duì)外貿(mào)易出現(xiàn)逆差情況下，及時(shí)提高內(nèi)需以增加國內(nèi)就業(yè)時(shí)機(jī)。就戰(zhàn)后許多國家的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)看，在反危機(jī)、穩(wěn)定內(nèi)需、刺激社會(huì)投資以及增加勞動(dòng)就業(yè)方面，這種財(cái)政政策的短期效果是明顯的。雖然僅僅靠擴(kuò)張性財(cái)政政策不能從根本上解決國民經(jīng)濟(jì)長期增長問題，何況擴(kuò)張性財(cái)政政策本身還可能會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來某種長期的負(fù)面影響，如居高不下的預(yù)算赤字和日益增加的通貨膨脹壓力，但是只要政府承諾對(duì)國內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)負(fù)有責(zé)任，它也只好采取這種帶有明顯權(quán)宜之計(jì)色彩的經(jīng)濟(jì)政策。就是也僅僅是在這個(gè)意義上，審慎財(cái)政政策是各國政府用于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的不可或缺的重要工具。[2]

擴(kuò)張性或積極財(cái)政政策是指政府通過增加政府購置和加大公共支出，進(jìn)而帶動(dòng)私人部門的投資和消費(fèi)，通過刺激社會(huì)累積需求的形成，實(shí)現(xiàn)對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。但是，積極財(cái)政政策在刺激經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的同時(shí)也可能產(chǎn)生緊縮效應(yīng)，這些緊縮效應(yīng)主要表現(xiàn)為如下兩種形式：首先，政府增發(fā)國債和擴(kuò)大支出勢(shì)必減少公共儲(chǔ)蓄，由此造成的貨幣需求壓力會(huì)迫使利率上升，從而減少私人部門的投資，這就是積極財(cái)政政策產(chǎn)生的對(duì)于私人部門投資需求的“擠出效應(yīng)〞；其次，財(cái)政擴(kuò)張可能引起的本幣升值將產(chǎn)生本幣升值的壓力，從而促使匯率上升，進(jìn)而降低國外需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的緊縮效應(yīng)。

我國從1998年開始實(shí)施以增發(fā)國債和擴(kuò)大政府支出為主要政策工具的積極財(cái)政政策，不僅有效地進(jìn)行了需求管理，而且有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長。但是，隨著積極財(cái)政政策的持續(xù)和期限結(jié)構(gòu)的加長，人們開始對(duì)積極財(cái)政政策可能產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)〞產(chǎn)生擔(dān)憂；同時(shí)，由于人民幣升值的壓力越來越大，通過匯率傳導(dǎo)產(chǎn)生“緊縮效應(yīng)〞的跡象有所顯現(xiàn)。因此，我們需要對(duì)我國積極財(cái)政是否產(chǎn)生顯著的“緊縮效應(yīng)〞進(jìn)行必要的檢驗(yàn)，以此作為積極財(cái)政政策是否應(yīng)該“淡出〞，或者是否應(yīng)該加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策組合中貨幣政策成分等決策提供一些有益的建議。[3]

2003年下半年以來，我國經(jīng)濟(jì)開始走出通貨緊縮的陰影，呈現(xiàn)出加速開展的態(tài)勢(shì)。但也出現(xiàn)了局部行業(yè)和地區(qū)投資增長過快等問題，資源對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的制約越來越明顯，并帶來煤、電、油、運(yùn)供求緊張的局面。同時(shí)，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)連續(xù)多年減產(chǎn)，糧食供給靠挖庫存維持平衡，糧價(jià)逐步攀升，帶動(dòng)了居民消費(fèi)品價(jià)格的明顯上升，通貨膨脹壓力逐漸加重。主要表現(xiàn)是糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的機(jī)制尚不穩(wěn)固，固定資產(chǎn)投資反彈壓力很大，能源、運(yùn)輸?shù)绕款i約束依然突出，物價(jià)上漲壓力明顯增加。這說明，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然十分艱巨。

積極財(cái)政政策的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)張性的財(cái)政政策，當(dāng)通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)開展的壓力時(shí)，繼續(xù)實(shí)施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長，甚至易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎浀内厔?shì)，而且易于加劇投資與消費(fèi)比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。因此，積極財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)向。再加上目前投資規(guī)模很大，社會(huì)資金較多，也有條件調(diào)整財(cái)政政策的取向。

另一方面，目前我國經(jīng)濟(jì)又并非全面過熱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展中還有農(nóng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等許多薄弱環(huán)節(jié)亟待加強(qiáng)，而且沒有強(qiáng)烈信號(hào)說明近期會(huì)發(fā)生高通貨膨脹，因此，積極財(cái)政政策不宜一下子轉(zhuǎn)向緊縮的財(cái)政政策。

在這種情況下，中央提出2005年實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，是符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的開展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要的。[4]

“穩(wěn)健〞就是穩(wěn)重、穩(wěn)定，健康、科學(xué)、健而有力，它具有“中性〞的特征，相對(duì)處于比擬平穩(wěn)的軌道上。過去的財(cái)政政策，要么是“擴(kuò)張〞，要么是“緊縮〞，而這一次就有了一個(gè)中間性、過渡性的選擇——“穩(wěn)健〞。相對(duì)于擴(kuò)張性和緊縮性的財(cái)政政策，穩(wěn)健的財(cái)政政策實(shí)施的時(shí)間可能長一些，因?yàn)樗皇且粋€(gè)暫時(shí)的、臨時(shí)性的選擇。它要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、較快的增長，還要有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)時(shí)機(jī)，把總量均衡和可持續(xù)開展結(jié)合起來。選擇穩(wěn)健的財(cái)政政策還有利于改革環(huán)境的改善，把宏觀調(diào)控和財(cái)政體制創(chuàng)新結(jié)合起來，可為今后的財(cái)政貨幣體制改革和創(chuàng)新提供一個(gè)可供選擇的盤旋余地。[5]

穩(wěn)健財(cái)政政策的主要內(nèi)涵：

實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策〔也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)講的中性財(cái)政政策〕。其核心是松緊適度，著力協(xié)調(diào)，放眼長遠(yuǎn)。具體說來，要注重把握控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支十六個(gè)字。

控制赤字，就是適當(dāng)減少財(cái)政赤字，適當(dāng)減少長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模，近期中央財(cái)政赤字規(guī)模大體保持在3000億元左右。隨著GDP的不斷擴(kuò)大，財(cái)政赤字占GDP的比重會(huì)不斷下降，預(yù)計(jì)2005年將降至2%左右。

調(diào)整結(jié)構(gòu)，就是要進(jìn)一步按照科學(xué)開展觀和公共財(cái)政的要求，著力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和國債資金投向結(jié)構(gòu)。資金安排上要區(qū)別對(duì)待，有保有壓，有促有控。對(duì)與經(jīng)濟(jì)過熱有關(guān)的，直接用于一般競爭性領(lǐng)域的越位投入，要退出來、壓下來；對(duì)屬于公共財(cái)政范疇的，涉及到財(cái)政“缺位或不到位〞的，如農(nóng)業(yè)、就業(yè)和社會(huì)保障，環(huán)境和生態(tài)建設(shè)，公共衛(wèi)生、教育、科技等不僅要保，還要加大投入和支持的力度，努力促進(jìn)“五個(gè)統(tǒng)籌〞和全面協(xié)調(diào)開展。

推進(jìn)改革，就是轉(zhuǎn)變主要依靠國債工程投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式。按照既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)的原那么。在繼續(xù)安排局部國債工程投資，整合預(yù)算內(nèi)根本建設(shè)投資，保證一定規(guī)模中央財(cái)政投資的根底上，適當(dāng)調(diào)減國債工程投資規(guī)模，騰出一局部財(cái)力，用于大力推進(jìn)體制和制度改革創(chuàng)新。為市場主體和經(jīng)濟(jì)開展創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)寬松的財(cái)稅環(huán)境，建立有利于經(jīng)濟(jì)自主增長的長效機(jī)制。

增收節(jié)支，就是在總體稅負(fù)不增或略減的根底上，嚴(yán)格依法征稅，確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長，同時(shí)嚴(yán)格控制支出增長，在切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益上花大力氣下大功夫。[6]

穩(wěn)健財(cái)政政策的三重內(nèi)涵：

1、適度。穩(wěn)健的第一重內(nèi)涵是適度，一方面指財(cái)政政策力度不大也不小，政府財(cái)政支出在保證對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有效刺激的前提下適當(dāng)減少，政府財(cái)政收入在保證微觀主體消費(fèi)、投資需求不受較大影響的前提下適當(dāng)增加，將財(cái)政赤字縮減到合理邊界。應(yīng)該說，這種適度性可以用亞歷山大#8226；漢密爾頓的名言來簡要概括：“國債如果不過分的話，將給我們一種國家的幸運(yùn)〞。另一方面，穩(wěn)健財(cái)政政策的適度性來源于“漸進(jìn)式〞改革的輕微震蕩性。穩(wěn)健意味著財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型是不溫不火的，運(yùn)用的是“目標(biāo)明確，小步微調(diào)〞的高超宏觀調(diào)控手法，將政策變化帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)化為最小。因此，穩(wěn)健財(cái)政政策并不意味著對(duì)財(cái)政政策刺激作用的瞬時(shí)放棄，而是在長期中逐步降低經(jīng)濟(jì)增長對(duì)赤字財(cái)政的依賴程度，將中國經(jīng)濟(jì)增長引領(lǐng)到更加健康、穩(wěn)定的可持續(xù)開展之路上來。

2、避險(xiǎn)。穩(wěn)健的第二重內(nèi)涵是避險(xiǎn)，即躲避經(jīng)濟(jì)過熱和赤字激增兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說，1998年積極財(cái)政政策的出臺(tái)也是避險(xiǎn)的政策選擇，那時(shí)亞洲金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)增長放慢給中國經(jīng)濟(jì)帶來了內(nèi)需缺乏的巨大風(fēng)險(xiǎn)，而政府通過增發(fā)長期建設(shè)國債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策有效刺激了總需求，給經(jīng)濟(jì)增長注入了政策劃力，將通縮風(fēng)險(xiǎn)有效化解。但時(shí)移事異，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長重新帶來了經(jīng)濟(jì)過熱的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健財(cái)政政策通過對(duì)政府支出的抑制防止了通脹風(fēng)險(xiǎn)的集中。此外，七年間發(fā)行的9100億元國債直接帶來了高額財(cái)政赤字，2002年及2003年財(cái)政赤字連續(xù)兩年到達(dá)3198億元，刷新了新中國成立以來的歷史紀(jì)錄。財(cái)政赤字居高不下將使國民儲(chǔ)蓄下降，長期利率上升，進(jìn)而導(dǎo)致國內(nèi)資本存量較少，經(jīng)濟(jì)缺乏長久增長的動(dòng)力。而穩(wěn)健財(cái)政政策的適時(shí)推出防止了中國經(jīng)濟(jì)陷入赤字漩渦的風(fēng)險(xiǎn)，保障了中國經(jīng)濟(jì)增長的平安性。

3、公平。穩(wěn)健的第三重內(nèi)涵是公平，即促進(jìn)了財(cái)富在代際間的合理分配。政府的赤字財(cái)政政策可能刺激了一代人的消費(fèi)，但如果這種積極財(cái)政長期化，將使得這一代人過多消費(fèi)，買單的將是下一代人，也就是造成了財(cái)富在代際間的不公平轉(zhuǎn)移。欠債還錢是天經(jīng)地義，政府在上一代人身上多花的錢總是要靠稅收來彌補(bǔ)，而承當(dāng)這一稅收義務(wù)的很可能是下一代人，債務(wù)將成為赤字財(cái)政政策留給下一代人的遺產(chǎn)。這種財(cái)富跨代再分配造成了福利天平的傾斜，穩(wěn)健財(cái)政政策及時(shí)終止了赤字財(cái)政政策長期化的趨勢(shì)，重新將國債負(fù)擔(dān)交回受益的一代人，促進(jìn)了長期中社會(huì)財(cái)富的公平分配。

總之，在新的經(jīng)濟(jì)背景下，財(cái)政政策由“積極〞轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健〞是與時(shí)俱進(jìn)的明智選擇，“適度、避險(xiǎn)、公平〞的三重內(nèi)涵注定穩(wěn)健財(cái)政政策將成為中國經(jīng)濟(jì)理性前行的政策保障。[7]

二、穩(wěn)健財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響分析

實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的需要，目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)既快又好地開展。業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健是中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健推進(jìn)的政策保障。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，做如此選擇的根本考慮是：

第一，對(duì)于當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷，說整體過熱也好，言局部過熱也罷、其最根本的原因，無非要?dú)w結(jié)到體制缺陷和結(jié)構(gòu)失衡兩個(gè)方面。而且其最終的解決，都要依賴于改革舉措的到位和市場體制的完善。所以財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健的過程，自然要同市場化的改革進(jìn)程相銜接。在推進(jìn)改革、深化改革的棋盤里，謀劃致力于穩(wěn)健的各種舉措安排。

第二，在七年之久的積極財(cái)政政策實(shí)踐慣性和對(duì)于財(cái)政支出規(guī)?？刂频捏w制缺陷雙重作用下，財(cái)政支出規(guī)模的控制并非易事。2004年財(cái)政收入的高速增長勢(shì)頭又大大刺激了各方面增加支出的欲望，從而很可能因此抬高2005年的財(cái)政支出規(guī)模盤子。鑒于用在推進(jìn)改革舉措出臺(tái)方面支出的擴(kuò)張效應(yīng)相對(duì)較小，在財(cái)政支出總規(guī)模難以控制甚至急劇增長的條件下，把增加的錢盡可能用到推進(jìn)改革的支出工程上，通過支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整盡可能減少它所帶來的擴(kuò)張力度，顯然是可以著手的個(gè)適當(dāng)策略。

第三，支撐中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的因素固然很多，但是一個(gè)最為根本且在傳統(tǒng)體制下幾乎找不到對(duì)應(yīng)物的因素，在于體制的改革。這一點(diǎn)，恰好印證了開展經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本原理——制度變革是經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力和源泉。因而要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速開展的良好勢(shì)頭，可以也應(yīng)當(dāng)著眼于“以改革促增長，以改革促開展〞。

第四，在中國的市場化改革進(jìn)程中，中國財(cái)政一直扮演著為推進(jìn)整體改革“鋪路搭橋〞的角色。改革啟動(dòng)初期，它以財(cái)政的減收、增支為代價(jià)，調(diào)動(dòng)了各方面的改革積極性，為各項(xiàng)改革舉措的出臺(tái)創(chuàng)造了條件。進(jìn)入到改革攻堅(jiān)階段，又是1994年的財(cái)稅改革為整體改革步入制度創(chuàng)新之路打下了根底。鑒于中國財(cái)政在支持改革方面的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，也鑒于當(dāng)前財(cái)政收支存量〔甚至包括增量〕調(diào)整的難度和風(fēng)險(xiǎn)，以財(cái)政自身收支的不平衡和財(cái)政自身的改革來推進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)體制變革的成功，也是一個(gè)當(dāng)然之舉。[8]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，積極財(cái)政政策的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)張性的財(cái)政政策。當(dāng)通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)開展的壓力時(shí)，繼續(xù)實(shí)施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長，而且易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎涄厔?shì)，而且易于加劇投資與消費(fèi)比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。因此，積極財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)向。此外，目前投資規(guī)模很大，社會(huì)資金較多，也有條件調(diào)整財(cái)政政策的取向。另一方面，目前我國經(jīng)濟(jì)又并非全面過熱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展中還有農(nóng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等許多薄弱環(huán)節(jié)亟待加強(qiáng)。而且沒有強(qiáng)烈信號(hào)說明近期會(huì)發(fā)生高通貨膨脹。因此，實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，是符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的開展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要的，是又一次科學(xué)的相機(jī)抉擇。[9]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施不會(huì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)增長帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。國債投資經(jīng)過了前幾年的大力度擴(kuò)張，社會(huì)民間的投資已經(jīng)跟上來了，在一些領(lǐng)域已經(jīng)逐步替代國債投資。2003年全年、2004年上半年自籌資金、利用外資和國內(nèi)貸款的增幅都比擬高，其中外資在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的比重已提高到10%以上，國債投資在全社會(huì)投資中的適當(dāng)下調(diào)不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)大局。

穩(wěn)健財(cái)政政策可能會(huì)進(jìn)一步打壓過熱行業(yè)。財(cái)政政策轉(zhuǎn)型尤其是國債投資的適度調(diào)整，將會(huì)明顯減少國家對(duì)生產(chǎn)工程和根底設(shè)施的投資，引導(dǎo)銀行相應(yīng)地減少對(duì)城市建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)等的貸款規(guī)模，從而抑制對(duì)生產(chǎn)資料及投資品市場的需求及減少銀行不良貸款的增加，并為減少貨幣供給量和抑制通脹提供寬松條件。

新的財(cái)政政策對(duì)債券市場帶來的直接影響是，2005年長期建設(shè)國債規(guī)模在去年1100億的根底上，降為800億左右。不僅如此，國債的發(fā)行結(jié)構(gòu)可能也會(huì)有所變化。在目前的利率環(huán)境下，財(cái)政部可能會(huì)更傾向于發(fā)行一些中短期的國債，并采取滾動(dòng)發(fā)行中短期國債的方法，到達(dá)控制發(fā)行本錢的目的。另外，企業(yè)債券有望迎來新開展，這既是開展直接融資的需要，也可以滿足國債規(guī)模縮小后許多投資者的需求。有人預(yù)計(jì)，今年在企業(yè)債券發(fā)行審核制度、銀行間市場投資者參與投資企業(yè)債券等方面，都會(huì)有一些大動(dòng)作。

財(cái)政政策趨向穩(wěn)健后，將完善稅制、標(biāo)準(zhǔn)征稅，鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大投資、加快技術(shù)改造、增強(qiáng)企業(yè)自我開展的能力。另外，穩(wěn)健的財(cái)政政策將積極推進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。上述兩項(xiàng)改革可能會(huì)同步推進(jìn)，政府將就內(nèi)外資企業(yè)所得稅的合并改革給出一個(gè)過渡期，以使外資企業(yè)的宏觀稅負(fù)總體不出現(xiàn)大的變化。值得關(guān)注的還有，出口退稅制度將得到進(jìn)一步完善。

穩(wěn)健的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策將在今年首度攜手，雖然實(shí)際效果尚有不確定性，但目前信息顯示，大多數(shù)企業(yè)和老百姓都有理由期待從中獲益。[10]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，在確定財(cái)政政策時(shí)并沒有選擇“中性〞，而是選擇了“穩(wěn)健〞的表述。這兩者之間的區(qū)別在于以下幾個(gè)方面：

首先，財(cái)政政策的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政策的中性。中性的財(cái)政政策是指財(cái)政活動(dòng)對(duì)社會(huì)總需求的影響保持中性，財(cái)政的收支既不會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)，也不會(huì)產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。

市場經(jīng)濟(jì)體制要求以市場為根底，以經(jīng)濟(jì)手段為根本調(diào)控手段，而在我國現(xiàn)行體制下，各級(jí)政府對(duì)財(cái)政政策的制定與實(shí)施依然起到?jīng)Q定性作用，即財(cái)政政策的主體依然是各級(jí)政府。因此，對(duì)宏觀調(diào)控的行政干預(yù)過多，產(chǎn)生了爭相搞政績工程，形象工程等較為嚴(yán)重的體制性問題。而要解決這些問題，首要的是將財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響控制為中性，但從“積極干預(yù)〞轉(zhuǎn)為“影響中性〞不能搞“急剎車〞，否那么無論是經(jīng)濟(jì)全局還是財(cái)政本身都無法承受這種突然的變化。所以，中性的財(cái)政政策是最終的目標(biāo)，但受當(dāng)前具體情況的約束而不能馬上實(shí)現(xiàn)。

其次，穩(wěn)健的財(cái)政政策具有階段性特點(diǎn)和中國特色。財(cái)政學(xué)理論根據(jù)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的不同功能，將財(cái)政政策分為擴(kuò)張性、緊縮性和中性三類，這是財(cái)政政策的“一般〞。而“穩(wěn)健的財(cái)政政策〞那么是基于我國的具體情況而言的，是財(cái)政政策的“特殊〞，具有中國特色。因?yàn)槲覀兡壳耙獔?zhí)行的財(cái)政政策并不是理論上完全意義的擴(kuò)張、緊縮或中性，而是為了到達(dá)中性，采取相對(duì)緊縮的措施，在一定程度上還要產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)的政策，出于一定的政治愿望，我國政府將其定位為“穩(wěn)健〞。因此，“穩(wěn)健〞和“中性〞既是一致的又是相互區(qū)別的。穩(wěn)健的財(cái)政政策是到達(dá)中性財(cái)政政策之前，“漸進(jìn)過程〞中的一個(gè)過渡性階段，是財(cái)政理論與我國的具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。

最后，“穩(wěn)健〞應(yīng)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)〞中有“變〞。穩(wěn)健的要求與政策固定不是同一種含義，“穩(wěn)健〞并不是“不作為〞而應(yīng)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)〞中有“變〞在這樣的原那么下，穩(wěn)健的貨幣政策幾年來一直發(fā)揮著重要的作用，而目前穩(wěn)健的財(cái)政政策也需要在一定范圍內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)因素的變化調(diào)整具體作用方向和力度。只有這樣，才會(huì)擁有政策的適應(yīng)性和生命力。

總之，穩(wěn)健的財(cái)政政策是政策中性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的一個(gè)階段，是財(cái)政政策理論與我國當(dāng)前具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。在科學(xué)開展觀的指導(dǎo)下，它促使財(cái)政更充分地履行職能，穩(wěn)健的財(cái)政政策既要抑制積極財(cái)政政策帶來的膨脹，又要防止政策突變帶來的緊縮，在可承受的范圍內(nèi)、以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主線，適當(dāng)減少擴(kuò)張，“漸進(jìn)〞地實(shí)現(xiàn)中性目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)工作的具體任務(wù)高速度高質(zhì)量地完成。[11]

第五種觀點(diǎn)指出，目前比擬流行的一種觀點(diǎn)是，“發(fā)長期建設(shè)國債就是在實(shí)行積極財(cái)政政策〞，事實(shí)上，這是一種誤解。判斷財(cái)政政策是否積極并不是只看某一項(xiàng)支出的變化，而是應(yīng)總體來看。發(fā)國債只是一種彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段，建設(shè)性支出才是擴(kuò)張性財(cái)政政策的具體表現(xiàn)。增加支出最終的結(jié)果是財(cái)政赤字增加，赤字的增加才是判斷財(cái)政政策是否積極的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

積極財(cái)政政策目前不是退出不退出的問題，而是緊縮不緊縮的問題?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過熱，財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)配合宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境適當(dāng)收緊。目前，財(cái)政政策可用的最有效手段之一就是減緩國債的發(fā)行速度。如對(duì)現(xiàn)有工程凍結(jié)規(guī)模；對(duì)新建工程要嚴(yán)格論證，延緩?fù)顿Y。

應(yīng)建立一個(gè)政策調(diào)節(jié)工具箱，例如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，在必要時(shí)可以用作宏觀調(diào)控工具。目前沒有必要采取行政措施。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，應(yīng)該更多地采取市場手段，而行政性措施的介入，將會(huì)極大地打擊民營企業(yè)的積極性。[12]

第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，以積極的財(cái)政政策擴(kuò)大就業(yè)，增加產(chǎn)量有不少弊端。這主要表現(xiàn)在“政府主導(dǎo)型〞、“政府依賴型〞經(jīng)濟(jì)日趨漸旺，這與市場經(jīng)濟(jì)根本準(zhǔn)那么多少有些背道而馳。正是從這個(gè)意義上講，不少學(xué)者都贊同中國從“積極的〞財(cái)政政策走向“穩(wěn)健的〞財(cái)政政策。

一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)更加重用貨幣政策而不是財(cái)政政策。因此，在中國大力推進(jìn)金融體制改革，加大貨幣政策有效性將是我們所面臨的重大任務(wù)之一。

一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)更加重視公共財(cái)政而不是國家財(cái)政，公共財(cái)政要求政府將財(cái)政支出主要集中于公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品或競爭性行業(yè)之中，唯有這樣，才能較好地解決政府的“缺位、錯(cuò)位和不到位〞的現(xiàn)象。因此，建立適合于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政體制框架顯得尤為重要。否那么，擴(kuò)張性財(cái)政政策都在競爭性行業(yè)發(fā)揮著積極作用便是一個(gè)小小的悲劇。[13]

第七種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的IS一LM模型，在IS曲線與LM曲線相交的不同區(qū)域，亦即經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的不同階段，貨幣政策和財(cái)政政策有不同的運(yùn)用效果。在經(jīng)濟(jì)蕭條階段，貨幣政策效果微弱，財(cái)政政策效果顯著；在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇階段，貨幣政策效力遞增，財(cái)政政策效力遞減；在經(jīng)濟(jì)繁榮階段，貨幣政策效應(yīng)明顯，而財(cái)政政策卻幾乎沒有效力；在經(jīng)濟(jì)衰退階段，貨幣政策效力遞減，財(cái)政政策效力遞增。IS一LM模型說明，在經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的不同狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)對(duì)貨幣政策和財(cái)政政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)拇钆溥\(yùn)用，以提高宏觀調(diào)控的有效性。

2003年以來，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)政策的累積效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走出了相對(duì)低迷的狀態(tài)，進(jìn)入了新一輪快速增長的上升周期，但同時(shí)也出現(xiàn)了投資規(guī)模過快膨脹，貨幣信貸增長偏快，煤、電、油、運(yùn)全面緊張，通貨膨脹壓力加大等突出問題。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期的新變化，客觀上需要重新調(diào)整貨幣政策和財(cái)政政策的搭配關(guān)系，以保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)較快增長，防止大起大落。中國人民銀行基于對(duì)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行變化情況的正確判斷，見事早，行動(dòng)快，綜合運(yùn)用數(shù)量型工具和價(jià)格型工具，適時(shí)適度地調(diào)控貨幣信貸總量，優(yōu)化貨幣信貸結(jié)構(gòu)，以“適度從緊〞為取向的穩(wěn)健貨幣政策在新一輪宏觀調(diào)控中發(fā)揮了重要作用。在貨幣政策取向已經(jīng)調(diào)整的情況下，如果擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策不轉(zhuǎn)型退出，那么一方面隨著市場利率上升，繼續(xù)增加國債發(fā)行必然面臨本錢提高的困境，另一方面財(cái)政投資規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張，勢(shì)必影響貨幣政策的執(zhí)行效果。由此可見，財(cái)政政策取向從積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健是協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)用、穩(wěn)固宏觀調(diào)控效果的科學(xué)抉擇。[14]

三、財(cái)政政策轉(zhuǎn)變應(yīng)注意的問題建議

建議之一認(rèn)為，在由“積極〞向“穩(wěn)健〞財(cái)政政策轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：

第一，穩(wěn)健財(cái)政政策的登場和積極財(cái)政政策的淡出需要一個(gè)過程。一方面仍有較大規(guī)模的國債建設(shè)工程未完工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，完成這些再建工程所需的后續(xù)資金大約為5000億至6000億元。因此，國債政策的“抽身退步〞應(yīng)是一個(gè)逐漸淡出的過程。另一方面考慮到過去幾年積極財(cái)政政策對(duì)GDP的拉動(dòng)效果，該政策的退出將使GDP增幅下調(diào)。這種變化是需要政府加以考慮的。為了保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快開展和政策的有機(jī)過渡，穩(wěn)健財(cái)政政策的登場和積極財(cái)政政策的淡出需要一個(gè)過渡時(shí)期。這是一漸進(jìn)的過程，不能指望一下子就走向平衡。據(jù)有關(guān)專家預(yù)期，大約在2007年前后，可完全取消長期建設(shè)國債的發(fā)行。近幾年長期建設(shè)國債資金投入的重心對(duì)在建工程應(yīng)繼續(xù)予以關(guān)注，以保持必要的政策連續(xù)性。

第二，要控制和壓縮財(cái)政支出的規(guī)模，嚴(yán)格控制各項(xiàng)政府支出增長。要想方設(shè)法控制預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的增長，起碼不要有超出預(yù)算的支出增加。并且在必要時(shí)，動(dòng)用行政性手段擴(kuò)大控制支出增長的范圍，將預(yù)算外、制度外政府支出的增長減少到最低限度。在實(shí)際執(zhí)行過程中，針對(duì)固定資產(chǎn)投資增長過快等新情況，要嚴(yán)格控制新開工建設(shè)工程，堅(jiān)決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過度超前建設(shè)。要擴(kuò)大國債資金實(shí)行工程招標(biāo)采購、集中支付的范圍，并適當(dāng)放緩國債工程資金撥付進(jìn)度。

第三，要注重在財(cái)政支出總量控制下的結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前中國不但存在局部地區(qū)行業(yè)投資過大、經(jīng)濟(jì)過熱的問題，也存在著農(nóng)業(yè)、能源交通、消費(fèi)效勞業(yè)等投資缺乏的現(xiàn)象，這就要求在控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，抑制某些行業(yè)或地區(qū)投資過快增長的同時(shí)，解決經(jīng)濟(jì)開展過程中的不平衡問題，調(diào)整預(yù)算內(nèi)根本建設(shè)資金和國債投資的使用方向和結(jié)構(gòu)。

第四，要積極推進(jìn)稅收改革。為了不致進(jìn)一步助推已經(jīng)過大的固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長勢(shì)頭，可根據(jù)形勢(shì)開展節(jié)奏的需要，在增值稅改革上酌情采取放慢節(jié)奏的措施。增值稅轉(zhuǎn)型最好在東北試點(diǎn)啟動(dòng)后兩三年內(nèi)在全國推廣。至于內(nèi)外資所得稅并軌，也應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)及時(shí)推出。還可以考慮重新啟用固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。但是，需要注意的是，它的恢復(fù)要同增值稅的改革相協(xié)調(diào)，以免造成彼此矛盾的印象和結(jié)果。另外，還應(yīng)推進(jìn)和完善農(nóng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等稅收改革。

第五，要與穩(wěn)健偏緊的貨幣政策協(xié)調(diào)起來。目前財(cái)政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮〞，不是“急轉(zhuǎn)彎〞，而是“轉(zhuǎn)慢彎〞，是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴(kuò)張力度中區(qū)別對(duì)待，即“有保有控〞。所謂“保〞，是指政府資金使用的重點(diǎn)，集中于國家開展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略開展目標(biāo)和農(nóng)林水等重點(diǎn)工程，以及與公共衛(wèi)生體系、社會(huì)保障等關(guān)系密切的根底設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)?！翱亘?，那么是指政府應(yīng)首要考慮的是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品〔公益品〕與公共效勞。對(duì)一般競爭性、營利性的投資工程，政府資金應(yīng)退出。[15]

建議之二認(rèn)為，我國在運(yùn)用穩(wěn)健財(cái)政政策時(shí)，必須注意研究和借鑒興旺國家政府在其長期財(cái)政活動(dòng)實(shí)踐中得出的以下經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)：第一，如公共選擇理論所指出的，現(xiàn)代政府推行的赤字財(cái)政政策僅在“凱恩斯經(jīng)濟(jì)〞時(shí)期，即“大蕭條經(jīng)濟(jì)〞時(shí)期才能起到擴(kuò)大總需求，增加就業(yè)的作用。而二戰(zhàn)后的各國經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上那么屬于“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)〞，具有產(chǎn)出迅速增長，就業(yè)不斷增加且隨時(shí)可能發(fā)生嚴(yán)重通貨膨脹的特征。在這種情況下運(yùn)用凱恩斯主義的審慎財(cái)政政策會(huì)給“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)〞帶來極大的不穩(wěn)定性，甚至破壞性后果。這是因?yàn)閿U(kuò)張性政策總是把高就業(yè)列為優(yōu)先考慮的目標(biāo)，而相應(yīng)無視通貨膨脹的危險(xiǎn)。

第二，不能對(duì)審慎財(cái)政政策，尤其是對(duì)具有明顯擴(kuò)張性的財(cái)政政策，產(chǎn)生長期的依賴。這要求政府必須端正自己在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中所要扮演的角色和科學(xué)界定自己所要履行的經(jīng)濟(jì)職能。正如美國聯(lián)邦政府在其“2003財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算報(bào)告〞中指出的那樣：盡管聯(lián)邦政府財(cái)政開支在2003年將到達(dá)21000億美元，但是這筆支出并不直接作用于投資、商業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)。聯(lián)邦政府不必夢(mèng)想自己扮演“驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)〞的角色。然而，它卻應(yīng)該為排除經(jīng)濟(jì)增長過程中的各種障礙，創(chuàng)造可使國民實(shí)現(xiàn)并享受最大繁榮的社會(huì)環(huán)境承當(dāng)責(zé)任。

第三，即使在較長時(shí)期內(nèi)財(cái)政政策發(fā)揮了理想效果，政府也不能據(jù)此認(rèn)為，在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)過程中，為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長等社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通常使用財(cái)政政策具有切實(shí)的可靠性。2001年7月，格林斯潘在國會(huì)組織的一次聽政會(huì)上談道：最好的財(cái)政、貨幣政策能否消除商業(yè)周期？以我的判斷能力而言，答復(fù)是否認(rèn)的，因?yàn)槲覀儫o法找到改變?nèi)诵缘墓ぞ?。人們?jīng)常本能地在樂觀預(yù)期和悲觀預(yù)期之間進(jìn)行調(diào)整，過度投機(jī)的發(fā)生或驟然停止一次一次地證明了這種情況。

第四，不能企望擴(kuò)張性財(cái)政政策造成的巨額公債，能在該政策提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模，進(jìn)而擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)稅基情況下，自動(dòng)得以補(bǔ)償。有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)反映，理論上周期性預(yù)算平衡在各國實(shí)踐中均很難自發(fā)形成。美國20世紀(jì)80年代供給學(xué)派的失敗就是對(duì)這一結(jié)論的最好注釋。該國最終是在90年代通過民主黨政府在財(cái)政政策方面改弦易轍后——采取增加稅收，壓縮聯(lián)邦政府支出等一系列強(qiáng)制性做法——實(shí)現(xiàn)了預(yù)算盈余。如果在考慮到〔包括我國在內(nèi)的〕開展中國家實(shí)際上普遍存在的“普利斯效應(yīng)〞，這些國家政府不借助人為手段〔如增稅、削減政府開支等〕，根本無法降低財(cái)政赤字和歸還巨額公債。

第五，現(xiàn)代政府利用審慎財(cái)政政策對(duì)市場經(jīng)濟(jì)實(shí)施干預(yù)活動(dòng)也許沒有根本性錯(cuò)誤，但正如某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)憂的那樣，從事市場干預(yù)的政府官員卻可能無力承當(dāng)起這些任務(wù)。例如，公共選擇理論代表人物布坎南認(rèn)為，通常有兩個(gè)原因造成政府的高額財(cái)政赤字：一是為實(shí)現(xiàn)其充分就業(yè)目標(biāo)所采取的特殊行動(dòng)；二是這一過程中發(fā)生的某些不負(fù)責(zé)任行為，如機(jī)構(gòu)膨脹、資源浪費(fèi)、迎合利益集團(tuán)要求、官員們謀取政治收入等。他認(rèn)為，由于政府被賦予了較大權(quán)力，后一種情況往往是造成巨額預(yù)算赤字，引發(fā)通貨膨脹危險(xiǎn)，以及政府部門的低效率的主要原因。

客觀地講，我國經(jīng)長期財(cái)政擴(kuò)張，宏觀經(jīng)濟(jì)正向根本平衡狀態(tài)開展并使國民經(jīng)濟(jì)保持了一種適宜的經(jīng)濟(jì)增長率，這大體說明積極財(cái)政政策對(duì)付經(jīng)濟(jì)蕭條有方。但是，為了不使這種財(cái)政政策對(duì)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展產(chǎn)生任何嚴(yán)重的后遺癥，也考慮到在推行積極財(cái)政政策過程里實(shí)際存在的上述風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)按照經(jīng)濟(jì)開展大勢(shì)改變財(cái)政政策的性質(zhì)，調(diào)整財(cái)政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)就是必要的。按照未來我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)呈現(xiàn)“過熱增長〞的預(yù)期，今后政府財(cái)政政策的根本取向應(yīng)該有所調(diào)整，即逐漸終止或淡出積極財(cái)政政策，轉(zhuǎn)而實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策。[16]

建議之三認(rèn)為，穩(wěn)健財(cái)政政策，不同于擴(kuò)張性財(cái)政政策，也不同于緊縮性財(cái)政政策。它不是單純調(diào)控總量，而是在總量調(diào)控的同時(shí)著重進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，既應(yīng)在總量調(diào)控上松緊適度、把握方向，又應(yīng)在結(jié)構(gòu)調(diào)整上明確重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待、有保有壓、統(tǒng)籌兼顧，不能搞“一刀切〞。因此，在實(shí)行過程中更應(yīng)認(rèn)真謹(jǐn)慎，密切注意實(shí)施效果，防止各種可能出現(xiàn)的問題，確保收到實(shí)效。

穩(wěn)健的財(cái)政政策的順利實(shí)行，是我國當(dāng)前加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的關(guān)鍵，對(duì)落實(shí)科學(xué)開展觀，完成中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)提供了根本保障。重點(diǎn)增加對(duì)開展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的投入和支持，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)開展薄弱環(huán)節(jié)的投入，是貫徹落實(shí)科學(xué)開展觀的表達(dá)，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)開展。加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)〞的投入，有利于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開展的好勢(shì)頭。增加就業(yè)和社會(huì)保障的投入，有利于維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。轉(zhuǎn)變主要依靠國債工程投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式，適當(dāng)調(diào)減國債工程投資規(guī)模，騰出一局部財(cái)力，用于大力推進(jìn)體制和制度改革創(chuàng)新，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立健全全面協(xié)調(diào)可持續(xù)開展的制度保障。增收節(jié)支，提高財(cái)政資金的使用效益，有利于加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)節(jié)約社會(huì)。[17]

建議之四認(rèn)為，目前，我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)極為復(fù)雜，對(duì)宏觀政策姿態(tài)和操作具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性要求，既要求財(cái)政政策與貨幣政策合理搭配使用，同時(shí)也要求財(cái)政政策和貨幣政策本身必須微觀化，并講究內(nèi)部組合；既要求財(cái)政政策和貨幣政策有明確的總體性取向，選擇“雙穩(wěn)健〞的政策組合，又要求財(cái)政政策和貨幣政策各自在本身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上有松有緊。在政策姿態(tài)方面，需要對(duì)正效應(yīng)逐步被擠出的積極財(cái)政政策作出必要的調(diào)整。這個(gè)調(diào)整，既要降低“積極度〞或“擴(kuò)張度〞，實(shí)現(xiàn)我們講的“相對(duì)淡出〞，又不能一下子停止前幾年已經(jīng)采用過的做法，譬如不能全部停發(fā)長期建設(shè)國債，不能放棄2003年以來所采取的“結(jié)構(gòu)性減稅〞措施。據(jù)此，下一步“雙穩(wěn)健〞組合中的財(cái)政、貨幣政策，應(yīng)該將宏觀經(jīng)濟(jì)管理重心從目前以需求管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎唐诘男枨蠊芾砼c中長期的供給管理相結(jié)合上來；貨幣政策主要用來完成“防控通脹〞的任務(wù)，即解決短期通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)增長壓力等穩(wěn)定問題；財(cái)政政策主要用來完成“保持景氣〞的任務(wù)，即在解決短期穩(wěn)定問題的同時(shí)，主要是解決中長期的供給穩(wěn)定問題。

具體來說，財(cái)政政策方面，應(yīng)該運(yùn)用預(yù)算支出政策進(jìn)行短期的需求管理，用調(diào)節(jié)短期需求量的方法實(shí)現(xiàn)短期供求平衡；用稅收政策來調(diào)節(jié)中長期供給量變化，改善供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中長期供給穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。稅收政策要“有增有減、有松有緊〞。預(yù)算支出政策應(yīng)繼續(xù)保持一定程度的積極姿態(tài)，尤其是國債投資政策方面，要將著力點(diǎn)放在中長期供給能力建設(shè)、結(jié)構(gòu)改良和供給穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)方面。

貨幣政策方面，既要保持貨幣政策必要的連續(xù)性和相對(duì)的穩(wěn)定性，以穩(wěn)固前一階段宏觀調(diào)控的成果，又要注意賦予政策一定的靈活性和應(yīng)變性，相機(jī)抉擇、斟酌使用，以應(yīng)對(duì)下一步經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可能出現(xiàn)的新情況、新問題。[18]

建議之五認(rèn)為，實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策有以下一些要求：

1、穩(wěn)健的財(cái)政政策要求減少行政干預(yù)、增強(qiáng)市場作用。我國前幾年實(shí)行的積極財(cái)政政策始于亞洲金融危機(jī)帶來的蕭條，當(dāng)時(shí)緊急的情況使得政府和市場的關(guān)系問題被無視了，政策更多地傾向于行政干預(yù)。而市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該明確政府與市場的分工：市場是根底，政府是補(bǔ)充，重在彌補(bǔ)市場失靈。穩(wěn)健的財(cái)政政策應(yīng)該考慮如何更好地讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，促進(jìn)市場體系的完善，財(cái)政應(yīng)由直接投資轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，啟動(dòng)社會(huì)投資，在更大程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和增加就業(yè)。

2、穩(wěn)健財(cái)政政策的具體內(nèi)容規(guī)劃。財(cái)政政策是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等方面構(gòu)成的完整的政策體系，所以，探討穩(wěn)健的財(cái)政政策應(yīng)該在這幾方面都做出適當(dāng)?shù)陌才?。?dāng)前，主要方向是縮減國債規(guī)模，改革與經(jīng)濟(jì)開展不匹配的稅收體制，加強(qiáng)稅收征管，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制過熱行業(yè)的開展，支持農(nóng)村和中西部地區(qū)以及促進(jìn)瓶頸、短缺部門的開展，將財(cái)政資金更多地投向公共衛(wèi)生、科技、教育和社會(huì)保障等方面，努力壓縮財(cái)政預(yù)算赤字。[19]

建議之六認(rèn)為，實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面：

第一，調(diào)減總量擴(kuò)張力度的同時(shí)，控制赤字，增收節(jié)支，并要將把握好“有保有控〞的區(qū)別對(duì)待作為關(guān)鍵，效勞于科學(xué)開展觀統(tǒng)籌兼顧的要求。政府資金使用的重點(diǎn)，應(yīng)集中于國家開展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略開展目標(biāo)和農(nóng)林水利、生態(tài)保護(hù)與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點(diǎn)工程，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進(jìn)步、社會(huì)保障關(guān)系密切的根底設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)。

第二，政策調(diào)整要與建立和完善公共財(cái)政框架相照應(yīng)，政府首要考慮的應(yīng)是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品〔公益品〕與公共效勞。對(duì)一般競爭性、營利性的投資工程，政府資金應(yīng)退出，以盡可能充分地發(fā)揮市場在這些領(lǐng)域中配置資源的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)注重通過各種手段的實(shí)施，為市場主體公平競爭、優(yōu)勝劣汰提供政策平臺(tái)和制度平臺(tái)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長力量和微觀主體的自我開展能力，并將這些納入“五個(gè)統(tǒng)籌〞的宏觀環(huán)境之中。

第三，近年長期建設(shè)國債資金投入的重心對(duì)在建工程應(yīng)繼續(xù)予以關(guān)注，以保持必要的政策連續(xù)性。要嚴(yán)格控制新開工建設(shè)工程，堅(jiān)決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過度超前建設(shè)。要擴(kuò)大國債資金實(shí)行工程招標(biāo)采購、集中支付的范圍，提高國債資金的使用效益，保證工程質(zhì)量。長期建設(shè)國債的相關(guān)政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)和稅收政策的調(diào)整相互照應(yīng)。

第四，注重調(diào)節(jié)收入分配，改善社會(huì)預(yù)期、鼓勵(lì)消費(fèi)，并積極合理調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，逐步為解決“三農(nóng)〞問題和全面建設(shè)小康社會(huì)創(chuàng)造條件。

第五，大力深化改革，積極推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。通過創(chuàng)新做大經(jīng)濟(jì)與財(cái)源“蛋糕〞，應(yīng)成為長期的不懈追求。政策轉(zhuǎn)型中應(yīng)不斷改良、完善稅制與稅收征管，審時(shí)度勢(shì)深化省以下財(cái)政體制改革〔應(yīng)特別關(guān)注“鄉(xiāng)財(cái)縣管〞、“省管縣〞等改革實(shí)驗(yàn)并積極總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)〕和配套推進(jìn)“金財(cái)工程〞、“金稅工程〞。把短期調(diào)節(jié)和中長期的改革及結(jié)構(gòu)優(yōu)化有機(jī)結(jié)合，在“標(biāo)本兼治〞中突出“治本為上〞的思路，使財(cái)政政策的合理轉(zhuǎn)型與解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性的難題并充分開掘效益潛力兩者之間實(shí)現(xiàn)有效的良性互動(dòng)。[20]

建議之七認(rèn)為，需著力推進(jìn)幾個(gè)“瓶頸〞工程的改革。

第一，推進(jìn)稅制改革。新一輪稅制改革的必要性已得到比擬明晰的論證。2003年召開的黨的十六屆三中全會(huì)也已對(duì)新一輪稅制改革的內(nèi)容做了比擬全面的安排。目前的主要任務(wù)是采取適當(dāng)?shù)呐e措使其盡可能快地全面啟動(dòng)起來。歸結(jié)起來，制約新一輪稅制改革啟動(dòng)的原因原來主要是“收入震蕩〞——擔(dān)憂稅收收入因此而減少，近期又增加了“逆向調(diào)節(jié)〞——擔(dān)憂已經(jīng)過熱的固定資產(chǎn)投資因稅收減收而呈現(xiàn)更熱的勢(shì)頭。故而，能否破解這兩大難題是盡快啟動(dòng)新一輪稅制改革的關(guān)鍵所在。

以減收為代價(jià)的新一輪稅制改革固然會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)。但平衡預(yù)算的根本原