論國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體利益的平衡與協(xié)調(diào)〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

論文關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓利益平衡利益協(xié)調(diào)TOT工程

論文摘要：為盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，近年來我國(guó)嘗試了多種運(yùn)作模式。TOT工程運(yùn)作模式作為新興的運(yùn)作模式，近幾年在根底設(shè)施建設(shè)中廣泛應(yīng)用。該模式以轉(zhuǎn)讓主體利益雙贏的原那么為根底，別離國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效地解決我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的各種問題，平衡和協(xié)調(diào)主體雙方的利益，在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中應(yīng)積極引入該運(yùn)作模式。

一、概述

目前我國(guó)近12萬(wàn)億元的國(guó)有資本中有1/3閑置浪費(fèi)，約4萬(wàn)億元，需經(jīng)重置更新才能發(fā)揮效益。我國(guó)政府近年來為提高國(guó)有資產(chǎn)利用效益，對(duì)一批閑置資產(chǎn)進(jìn)行機(jī)制改革，引入新的運(yùn)作模式，有了不少成功的嘗試。其中，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是目前國(guó)有資產(chǎn)改革中采用較廣，效果相對(duì)較好的運(yùn)作方式之一。經(jīng)過經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)換，改善了原有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況，增強(qiáng)了企業(yè)活力，提高了國(guó)有資產(chǎn)的利用率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。然而由于該模式運(yùn)作機(jī)制不完善，在轉(zhuǎn)讓過程出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)為不能有效平衡和協(xié)調(diào)主體間的利益關(guān)系，從而影響了國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)程，降低了國(guó)有資產(chǎn)利用率。為有效解決該問題，本文就國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓引入TOT工程運(yùn)作模式做一分析。

二、問題分析

目前我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)作過程中，由于體制的緣故和運(yùn)作機(jī)制的不完善，在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，不同程度地遇到一些問題，主要表現(xiàn)如下：

1．法律、制度不健全，管理體系繁多、管理混亂。我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)管理還沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律制度。而近年來新構(gòu)建的新型三層架構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)管理體制，為發(fā)揮其作用，也需要完善的法律制度為保障。同時(shí)該層次架構(gòu)還有許多制度上、觀念上、手段上的問題有待重視和解決，還存在多級(jí)委托多重代理關(guān)系，監(jiān)控不到位和管理混亂的問題，以及不能在三層架構(gòu)之間將利益與責(zé)任很好協(xié)調(diào)和對(duì)應(yīng)分配的境況。

2．國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不明確、評(píng)估體系不完善。理清國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系是資產(chǎn)評(píng)估的根底。目前企業(yè)產(chǎn)權(quán)的劃分原那么不明，國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)及企業(yè)與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分不科學(xué)，容易產(chǎn)生糾紛，無法為國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估提供準(zhǔn)確依據(jù)。且缺乏完善的評(píng)估體系，企業(yè)所擁有的專利、商標(biāo)、商譽(yù)、品牌等無形資產(chǎn)價(jià)值往往忽略估算，其評(píng)估結(jié)果缺乏科學(xué)依據(jù)，容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

3．利益主體各方矛盾和依存關(guān)系。由于缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)躲避手段，作為受讓方總是期望以較低的價(jià)格和較小的風(fēng)險(xiǎn)、獲取優(yōu)厚的投資回報(bào)率作為轉(zhuǎn)讓條件。而國(guó)有資產(chǎn)所有者——地方政府，為扭轉(zhuǎn)企業(yè)虧損局面、籌集資金解決資金短缺問題，有急于擺脫目前狀況的心理，使其在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中易做出讓步與妥協(xié)。另一方面政府為維持對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制權(quán)，確保資產(chǎn)平安、防止資產(chǎn)流失，會(huì)過多干預(yù)轉(zhuǎn)讓過程，影響了轉(zhuǎn)讓的有序進(jìn)行和企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，各方又存在依存關(guān)系，受讓方需要政府強(qiáng)有力的支持，提供相關(guān)政策性優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)助，而轉(zhuǎn)讓方需要政府保障其企業(yè)和職工的根本利益不受損害。

4．人員安置問題。企業(yè)職工的安置問題在企業(yè)改制和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中不容無視。該問題不僅直接關(guān)系經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓成功與否，還關(guān)系到政府形象、企業(yè)職工的生活保障和社會(huì)穩(wěn)定。很多情況說明，買斷職工工齡以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞綄⑺麄兺葡蛏鐣?huì)，不僅損害了職工的根本利益，也給社會(huì)帶來巨大的就業(yè)壓力。

三、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方利益平衡與協(xié)調(diào)的對(duì)策與措施

我國(guó)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的主要問題是如何有效的平衡和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)讓各方的利益關(guān)系。TOT工程模式能有效解決該過程中出現(xiàn)的各種問題，因此，我們應(yīng)積極引入該工程運(yùn)作模式。

1．TOT工程方式的定義。TOT是20世紀(jì)90年代末期興起的一種最新的工程形式，在根底設(shè)施建設(shè)與開展領(lǐng)域被廣泛的應(yīng)用。TOT〔Transfer—Operation—Transfer〕傳統(tǒng)意義上指工程的擁有者〔東道國(guó)政府〕把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的公共根底設(shè)施在一定期限內(nèi)移交〔T〕給私有機(jī)構(gòu)、非公共機(jī)構(gòu)及外商等社會(huì)投資者經(jīng)營(yíng)〔O〕；以工程在該期限內(nèi)〔特許經(jīng)營(yíng)期〕的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，一次性地從社會(huì)投資者那里獲得一筆資金，用于歸還公共根底設(shè)施工程建設(shè)貸款或建設(shè)新的公共根底設(shè)施工程；特許經(jīng)營(yíng)期滿后，再把原來工程無償移交〔T〕回工程的擁有者〔東道國(guó)政府〕。

2．實(shí)施TOT工程方式的意義。

〔1〕TOT運(yùn)作模式可以引進(jìn)社會(huì)資金。該方式是從社會(huì)投資者中籌集資金的最好方式之一。通過將特許期內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，非國(guó)有資本參與經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，盤活了國(guó)有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，且引導(dǎo)和擴(kuò)大了非國(guó)有資本的投資取向和開展空間，使二者形成“雙贏〞的開展格局。

〔2〕TOT工程方式僅涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)之爭(zhēng)。采用TOT工程方式，只涉及特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，不涉及產(chǎn)權(quán)這一敏感問題，有效保證了政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制權(quán)，巧妙回避了國(guó)有資產(chǎn)流失和挪動(dòng)等問題。加之風(fēng)險(xiǎn)小，滿足了國(guó)有資產(chǎn)平安運(yùn)營(yíng)的首要要求，操作簡(jiǎn)單，方便管理，易于在現(xiàn)行條件下推廣運(yùn)用。

〔3〕TOT運(yùn)作模式可以引入先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)投資者經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)是一種商業(yè)行為，其根本目的是要盡快收回投資并獲取利潤(rùn)。這勢(shì)必促使社會(huì)投資者控制運(yùn)營(yíng)本錢，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)管理方法，提高運(yùn)營(yíng)效率。這為我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理水平和經(jīng)濟(jì)效率的提高，積極參與市場(chǎng)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)打下堅(jiān)實(shí)根底。

〔4〕引入TOT工程運(yùn)作模式，可以培養(yǎng)導(dǎo)向型管理人才，提供就業(yè)時(shí)機(jī)，提高勞動(dòng)者素質(zhì)。引入TOT工程運(yùn)作模式，為國(guó)有資產(chǎn)注入社會(huì)資本，引進(jìn)先進(jìn)管理理念，培養(yǎng)了適合當(dāng)今競(jìng)爭(zhēng)需要的管理人才。同時(shí)引進(jìn)資金和技術(shù)，改變國(guó)有企業(yè)虧損停工局面，解決了職工就業(yè)。對(duì)員工進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高了勞動(dòng)者素質(zhì)，減輕了我國(guó)就業(yè)壓力。

四、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓引入TOT工程運(yùn)作模式框架設(shè)計(jì)

在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中引入該運(yùn)作模式，應(yīng)積極吸取TOT運(yùn)作模式在根底設(shè)施領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)。通過比擬分析，可進(jìn)行以下框架和運(yùn)作程序設(shè)計(jì)：

1．TOT工程結(jié)構(gòu)與主要參與者

〔1〕政府及政府特設(shè)SPV機(jī)構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)。政府是國(guó)有資產(chǎn)工程的最終擁有者，也是TOT工程特許經(jīng)營(yíng)期的最終確定者，對(duì)工程的運(yùn)作起著決定性的作用。政府對(duì)工程提供法律、政策、法規(guī)、財(cái)政方面的政策支持，也對(duì)工程的具體操作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)控制。SPV〔SpecialPurposeVehicle—特許信用機(jī)構(gòu)，由政府設(shè)立或政府參與設(shè)計(jì)〕、國(guó)有資產(chǎn)管理委員對(duì)工程進(jìn)行管理、轉(zhuǎn)讓、工程回收等全權(quán)負(fù)責(zé)，并對(duì)工程實(shí)施中出現(xiàn)的問題加以協(xié)調(diào)和管理。

〔2〕工程參謀。工程參謀對(duì)TOT工程的成功運(yùn)作起到不可或缺的作用。轉(zhuǎn)讓方與受讓方之間的有效溝通、工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、法律和技術(shù)方面問題的咨詢、各種合同的起草、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)與躲避，及對(duì)出現(xiàn)的問題提供分析和解決方案，協(xié)助政府選定具有評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估單位，及評(píng)定和考評(píng)投資方的資質(zhì)條件等都需要工程參謀的幫助。

〔3〕社會(huì)投資者。這里所指的社會(huì)投資者是廣義上的投資者，即私有機(jī)構(gòu)、非公共機(jī)構(gòu)及外商等，是作為工程的發(fā)起人、工程的投資者，特許經(jīng)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)者，及最后工程的移交者。

〔4〕工程協(xié)議或特許權(quán)協(xié)議。工程協(xié)議是TOT工程的核心。TOT工程協(xié)議規(guī)定了工程轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)過程中工程公司和政府的責(zé)、權(quán)、利，同時(shí)授予工程發(fā)起人在一個(gè)特定階段進(jìn)行工程融資、運(yùn)營(yíng)的權(quán)利。還有，是在社會(huì)投資者和政府之間分配工程風(fēng)險(xiǎn)。

〔5〕保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是為TOT工程可能潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)通過協(xié)議提供保險(xiǎn)效勞，也為工程提供各種保險(xiǎn)咨詢效勞。通過對(duì)各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的分析和評(píng)估，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為轉(zhuǎn)讓主體所需承當(dāng)?shù)牟豢深A(yù)期風(fēng)險(xiǎn)提供經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險(xiǎn)躲避。

2．TOT工程運(yùn)作程序。

〔1〕工程的發(fā)起。政府是工程的發(fā)起者，根據(jù)整體規(guī)劃開展戰(zhàn)略，確定經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)有關(guān)工程進(jìn)行可行性研究，拿出工程根本方案并上報(bào)有關(guān)部門立項(xiàng)審批。

〔2〕確定轉(zhuǎn)讓對(duì)象。根據(jù)可行性研究報(bào)告，經(jīng)立項(xiàng)審批確定被轉(zhuǎn)讓對(duì)象，協(xié)調(diào)各方關(guān)系和內(nèi)部矛盾，解決工程內(nèi)部的各種遺留問題，為轉(zhuǎn)讓的順利進(jìn)行掃清障礙。

〔3〕制定轉(zhuǎn)讓方案并報(bào)批。由政府指定專門機(jī)構(gòu)對(duì)工程進(jìn)行管理、轉(zhuǎn)讓等事務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)，并在工程參謀的幫助下，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定編制工程建議書，征求行業(yè)主管部門意見后，上報(bào)上級(jí)審批部門報(bào)批。

〔4〕確定受讓方。根據(jù)工程建議書中闡述的方式來選擇受讓方。有采用面對(duì)面協(xié)商談判的私募方式，也可以邀請(qǐng)招標(biāo)或完全競(jìng)爭(zhēng)性公開招標(biāo)方式，這視轉(zhuǎn)讓對(duì)象的具體情況和工程特點(diǎn)來確定具體的受讓方式。

〔5〕授予工程。根據(jù)操作標(biāo)準(zhǔn)、公正、公開，轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理、雙贏的原那么確定工程的受讓方，簽訂特許權(quán)及相關(guān)的合同協(xié)議，授予受讓方工程經(jīng)營(yíng)權(quán)。

〔6〕工程經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)營(yíng)。社會(huì)投資者獲得工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，根據(jù)確定的投資回報(bào)率，制定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和開展戰(zhàn)略，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和國(guó)有資產(chǎn)增值保值目標(biāo)。

〔7〕收回工程。特許經(jīng)營(yíng)期合同期滿后，從受讓方手中收回轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)的工程。

3．TOT工程方式的關(guān)鍵問題。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓引入TOT工程模式，務(wù)必處理好以下三個(gè)關(guān)鍵問題。

〔1〕資產(chǎn)評(píng)估和經(jīng)營(yíng)權(quán)定價(jià)。國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的方法有很多種，一般主要有本錢法、市場(chǎng)比擬法、收益法等。而對(duì)處于休克狀態(tài)的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估，其資產(chǎn)價(jià)格要低于繼續(xù)使用或公開市場(chǎng)條件下的價(jià)格，資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，一般采用現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格折扣法、模擬拍賣法等，企業(yè)擁有的專利、商標(biāo)、品牌、知名度等無形資產(chǎn)需科學(xué)合理定價(jià)以防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。并注意防止由產(chǎn)權(quán)不清引起國(guó)有資產(chǎn)無法評(píng)定或流失。同時(shí)應(yīng)有效借鑒根底設(shè)施中相對(duì)成熟的經(jīng)營(yíng)權(quán)定價(jià)方式。當(dāng)前興旺國(guó)家就公共根底設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的定價(jià)模型，主要采取以下三種模式：巴拉特模型、資本資產(chǎn)定價(jià)模型、現(xiàn)金流量同值模型。確保以公正、公開、合理的價(jià)格進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

〔2〕特許經(jīng)營(yíng)期限確實(shí)定。公共根底設(shè)施特許期確實(shí)定，一般是以公共根底設(shè)施工程在生命周期中的投資回收期〔靜態(tài)和動(dòng)態(tài)〕為根底，加上該工程在投資回收期以后的一定時(shí)期的利潤(rùn)來確定的。但處于休克狀態(tài)的國(guó)有企業(yè)，很多硬件設(shè)施已處被淘汰邊沿，不能單憑其生命周期來確定特許期。應(yīng)以國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格為根底，結(jié)合工程的生命周期，以及準(zhǔn)備進(jìn)入的市場(chǎng)領(lǐng)域開展前景綜合考慮，確定轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)期限。

〔3〕TOT工程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與躲避。風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)應(yīng)遵循誰(shuí)最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)，就將風(fēng)險(xiǎn)交給誰(shuí)承當(dāng)，且誰(shuí)承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)就獲得收益的權(quán)利，對(duì)雙方均沒有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)，通過投保將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司的原那么，從而使轉(zhuǎn)讓主體雙方的風(fēng)險(xiǎn)和收益到達(dá)平衡。但在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大于根底設(shè)施轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)和分配有效借鑒根底設(shè)施的方式外，還需政府提供一定的政策措施和政策擔(dān)保來確保風(fēng)險(xiǎn)最小化和未來風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，將不確定風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司承當(dāng)，降低受讓方風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)受讓方的未來收益。

五、總結(jié)

TOT工程運(yùn)作模式作為主要運(yùn)用于根底設(shè)施工程的一種新興工程運(yùn)作模式，以雙贏的原那么幫助政府減輕了在開展根底設(shè)施資金短缺的壓力，提高了根底設(shè)施領(lǐng)域的技術(shù)管理水平。通過以上分析，我國(guó)的大局部國(guó)有資產(chǎn)均具備根底設(shè)施工程的很多共性，在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中引入TOT運(yùn)作模式也能有效地平衡和協(xié)調(diào)主體雙方的利益，并解決這一過程中出現(xiàn)的各種問題。因此，建議在我國(guó)有資產(chǎn)改革和運(yùn)作中積極引入TOT模式，以促進(jìn)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的繁榮與開展。