摘要公共政策是政府解決社會公共問題的基本手段。它是政府為引導有關組織和個人的行為而制定的各種規(guī)范的總稱。在轉型期，當代中國的許多社會問題都有賴于政府有效地制定和實施相關政策。公共政策的研究越來越受到人們的重視。但同時也發(fā)現(xiàn)，許多社會問題的解決并非缺乏科學有效的政策，而是缺乏有效、全面、堅決的政策執(zhí)行機制。如何克服政策執(zhí)行過程中的各種負面效應，保證中央政策在地方的有效執(zhí)行，這顯然使得對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。關鍵詞：公共政策；執(zhí)行監(jiān)督；困境；對策

公共政策執(zhí)行監(jiān)督概述所謂公共政策執(zhí)行，是指公共政策方案通過后，將政策內容轉化為現(xiàn)實的過程，即實現(xiàn)政策目標的過程。這是特定的機構或人員為實現(xiàn)既定的政策目標而采取的各種行動，如下達命令、撥付資金、簽訂合同、收集信息、任命人員、創(chuàng)建機構等，在眾多活動中，最重要的是組織政策執(zhí)行者、解釋政策向社會規(guī)劃，采取具體行動和措施，實現(xiàn)政策目標的三個目標；此外，公共政策的實施也是一種組織行為，即，政策執(zhí)行者應當按照組織結構和原則行使應有的權力和履行職責，遵循系統(tǒng)的操作程序和方法，在政策執(zhí)行過程中遵循政策執(zhí)行者與社會全面互動的原則，因此，公共政策執(zhí)行的組織結構和行動功能是相互聯(lián)系、密不可分的。我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境從政治文化、行政體制方面分析公共政策執(zhí)行監(jiān)督受政治文化、公共政策特點、經(jīng)濟發(fā)展水平、國際環(huán)境等諸多因素的影響。本部分主要從政治文化和公共政策特征的角度分析公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定政治文化的影響。政治文化是指政治社會化過程中形成的一整套政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等，政治文化對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度產(chǎn)生了重大影響。民主政治文化和現(xiàn)代政治文化為公共政策執(zhí)行的有效監(jiān)督提供了文化背景。然而，封建社會的專制政治文化卻極大地抑制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，這一點普遍表現(xiàn)在官本位思想和主體意識上。中國是一個文明的文化遺產(chǎn)和人民當家作主的思想，有著幾千年的歷史。它的影響有時相當深刻，導致作為現(xiàn)代公共政策執(zhí)行和監(jiān)督主體之一的人往往無法參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，導致對參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，以及人們普遍認為“以權謀政”是當權者的事，與自己無關。長期來看，參與政策執(zhí)行和監(jiān)督的積極性逐漸喪失。民主社會要求公眾認識到自己是國家的地主，參與公共政策執(zhí)行的監(jiān)督不僅是一項權利，也是一項義務。因此，封建社會的政治文化殘余在一定程度上阻礙了公眾參與對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策是“政府根據(jù)特定時期的目標，在選擇、綜合、分配和實施社會公共利益的過程中制定的行為準則”。公共政策的主要特征是“公共性”，是對整個社會利益的分配，而不是個人利益的分配。正是因為公共政策不影響一個人的利益，所以對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督也具有很強的外部效應。筆者認為，民眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農(nóng)民通過各種渠道游說政府，希望減少他的農(nóng)業(yè)稅或提高他的福利水平，他將遵循什么樣的標準？首先，我們不說農(nóng)民是否有能力游說。即使他有能力，他也不能采取行動。奧爾森認為，在一個群體內，集體利益是公開的，也就是說，集體中的每個人都可以在不付出代價的情況下分享。如果農(nóng)民游說政府，整個農(nóng)民階級都會受益。集體利益的性質使得每一個集體成員都想享受利益，搭便車。在現(xiàn)實政治生活中，人們可能希望參與對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督，因為公共政策與自身利益密切相關，但理性的個體選擇不監(jiān)督，原因很簡單，因為個體參與對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督是不自由的，即使公共政策執(zhí)行的監(jiān)督是有效的，受益者也不是自己，它的成功是因為成本收益的不對稱和他人的“搭便車”心理，個人不會參與公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。這種情況必然會阻礙公眾特別是目標群體對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權力監(jiān)督必須由監(jiān)督權來監(jiān)督。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)了監(jiān)督權對執(zhí)行權的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位和權力。但從我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的現(xiàn)狀看，由于自身的依賴，大多數(shù)監(jiān)督主體缺乏約束，導致監(jiān)管缺失。在行政體制內，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權的監(jiān)督審計機構實行雙重領導，受同級政府人事和財政的制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定，“縣級以上地方政府監(jiān)察機關負責和報告本級政府和上級監(jiān)察機關的工作，以上級監(jiān)察機關的領導為準”。但是，由于同級政府人員和財政的限制，在實際監(jiān)督中卻沒有體現(xiàn)出獨立性。在行政體制之外，各級人民代表大會行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權，實際上是一個法律地位高、封建歷史悠久的國家。雖然我國改革開放取得了長足進步，但不可否認的是，封建社會幾千年來遺留下來的“官本位”地位偏低，監(jiān)管中突出的法律法規(guī)不完善，力量不夠強；組織不健全，力度不強夠了；手段不配套，深度不夠；人大監(jiān)督職能沒有真正體現(xiàn)。公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過程中發(fā)揮監(jiān)督作用。但由于監(jiān)管職能的不完備，導致其缺乏有機結合和密切配合，未能整合監(jiān)管資源和監(jiān)管力量，形成監(jiān)管合力，未能充分發(fā)揮監(jiān)管效能，未能體現(xiàn)多元化監(jiān)管的優(yōu)勢：（1）黨的監(jiān)督中國共產(chǎn)黨作為領導社會主義建設的核心，在多主體監(jiān)督中發(fā)揮著主導和制約作用，在促進公共利益方面發(fā)揮著重要作用。然而，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的。它只能通過黨的各級紀律檢查委員會進行監(jiān)督，不能對公共政策的執(zhí)行情況進行全面、動態(tài)的跟蹤監(jiān)督。（2）立法監(jiān)督人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關，理論上應該是監(jiān)督公共政策執(zhí)行的最有效、最權威的機構。但事實上，權力機關行使監(jiān)督權存在一些大問題，“主要原因是監(jiān)督方式單一，程序不完善，而通常只限于執(zhí)法檢查和詢問，“因為人大不同于行政機關和司法機關，既沒有調查取證的權力，也沒有直接處理案件的權力，這明顯削弱了各級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督效率，也沒有把人大的權威作為中國的權力機關來表現(xiàn)出來。（3）司法監(jiān)督人民法院、人民檢察院對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督制約很大。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規(guī)定，我國行政訴訟的范圍限于侵犯公民、法人或者其他組織的人身、財產(chǎn)權利。公共政策的實施關系到公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益。根據(jù)《行政訴訟法》的有關規(guī)定，它不能成為行政訴訟監(jiān)督和申訴的對象，因為只有公民，法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以提起訴訟。這顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。（4）其他各種社會監(jiān)督在中國，它主要包括人民政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、群眾和新聞媒體等人民團體。根據(jù)我國憲法和有關法律規(guī)定，他們享有報道、信訪、輿論批評等多種形式的監(jiān)督權，輿論媒體的最大優(yōu)勢是社會影響力大、效果顯著。但是，他們不能改變“民間”的性質和定位，沒有“官方”的權威和地位，發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督作用的空間也很小，這在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。綜上所述，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的過程中，行政系統(tǒng)的內部監(jiān)督和外部監(jiān)督都受到了不同程度的制約。二者不能有機結合，出現(xiàn)“監(jiān)管不力”和“虛假監(jiān)管”是必然的?！皢栘熤啤敝袡嘭煵磺濉⒅黧w缺位、“問責制”定位不清作為監(jiān)督公共政策執(zhí)行的一種方式，在很多情況下，監(jiān)督主體不知道該追究誰的責任、誰承擔責任、責任的承擔方式是什么，是直接責任還是間接責任。它給人的印象模糊，所以很難具體界定這個“責任”。“問責制”的主體是誰？結合專家學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民，人民行使問責權，“問責”應該是一套完整的責任制，不只是行政部門內上下級之間的監(jiān)督關系。因為在這種問責監(jiān)督制度中，人們對各級政府的責任進行調查，然后各級政府對行使公共政策執(zhí)行權的公務員的責任進行調查，形成良性監(jiān)督互動。然而，在實際監(jiān)督公共政策執(zhí)行中，往往是下級因為失誤影響政策執(zhí)行而被要求辭職，而不是因為人民群眾的“問責”，導致“問責”主體缺失。作為行政責任領域的新名詞，問責的定位并不明確。國家公務員暫行條例明確規(guī)定，行政處罰的種類分為警告、記過、記過、降級、撤職、辭退。問責不是一種行政處罰，相關行政法規(guī)中沒有明確界定。因此，作為一種監(jiān)督方式，“問責”仍然模糊不清。在公共政策執(zhí)行的監(jiān)督中，問責的實際操作仍不可行。完善我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的對策強化對公共政策執(zhí)行時效的監(jiān)督公共政策具有時效性，即在一定時期內解決問題。如果公共政策不在規(guī)定的時間內實施，隨著環(huán)境、實施條件、問題嚴重程度等因素的變化，公共政策很可能無法達到預期的效果。在執(zhí)行公共政策方面，每個執(zhí)行機構都必須做到及時、準確、快速、靈活。然而，在實踐中，往往很難做到這一點。不同的政策執(zhí)行者有不同的利益傾向，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。加強對關乎國計民生的公共政策執(zhí)行的監(jiān)督一方面是政府官員的不作為造成的；另一方面是政策執(zhí)行不當和政策結果與政策目標的偏差造成的。因此，必須加強對與公共利益密切相關的公共政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，如社會福利、醫(yī)療保險、農(nóng)村補貼、公共安全、基礎設施等。加強政策執(zhí)行監(jiān)督主體意識的建設要發(fā)揮全國人大代表、國家行政機關工作人員等公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體作為公共政策內部監(jiān)督的核心作用，既要發(fā)揮政策執(zhí)行者的作用，又要做好政策監(jiān)督工作。要牢記“全心全意為人民服務”的宗旨，堅決維護國家政策方針，避免腐敗，避免腐敗，在政策執(zhí)行過程中不做小動作。提高公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率，強化監(jiān)督職能，需要從完善政策執(zhí)行監(jiān)督主體建設、完善監(jiān)督主體體系、強化監(jiān)督主體意識三個方面做好。通過這三方面的工作，可以有效加強政策執(zhí)行監(jiān)督主體建設。建立符合本國國情的政策評估體系政策評價是政策過程的重要組成部分之一，在政策過程中起著不可或缺的作用。因為只有通過政策評估，人們才能判斷政策執(zhí)行是否收到預期效果，從而判斷政策是繼續(xù)、調整還是終止；同時，政策評估也可以從評估的角度加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，以保證監(jiān)督的可操作性。在公共政策執(zhí)行過程中，不能忽視政策制定，忽視政策執(zhí)行中存在的問題，不能及時對政策進行評價，這將影響政策運行的效果，損害公共政策對象的利益。推進行政體制改革和政策公開化制度行政制度的異化會對公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響，導致公共政策執(zhí)行效率低下。因此，必須遏制行政制度異化對公共政策執(zhí)行的影響，提高公共政策執(zhí)行效率。只有這樣，才能保證公共政策的順利實施。另外，為了保證其公平正義，實施主體必須告知監(jiān)督主體必要的信息，不能告知監(jiān)督主體一些特殊的信息，或者掩蓋一些違法違規(guī)的信息，影響監(jiān)督主體的有效監(jiān)督。只有正確的、未經(jīng)處理的信息，才有利于監(jiān)督主體對公共政策進行監(jiān)督。監(jiān)督主體還應了解政策執(zhí)行過程，更好地履行監(jiān)督職能。只有加強公共政策主體信息的透明度，才能避免政策執(zhí)行過程中的以權謀私和腐敗現(xiàn)象。完善社會監(jiān)督制度，拓寬監(jiān)督渠道社會監(jiān)督是建立在對人民群眾的非正式監(jiān)督基礎上的，也可以稱之為非正式監(jiān)督。輿論、居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位、公民個人和其他群眾性自治組織對新聞媒體的監(jiān)督，屬于社會監(jiān)督。這種非正式（官方）監(jiān)督一般需要以反映和施壓官員為渠道，從而對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。前者為后者的宣傳提供了依據(jù)，后者為前者參與監(jiān)督提供了更廣闊的渠道。改革開放以來，我國社會監(jiān)督事業(yè)發(fā)展迅速。雖然與西方發(fā)達國家公民社會發(fā)展比較充分的國家相比還存在許多不足，但各方仍在努力進一步完善我國的社會監(jiān)督機制。因此，有必要完善社會監(jiān)督體系，拓寬監(jiān)督渠道，如使監(jiān)督渠道合法化，保護監(jiān)督者的合法權益，營造良好的監(jiān)督氛圍等。所有監(jiān)督主體都愿意監(jiān)督，使監(jiān)督不再流于形式，真正深入公眾，認真思考公眾的建議，接受公眾的問責，提高公眾參與監(jiān)督的積極性，讓那些非法掌權的人擁有權力沒有機會。結束語在知識化、信息化、全球化的現(xiàn)代社會，政府公共政策執(zhí)行問題逐漸引起管理理論、政府政策執(zhí)行和實踐研究的關注。越來越多的學者不僅關注公共政策的制定，而且傾向于研究公共政策的監(jiān)督。事實表明，對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督是政策過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。如果在政策執(zhí)行的監(jiān)督上出現(xiàn)問題，就會影響公共政策的執(zhí)行，使政策運行的結果大大偏離預期效果。因此，必須從行政監(jiān)督體制、輿論監(jiān)督體制和加強監(jiān)督思想建設入手，加強政策執(zhí)行監(jiān)督主體建設，建立符合我國國情的政策評價體系，改革行政執(zhí)法體制制度方面，改變傳統(tǒng)的行政管理體制，提高政策執(zhí)行的透明度，完善社會監(jiān)督制度和政策執(zhí)行責任制，從而使公共行政更加高效，以實現(xiàn)政府的職能，政策得到了有效的執(zhí)行。參考文獻[1]朱志強,姚璐,論我國政策執(zhí)行監(jiān)督機制的完善,內蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2017(6).[2]胡雪松.淺析我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境[J].商業(yè)時代(28):70-70.[3]朱志強,姚璐,論我國政策執(zhí)行監(jiān)督機制的完善,內蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2015(6).[4]張劍,吳燕,我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督機制的完善-基于執(zhí)行主體的視角,天水行政學院報,2014(1).[5]劉琦,低碳經(jīng)濟背