國有企業(yè)改革與審計監(jiān)督一、國有企業(yè)改革與審計監(jiān)視的關(guān)系

經(jīng)濟活動離不開審計監(jiān)視。這是由于:國有企業(yè)的特別全部制性質(zhì)、重要的經(jīng)濟地位和深化改革的要求,打算了加強審計監(jiān)視的必要性;審計所具有的根本職能及其國家審計所處的特別地位,又打算了它在國有企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度中占有特別的使命。因此,從國有企業(yè)改革方向和進(jìn)展要求來看,審計監(jiān)視在以下方面與其有親密的關(guān)系。

１．國有企業(yè)實施政企分開必需強化審計監(jiān)視。

與傳統(tǒng)規(guī)劃經(jīng)濟體制相適應(yīng),國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的典型特征是國有國營,即國家代理全民全部權(quán),并通過政府機構(gòu)直接經(jīng)營企業(yè),其結(jié)果是政企不分。因此,政企不分是阻礙國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨立,并建立現(xiàn)代企業(yè)制度的最大障礙。在國家保存全部權(quán)的前提下,解決企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨立,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,要從解決政企分開入手。這是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的前提。國有企業(yè)實現(xiàn)政企分開后,強化審計監(jiān)視是其必備條件之一。這是由于,政企分開后,審計為政府的一個經(jīng)濟監(jiān)視部門,是政府對企業(yè)的重要監(jiān)控方式,以實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟政策的要求,同時,政府作為國有資產(chǎn)的全部者,也要借助審計監(jiān)視,來保證企業(yè)對國有資產(chǎn)實際運用合理性,實現(xiàn)其保值增值要求,滿意國家作為全部者的利益要求。

２．國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定和公司化改造必需強化審計監(jiān)視。

公司化改造是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本形式。公司作為現(xiàn)代企業(yè)制度的根本特征是“產(chǎn)權(quán)明晰,權(quán)責(zé)明確”。它要求:一是出資者明確,各投資主體到位;二是企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán),以其全部法人財產(chǎn)依法自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧,對出資者擔(dān)當(dāng)資產(chǎn)的保值增值責(zé)任,成為市場主體;三是劃分企業(yè)的投資主體與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)主體各自的權(quán)利和責(zé)任。因此,國有企業(yè)在公司制改造過程中,必需依靠審計進(jìn)展監(jiān)視,以確保國有資產(chǎn)評估的真實性、產(chǎn)權(quán)界定的合規(guī)性,實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的公司制改造,維護國有資產(chǎn)全部者的權(quán)益;保證國有股權(quán)依國家產(chǎn)業(yè)政策在股份有限公司中的控股地位;促進(jìn)國有資產(chǎn)合理配置,優(yōu)化國有資產(chǎn)投資構(gòu)造,提高國有資產(chǎn)運營效益;保障國有股權(quán)益,做到與其它股權(quán)同股、同權(quán)、同利。

３．國有企業(yè)完善科學(xué)治理必需強化審計監(jiān)視。

我國國有企業(yè)原有的治理制度,根本上是建立在規(guī)劃經(jīng)濟體制下的治理模式,雖然有些國有企業(yè)制造了一些比擬科學(xué)的治理制度,但總的來說,建立完善與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的財產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)制度、組織制度和科學(xué)的治理制度的任務(wù)還非常艱難。現(xiàn)代企業(yè)的治理實際上涉及到生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩個方面,其主要內(nèi)容應(yīng)根據(jù)社會化大生產(chǎn)和《公司法》的要求建立標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制和組織治理制度,實行權(quán)力、決策、執(zhí)行和監(jiān)視機構(gòu)獨立分設(shè),權(quán)、責(zé)、利關(guān)系明確,各司其職,相互制約,協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。而這些制度能否實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn),關(guān)鍵在于審計。

４．國有企業(yè)的信息披露必需強化審計監(jiān)視。

投資者對國有企業(yè)經(jīng)濟信息的真實性了解要求強化審計監(jiān)視,以確保投資的安全性。１９９８年７月,李金華審計長在全國深化企業(yè)審計研討會上指出:“由于機制的緣由,現(xiàn)在相當(dāng)一局部國有企業(yè)治理松懈,存在著會計信息不實,甚至弄虛作假,做假賬、報假賬、算假賬狀況特別嚴(yán)峻,財務(wù)會計資料不真實的狀況相當(dāng)普遍?！睍嬓畔⒌氖д?將會帶來多方面的嚴(yán)峻的危害:一是給政府的宏觀決策和調(diào)控帶來誤導(dǎo);二是造成國有資產(chǎn)的流失;三是虛假信息進(jìn)入市場會導(dǎo)致投資人、債權(quán)人的錯誤決策。這就必定會影響國家正常的經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定。對企業(yè)財務(wù)會計資料進(jìn)展驗證,展現(xiàn)其內(nèi)容的真實性,保證經(jīng)濟信息的安全、牢靠是審計的根本職能,是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會對審計的客觀需要。

二、當(dāng)前國企審計中面臨的狀況和問題

隨著國有企業(yè)改革的不斷深入,對國有企業(yè)的審計也消失了很多新狀況新問題。主要有:

１．產(chǎn)權(quán)不清,企業(yè)利益安排關(guān)系無法界定。

界定產(chǎn)權(quán)是股份制企業(yè)收益安排關(guān)系的前提,產(chǎn)權(quán)不清,企業(yè)的利益安排關(guān)系就無法界定,甚至造成國有資產(chǎn)的流失。由于產(chǎn)權(quán)不清,審計中查出的問題,無法找到責(zé)任人。迄今為止,我國始終未明確畢竟誰對國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)最終直接法律責(zé)任。比方,對企業(yè)不同來源資產(chǎn)全部權(quán)的界定,對企業(yè)依據(jù)有關(guān)政策提取的專項基金形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的界定,對國家實行優(yōu)待政策以轉(zhuǎn)化投資方式形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定等等,都無法依據(jù)有關(guān)政策仔細(xì)衡量,依法搞好界定。

２．對資本運營功能審計缺位,難以對國有企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量實行公正評價。

對國有企業(yè)的審計目標(biāo)不明確。對國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債損益進(jìn)展審計雖已提出來了這么多年,但畢竟該怎么審還未真正解決,至于怎么拓寬審計領(lǐng)域,再經(jīng)過若干年,審計究竟要到達(dá)一個什么樣的目標(biāo)并不很清晰?，F(xiàn)在對國有企業(yè)的審計就內(nèi)容而言,一般都是以財務(wù)收支為審計的主要內(nèi)容,注意違紀(jì)款的處理,從某種程度上講給人造成錯覺,致使有人認(rèn)為審計部門是“其次稅務(wù)部門”,而對國有企業(yè)資本運營效率的審計可謂涉足不深。詳細(xì)表現(xiàn)在:一是對企業(yè)的資本運營狀況（如投入主體資格確實認(rèn)、投資規(guī)模和投資方向的審計）不夠深入。二是對國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況如經(jīng)營方式的選擇,在這一過程中包含著對經(jīng)營主體確實認(rèn),經(jīng)營者權(quán)益和責(zé)任的落實,經(jīng)營業(yè)績的考核、評價,經(jīng)營過程中的產(chǎn)權(quán)約束以及國有資產(chǎn)的保值治理等等,也不夠深入。三是對國有資產(chǎn)收益安排狀況模糊。由于存在上述緣由,所以在如何合理確定國有資產(chǎn)收益在國家、企業(yè)、個人之間的安排方面,在企業(yè)擴大再生產(chǎn)的積存和用于職工個人、集體消費基金的比例關(guān)系方面以及保證歸國家安排的收益上繳等,都是“霧里看花”。四是對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)治理的狀況（如國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定與評估是否標(biāo)準(zhǔn),國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是否符合法定程序等）也很不標(biāo)準(zhǔn)等等。而事實上對國有企業(yè)審計的動身點和歸宿點都應(yīng)放在提高國有資產(chǎn)的運營效能和企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量上。

３．審計部門本身的建立滯后于國有企業(yè)改革步伐。

這主要表現(xiàn)在:一是審計網(wǎng)絡(luò)尚未建立,信息量缺乏,審計缺乏系統(tǒng)性。二是審計揭露和披露的關(guān)系難以把握,什么問題該披露,什么問題不該披露,界限難以把握,給審計事項評價帶來肯定的困難。三是審計人員的業(yè)務(wù)水平偏低,審計質(zhì)量還有待于提高。四是審計方法陳舊,審計手段落后。五是內(nèi)部治理制度不健全,缺乏對審計工程全過程進(jìn)展有效治理、監(jiān)視和約束的機制。

４．一些國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),對審計工作在熟悉上存在著片面性,行動上有抵觸。認(rèn)為審計監(jiān)視是找岔子,阻礙了企業(yè)的自主權(quán),對審計不供應(yīng)真實狀況,不很好地協(xié)作。對企業(yè)的內(nèi)部審計重視不力,甚至不予置理,弄虛作假,濫用職權(quán),致使內(nèi)部審計形同虛設(shè),增大了政府審計工作的難度。

三、國有企業(yè)審計新內(nèi)容新方式新方法探析

上述狀況說明,在市場經(jīng)濟體制深入運作的過程中,對國有企業(yè)的審計監(jiān)視還有許多問題值得我們?nèi)ド钊氲靥骄?。我們認(rèn)為:今后審計工作的思想觀念和工作重點要實現(xiàn)由以查處違紀(jì)款的財務(wù)收支審計向摸清企業(yè)家底的真實性審計轉(zhuǎn)變;要增加審計風(fēng)險意識;要建立審計網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。詳細(xì)說來,可從以下幾個方面加以改良和完善。

１．對國有企業(yè)應(yīng)重點審計的內(nèi)容

李金華審計長曾指出:“企業(yè)的審計首先要答復(fù)的是企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債損益是否真實的問題。這是當(dāng)前企業(yè)審計的要害,也是我們審計工的動身點和歸宿?！币虼?對國有企業(yè)的審計應(yīng)突出真實性和合法性。詳細(xì)應(yīng)抓住以下幾方面:一是檢查企業(yè)是否按有關(guān)規(guī)定程序辦事。檢查是否依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和要求,轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)、清理債權(quán)債務(wù),是否經(jīng)有關(guān)部門審查批準(zhǔn);經(jīng)營范圍等有關(guān)手續(xù)是否符合規(guī)定程序;并對文件、證明的齊全程度進(jìn)展檢查。二是重點審計國有資產(chǎn)的投入。檢查界定產(chǎn)權(quán),是否符合有關(guān)制度規(guī)定,是否有低估、漏估國有資產(chǎn),特殊是要對國有無形資產(chǎn)（如商標(biāo)使用權(quán)、企業(yè)商譽、產(chǎn)品專營權(quán)、非專利技術(shù)）的價值評估的依據(jù)及其正確性檢查。三是要審計企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中的以下主要環(huán)節(jié):（１）檢查主要產(chǎn)品主要材料價攤?cè)氘a(chǎn)品生產(chǎn)本錢、批期、品種、本錢計算價值的正確性;產(chǎn)品銷售本錢、材料本錢差異、應(yīng)攤應(yīng)提、跨期攤提的精確性;生產(chǎn)本錢、治理費用、銷售費用的合法性;是否存在擠占本錢費用等問題的審計。（２）審計企業(yè)實現(xiàn)利潤（虧損）的真實性,按規(guī)定安排的正確性。（３）審計資本公積、盈余公積,增加和使用是否符合規(guī)定;使用后,產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益。

２．充分發(fā)揮社會審計在國有企業(yè)改革中的中介作用。

政府審計屬于外部審計之一。它具有單向獨立性、強制性、無償性和行政監(jiān)視等特征。如要實施對國有企業(yè)的全面審計,就其現(xiàn)有力氣明顯缺乏,如要內(nèi)部審計去承辦,則受其獨立性不夠的影響難以到位,所以如充分發(fā)揮社會審計的作用,其效果比擬抱負(fù)。

第

一、是投資者對企業(yè)履行監(jiān)視權(quán)力的有效形式。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)的要求,現(xiàn)代企業(yè)全部制構(gòu)造是多元的。隨著國有企業(yè)改革的深入,特殊是證券市場的進(jìn)展,使大批國有企業(yè)突破了單一國家全部制的“大一統(tǒng)”模式,實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化,混合全部制企業(yè)的數(shù)量越來越多。各類投資人為了愛護自己的權(quán)益,了解和監(jiān)視企業(yè)治理層履行經(jīng)濟責(zé)任的狀況,都有對企業(yè)進(jìn)展審計和監(jiān)視的權(quán)力要求,而社會審計是適應(yīng)了投資者這種要求的有效形式。由于社會審計地位比擬超脫,能對企業(yè)作出獨立公正的評價。社會審計雙向獨立性的特征（既獨立于審計托付人,又獨立于被審計單位）保證了社會審計可以依據(jù)其審計的結(jié)論發(fā)表獨立、客觀、公正的審計意見和對被審計單位會計報表的牢靠性。真正表達(dá)以獨立的第三者的身份維護產(chǎn)權(quán)主體各方的合法權(quán)益。

第

二、對企業(yè)外部形象具有鑒證作用。由于現(xiàn)代企業(yè)的運行很大程度上依靠于企業(yè)外部集團的協(xié)作和幫忙,外部集團對企業(yè)的信任程序取決于它在公眾中的形象,而企業(yè)外部形象確實立要由獨立的第三者———社會審計來予以鑒證。只有企業(yè)具有良好的對形狀象、較好的營運力量和較高的資信度,才能引起現(xiàn)有投資人和潛在投資人的行為、現(xiàn)有債權(quán)人和潛在債權(quán)人的放貸行為,從而使企業(yè)的投融資渠道拓寬,使社會經(jīng)濟資源得到最優(yōu)配置。這也是國有企業(yè)進(jìn)展制度創(chuàng)新,建立現(xiàn)代企業(yè)制度所期望到達(dá)的主要目標(biāo)之一。

政府審計部門對不憐憫形的國有企業(yè)應(yīng)實行不同的審計方式。對上市和國有控股公司主要應(yīng)實行授權(quán)托付審計事務(wù)所或會計師事務(wù)所進(jìn)展獨立審計的形式;同時要加強對國有企業(yè)內(nèi)部審計的指導(dǎo)、檢查和催促。

３．要在標(biāo)準(zhǔn)上下功夫。

我國自１９８３年成立審計機構(gòu)以來,審計標(biāo)準(zhǔn)雖在日臻完善,但還有許多地方需要作進(jìn)一步的改良,重點在以下幾方面要加強:①審計程序要標(biāo)準(zhǔn)。要加強對審計規(guī)劃的制訂的標(biāo)準(zhǔn)工作,對事前、事中、事后的審計要環(huán)環(huán)相扣,有頭有尾,一以貫之。②指標(biāo)體系要標(biāo)準(zhǔn)。目前雖然國務(wù)院有關(guān)部門（例如財政部）正在抓緊制定詳細(xì)的考核方法,包括擬定各項指標(biāo)的權(quán)數(shù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值以及綜合評分方法等,但據(jù)說是將通過定期公布的方式供各地區(qū)、各部門參考。我們認(rèn)為假如沒有一個硬性的各地都必需統(tǒng)一執(zhí)行的審計指標(biāo)體系,各地區(qū)、各部門的審計各搞各的,標(biāo)準(zhǔn)不一,口徑不同,審計的可比性便無從談起。因此,盡快標(biāo)準(zhǔn)一套全國統(tǒng)一執(zhí)行的審計指標(biāo)體系,是特別必要的。③責(zé)權(quán)關(guān)系要標(biāo)準(zhǔn)。要仔細(xì)貫徹執(zhí)行李金華審計長在全國外資審計工作研討班上的講話精神,正確處理揭露、披露和處理的關(guān)系。對企業(yè)存在的重大問題肯定要揭露,揭露出來后經(jīng)過肯定程序進(jìn)展披露,要加大處理力度,要嚴(yán)格審計執(zhí)法,該處理的問題要處理,該追究責(zé)任的要追究責(zé)任,該進(jìn)入司法程序的要移送司法機關(guān)。④辦事程序要標(biāo)準(zhǔn)。審計工作人員要嚴(yán)格根據(jù)國家制定的３９項審計標(biāo)準(zhǔn)辦事,自覺遵守國家審計準(zhǔn)則。

４．強化對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任約束,切實搞好離任審計。

搞好國有企業(yè)關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)。一個好的領(lǐng)導(dǎo)可以使企業(yè)起死回生,在同等條件下,一個不稱職的領(lǐng)導(dǎo),也可能使企業(yè)破產(chǎn)。離任審計是對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營責(zé)任的有效約束手段。離任審計對于引導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)法人的經(jīng)營思想和經(jīng)營行為,揭露非法行為,對于深化經(jīng)濟體制改革,建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度都有特別重要的意義。同時,通過離任審計,客觀評價法人在任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任履行狀況,可以為組織人事部門正確、科學(xué)地考核和任用干部供應(yīng)重要而詳細(xì)的依據(jù)。我國從１９８５年起在黑龍江、吉林、江西等省的局部地區(qū)推行了離任審計,實踐證明實行離任審計是搞好國有企業(yè)的重要一環(huán)。目前,這一審計活動在全國已全面鋪開并不斷給予新的內(nèi)容和生命力。要堅決貫徹執(zhí)行黨中心、國務(wù)院下發(fā)的有關(guān)離任審計的文件精神。

總之,對國有企業(yè)的審計是隨著現(xiàn)代企業(yè)的建立而進(jìn)展起來的,尤其是股份公司的實行,導(dǎo)致了股份資本的