第11章地方治理的路徑選擇關鍵術語：

多中心治理社會資本組織網絡組織間網絡關系新人型治理權變型治理合作型治理重點問題：多中心治理的理念與前提條件地方多中心治理的主體構成與角色轉換社會資本在地方治理中的作用組織間網絡關系理論地方公共組織網絡體系的結構與功能地方公共組織網絡體系運行機制的構建地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材11.1梳理地方多中心治理的理念11.1.1地方多中心治理概述11.1.2地方多中心治理的主體構成與角色轉換11.1.3實現地方多中心治理的前提條件地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材11.1.1地方多中心治理概述1.多中心治理的內涵與特征多中心治理的思想是相對于一元或單中心權威秩序的思維而言的，它意味著地方政府為有效地提供公共產品和效勞，進行公共事務的管理，實現持續(xù)開展的績效目標，由社會中多元的獨立行為主體要素〔個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織〕，基于一定的集體行為規(guī)那么，通過互相博弈，相互調適，共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材奧斯特羅姆等人認為多中心治理模式有如下特征：一是存在自治與自主管理的力量。這些力量，在各自可以發(fā)揮優(yōu)勢的領域，按照一定的規(guī)那么，采取較為靈活的理性的方式，尋求公共問題解決的高效途徑。二是社會參與條件成熟，參與時機增多，參與意識增強。三是各主體利益更加多元。多重利益經過沖突、對話、協(xié)商、妥協(xié)達成一定的平衡。四是公共產品和效勞，可以根據公眾的偏好，在多種獨立主體間進行選擇提供，即“多中心效勞體制〞。2.地方多中心治理的重要意義羅伯特·達爾認為，政治系統(tǒng)中全力分布是廣泛的，地方政府是最具權威的多元權力主體的核心成員；此外，各種不同的利益集團，社會組織不同程度地掌握著各種社會資源，以特定方式影響地方政府的政策取向，并逐漸演變成新型的多中心治理體系。隨著經濟的開展，社會的進步，人類文明程度的提高，更重要的是地方各種開展環(huán)境的復雜多變與不確定，原先單極的政府治理顯得力不從心，多方社會權力主體的介入不可防止。具體而言，地方多中心治理的現實意義主要表現在以下幾個方面：多中心治理，是實現地方政治民主的必然要求。多中心治理，有利于地方政府決策的科學化。多中心治理，有利于彌補地方政府管理的缺陷。人民網“網絡問政〞：使群眾問有所答，惑有所解

近日，陜西省人民政府網站上一篇題為?農民工致信感謝趙正永省長為其討回拖欠工資?的文章引起了社會的廣泛關注和網友的熱烈討論。針對陜西省省長幫農民工討薪的事情，網友“@破而后立制〞認為，關心人民群眾根本生活的領導才是好領導，值得學習。也有網友提出，領導的精力畢竟有限，網友反映的事情不可能每件都能及時解決，建立常態(tài)嚴格有效的制度予以保障才是正道。網友“@一面陽春碗〞說，“如果省長之下的每一個人都能像省長這樣，省長也不必這樣了，省長要研究如何從根本上杜絕類似的情況再次發(fā)生。〞網友“@alalie〞直言，這樣的結果需要掌聲。記者了解到，今年4月22日，網友閆金民在人民網“地方領導留言板〞上給陜西省省長趙正永留言，反映自己在陜西煤化澄合礦務局董家河外包隊打工，2.4萬元的工資拿不到手的問題。閆金民的留言得到了陜西省省長趙正永的關注，在相關部門及時跟蹤督辦下，企業(yè)支付了拖欠他所應得的全部工資。5月12日和14日，閆金民分別以手機短信和電話傳真的形式，向陜西省省長趙正永和有關部門表達謝意。近年來，隨著我國民主化、信息化進程的加快，互聯網等新媒體行業(yè)的迅猛開展，給社會帶來了生機與活力，也給新形勢下黨和政府的群眾工作、社會管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。陜西省省長趙正永在談到網絡媒體的輿情監(jiān)督時表示，陜西省政府辦公廳專門有一個部門，負責輿情分析、輿情收集等工作。他們會將前一天網絡媒體上所反映的各種報道，包括負面報道，于第二天一早送到辦公室給我查看。第二天我看到這些，對有些問題督辦的是比較多的，我批了以后，我們有關部門去督辦，督辦了以后我們在政府網站上面進行回復，這個也是比較多的，對我們的工作有一個很大的推動。記者了解到，2024年陜西省省長趙正永入選人民網“2024年度十大最受歡送嘉賓〞，而對其的獲獎理由那么是：回復和瀏覽人民網網友的留言是他通過網絡聯系群眾的主要方式之一。陜西省社會科學院副院長石英表示，在全媒體時代盛行的今天，很多傳統(tǒng)媒體為了提高自身競爭力，紛紛采取措施開設有各自特色的網絡平臺。而人民網作為人民日報的網絡媒介，其最大的兩個優(yōu)勢是：一方面建立了網民與政府溝通的最大平臺，既通過留言板讓網民與政府之間能夠互動，同時及時客觀的報道亦是對政府的建言獻策和輿論監(jiān)督平臺。而作為人民網股份有限公司和人民日報社陜西分社傾力打造的網絡平臺“人民網陜西頻道〞，自2024年7月1日上線以來，積極發(fā)揮網絡媒體的輿論監(jiān)督職能，進行多篇原創(chuàng)新聞采訪，為陜西地方建設建言獻策。石英說：“人民網陜西頻道在陜西落地僅僅2年時間，借助人民日報和人民網的人才和資源優(yōu)勢，組織的各類專題報道深入一線，深入基層，推出一系列重磅報道，報道推出后不僅受到社會的關注、網友的熱議，同時引起政府部門的高度重視〞。近日由省三江源生態(tài)保護與建設辦公室、省行政學院、省林業(yè)廳、北京大學自然保護與社會開展研究中心主辦，省生態(tài)環(huán)境遙感監(jiān)測中心、北京山水自然保護中心協(xié)辦的“三江源的新希望：走向綠色經濟與治理〞研討會在省行政學院召開。來自省內外二十多家高校、科研機構和政府部門的專家學者和實際工作者圍繞科研體系創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境治理、社會管理創(chuàng)新、綠色經濟開展等方面共話三江源的新希望。地處青藏高原腹地的青海三江源地區(qū)，自古以來，水草豐美，湖泊星羅棋布，野生動物種群繁多，典型的高原草原草甸區(qū)。上世紀70年代，隨著全球氣候變暖，冰川、雪山逐年萎縮，高原湖泊和濕地的水源補給受到影響；湖泊、濕地面積縮小甚至干涸，泥炭地枯燥裸露，沼澤地逐漸消失，沼澤低濕草甸植被向中旱生高原植被演變；人口增加和人類過度的生產經營活動，導致草地大規(guī)模退化與沙化，優(yōu)質牧草逐漸被毒、雜草所取代，草地危害動物如鼠類、旱獺乘虛而入，草地載畜量減少，野生動物棲息環(huán)境質量減退，棲息地破碎化，生物多樣性降低。

黑土灘是荒漠化的前兆，而草原一旦荒漠化就很容易引起沙漠化。因此草原荒漠化治理的最正確時間就是草原開始退化，黑土裸露的黑土灘階段。三江源生態(tài)保護和建設工程實施以來，為確保工程區(qū)生態(tài)的整體恢復，同時充分考慮到今后三江源地區(qū)畜牧業(yè)長遠開展，與退牧還草同步進行，國家先后投入5.23億元資金，對三江源地區(qū)的522.58萬畝黑土灘分期進行了治理，同時投資1.57億元，對3138.13萬畝草場進行鼠害防治，嘗試解決黑土灘的問題。三江源生態(tài)保護與建設2024年1月，國務院正式批準三江源為國家級自然保護區(qū)三江源有很好的對保護認同的文化根底。藏傳佛教的文化中，就有許多崇敬自然、保護生命及生命之間平等的認同。這是保護可以依靠的社會資源，有這個社會資本，老百姓有保護的意愿，使得以社區(qū)為主體的保護成為可能。三江源生態(tài)試驗區(qū)應強調尊重文化，這是整個藏區(qū)都應該推廣的原那么，對社會穩(wěn)定也會起到促進作用。在過去的6年里，開展過一些像“協(xié)議保護〞的工程，即保護區(qū)授權給老百姓來開展保護活動、承擔保護責任，同時對老百姓做保護的成效給一些獎勵，這也是一種生態(tài)補償的嘗試。11.1.2地方多中心治理的主體構成與角色轉換1.地方多中心治理的主體構成地方政府是地方多中心治理體系中的核心主體。企業(yè)型組織是以追求組織自身利潤最大化為目標的營利性社會組織。市場經濟的飛速開展，使得企業(yè)型組織在地方治理中日益扮演著越來越重要的角色。非營利組織作為社會公共領域的一種普遍現象，是社會中自發(fā)組織起來的，不以營利為目的的一種社會組織。非營利組織已經推動地方政府治理方式的變革，是地方政府管理公共事務的有力補充。摁馬桶玩兒排遣孤獨的老太讓你想起了誰

68歲的宋老太現住在大連市甘井子區(qū)南關嶺街道姚興社區(qū)。年前，兒子把她從外地農村接到大連過年，年后她也一直沒有回老家。前幾天，宋老太的兒子下班回家，看見門上貼了張單子，仔細一看是自來水公司的抄表記錄，上面的數字嚇了他一跳，兩個月竟然用了98噸水。原來，宋老太第一次見抽水馬桶這個東西，感覺特別神奇，“井里的水不花錢，所以我一個人在家的時候，沒有事就摁一下。〞宋老太說，每次摁完以后，她都覺得挺有意思。與其說宋老太摁的是馬桶，不如說摁的是寂寞，但讓人傷感的是，即便她摁掉了980噸自來水，也未必能沖掉那份濃烈的寂寞與無奈。好在宋老太的兒子還算孝順，他沒有明確提出浪費水的事，怕老媽心疼上火，只是說總摁馬桶的抽水開關，影響開關的使用壽命。這種善意的勸解，表達了一種孝順。問題是，宋老太不摁馬桶之后，她又當如何排遣孤獨？宋老太的孤獨讓很多人感同身受，有網友自稱，“這讓我想起我奶奶，來廣州跟我們一起住的那段時間不斷喂家里的兔子吃胡蘿卜，結果兔子撐死了〞

。中國有多少類似這樣摁馬桶玩兒、喂死兔子的老人？也許難以統(tǒng)計。一個不爭的事實是，我國已經進入銀發(fā)社會。截至2024年底，我國60歲及以上老年人口達1.85億，預計到“十二五〞末期，老年人口將到達2.21億?？粘怖先撕土羰乩先瞬粩嘣龆啵瑩y(tǒng)計，農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%?！俺鲩T一把鎖、進門一盞燈〞，就是空巢老人生活狀態(tài)，孤獨像洪水一樣襲來，更關鍵的是做什么事都不方便，甚至充滿種種不可預知的風險。另一方面，老人即便在兒女身邊，也未必就能驅散孤獨，就像宋老太。每個孤獨的老人背后都有滿腔的無奈和沉重的嘆息。一項調查說明，目前我國老年疾病患者中50%-80%是源自于老年人的心理疾病，而約70%的心理疾病是因為老年人缺少精神關心所導致的。確實如此，到了一定年歲的老人，他們的物欲極低，往往吃飽穿暖即可，他們最需要情感輸送，需要人性關心，比方子女多陪他們嘮嘮嗑，孫輩多和他們逗逗樂。當然，在現代社會，大多數年輕人陷入了一種陀螺化的生存狀態(tài)中，每天忙得團團轉，沉重的工作壓力讓人很難抽出大量時間在家陪父母。工作重要，父母的精神需求也重要，該如何平衡兩者關系？南京鼓樓區(qū)首推公共效勞“外包〞破解供給缺乏難題

老年人獨居無人照顧怎么辦？……面對“公共效勞產品供給缺乏〞這一社會建設的重要課題，鼓樓區(qū)大膽創(chuàng)新，秉承“有限政府、無限效勞〞理念，將外包模式引入居家養(yǎng)老效勞領域，“公共效勞外包〞改革應時而生，有效激發(fā)社會活力、擴大公眾參與、促進幸福城區(qū)建設。截至目前，全區(qū)實施的公共效勞外包工程28項，涉及13個部門，2024年度效勞外包資金總額達4000多萬元。政府公共效勞外包，是指以政府機關或部門作為發(fā)包方，將原來由政府直接舉辦的、為社會開展和人民生活提供效勞的事項，承包或委托給具備條件的法人或其他組織〔以下統(tǒng)稱承包商〕履行，并支付相應報酬的民事法律行為。

2024年5月，鼓樓區(qū)在全國率先創(chuàng)立“居家養(yǎng)老效勞網〞，以政府購置效勞的方式與民營養(yǎng)老機構展開合作，免費為孤寡、獨居老人和困難老人家庭提供照應起居、買菜做飯等生活照料效勞。目前“居家養(yǎng)老效勞網〞效勞老人達5500人/戶。2024年6月，鼓樓區(qū)出資創(chuàng)辦了96180生活效勞求助熱線。全市近400家相關效勞企業(yè)依托96180熱線，提供包括家政效勞等100多項效勞資源。2024年，鼓樓區(qū)成功運作民營金康老年護理中心租房工程，以招投標方式吸引民營養(yǎng)老機構前來參與，中標的機構便獲得無償使用權。短短幾年的開展，全區(qū)養(yǎng)老床位總數已從2024年的190多張增至2368張，提前實現了“十一五〞規(guī)劃目標。

有人這樣算過賬：在“外包〞模式下，財政花200萬元支付給民營養(yǎng)老機構，可為2000名老年人解決養(yǎng)老難題，這就等于建起一個沒有圍墻的2000張床位的養(yǎng)老福利機構。假設按當前長三角地區(qū)的行情，在南京建設福利機構每床位造價約25萬元，以此推算需總造價約5億元。而把這5億元用于購置效勞，支付每年200萬居家養(yǎng)老效勞經費，至少可用250年……社會建設創(chuàng)新的難點與突破點在“社會協(xié)同〞。鼓樓區(qū)政府由開始的自發(fā)到而后的自覺，將購置效勞作為社會協(xié)同的有效路徑，通過購置民營養(yǎng)老機構的效勞，實現了功能替代。到達了群眾困難得到解決，民營機構得到開展，政府效勞得到落實的三贏局面。政府購置效勞是被國內外的實踐證明的現代政府的一種善治舉措，我們希望政府將購置效勞的范圍更加擴大，扎扎實實開創(chuàng)和諧社會的新局面。咖啡價格遭遇寒冰行業(yè)協(xié)會組織自救

3月31日，國際咖啡巨頭停止收購云南咖啡豆，云南咖啡難賣和價格持續(xù)下滑成了大家關注的話題。由于咖啡是云南外鄉(xiāng)最早與國際市場接軌的農產品，咖啡收購報價也一直參照紐約期貨價格。云南省咖啡行業(yè)協(xié)會日前在昆明舉行媒體見面會，就當前云南咖啡遭遇價格持續(xù)下滑，咖啡出現難賣狀況進行情況通報；同時，云南省咖啡行業(yè)協(xié)會發(fā)出號召：云南外鄉(xiāng)咖啡企業(yè)聯合行動，決心將當前難賣的2萬多噸咖啡豆收購，絕不讓一噸咖啡豆爛在咖農手中，確保云南咖啡產業(yè)健康開展，不傷害咖啡種植戶的積極性。咖啡價格持續(xù)下滑去年采收季，云南咖啡豆產量達5萬噸，今年大概有6萬噸，產量增多的同時價格卻下跌了三分之一。據了解，目前普洱、保山、版納等咖啡主產地尚有2萬多噸咖啡豆難賣。什么原因造成咖啡價格持續(xù)下滑，咖啡難賣呢？云南省咖啡行業(yè)協(xié)會會長熊相入分析認為，歐洲債務危機、美國次貸危機和蔓延到全球的金融危機影響了咖啡市場，中間商開始觀望，咖啡廠商開始啟動庫存，一時間使人產生咖啡生產過剩的錯覺，咖啡消費市場萎縮。實際上咖啡消費并沒有減少，但正是這樣的觀望態(tài)度和咖啡廠商啟用庫存，導致價格下滑。另外，世界咖啡價格存在價格周期，以每十年左右為一個波段，2024年咖啡價格開始逐步攀升，2024年，全球咖啡價格升至近30年來的頂峰，2024年咖啡價格回落，但此次跌價太快，讓咖啡種植戶措手不及。根據調查，當前云南咖啡種植的生產本錢在每公斤13～15元，當收購價格在15元以上時，咖啡種植戶還是有一定利潤空間，但和投資其他種植業(yè)相比，收益率顯得很低。2024年年內，云南咖啡種植面積將突破100萬畝。但當云南咖啡產業(yè)開展如火如荼的時候，國際咖啡價格突然急轉直下。2024年2月開始，咖啡價格持續(xù)下滑的浪潮席卷云南。云南咖啡產業(yè)出路何在

3月31日，國際咖啡巨頭停止收購云南咖啡豆，云南咖啡難賣和價格持續(xù)下滑成了大家關注的話題。此時，作為協(xié)會會長單位的后谷咖啡公司正在忙碌著，各副會長單位也在積極響應，想方法尋求更多的銷售突破口，兌現不讓一噸咖啡豆爛在咖農手中的承諾。當云南外鄉(xiāng)咖啡企業(yè)積極行動之時，企業(yè)家們也寄望政府有關部門能采取有效措施，扶植咖農渡過難關。在一些云南外鄉(xiāng)咖啡企業(yè)在接受記者采訪時表示，在解決當前咖啡豆銷售難的問題上，希望政府能夠吸取國際上一些成功的案例。例如，像巴西政府，當咖啡價格持續(xù)下滑的時候，政府協(xié)調，扶持企業(yè)收購進行保存，當咖啡價格走高時候再出售，確?？Х确N植的積極性；同時，在咖啡價格持續(xù)下滑時，政府相關部門的反映非常迅速，給外鄉(xiāng)咖啡企業(yè)安排貼息貸款，鼓勵企業(yè)積極收購，不讓咖啡爛在農民手中。

2.地方多中心治理主體的角色轉換地方政府不是全能的，如同市場一樣存在缺陷。在不穩(wěn)定因素凸顯的今天，各地都存在不同程度的“政府失靈〞，所以，首先必須實現多元治理主體的角色轉換，才能穩(wěn)步地推進地方公共管理的多中心治理?！?〕地方政府應從單純使用權力到注重樹立法理權威〔2〕企業(yè)型組織應從注重利潤索取走向回報社會、擔當社會責任。〔3〕非營利組織應從依賴走向自治。11.1.3實現地方多中心治理的前提條件〔1〕地方政府的引導地方政府通過政策引導，強化社會主體意識、參與意識和權利意識，才能形成政府與社會的互動協(xié)作，才能使地方公共機構能夠以較低的治理本錢完成公共效勞的提供?！?〕公民社會的構建一個國家自治化程度越高，代表著公民社會越成熟；公民社會越成熟，意味著多中心治理體系越完備?！?〕權力資源的再分配“多中心〞治理要求的分權化指的是不同層級政府部門在公共事務管理和公共效勞中，將相關權力、責任向市場與公民社會轉移的過程，表現為政府、市場和公民社會的關系結構。11.2培育地方社會資本11.2.1社會資本的概念11.2.2社會資本在地方治理中的作用11.2.3優(yōu)化地方社會資本的生長環(huán)境地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材11.2.1社會資本的概念自法國社會學家皮埃爾?布迪厄首次提出“社會資本〞后，在各種學科內都有獨到的發(fā)現和運用。邁克爾·武考克：社會資本的最大價值在于，針對當代某些最迫切的問題，它為用多學科和跨學科的方法進行廣泛的探討提供了可靠的起點。地方社會資本的培育與開展，將是地方政府實現有效治理的一條重要路徑。羅伯特·帕特南：社會資本是指社會組織的那些可能促進協(xié)調行動而提高社會效能的特征，比方信任、標準及網絡。具體而言，社會資本是存在于組織之間的潛在的基于長期的互動交往而建立的彼此間的信任模式、擁有的關系網絡及互惠的標準。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材11.2.2社會資本在地方治理中的作用〔1〕社會資本是地方治理中不可或缺的社會資源社會資本是一種在制度化的社會關系中自然形成的資源。當國家和社會，地方政府和地方社會之間的信任資源發(fā)揮成效時，可以大大優(yōu)化地方整體的治理功能，提高治理效率?！?〕社會資本是地方多元治理主體之間的合作紐帶多元治理主體之間的良好合作，需要以信任為特征的社會資本的推動。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材11.2.2社會資本在地方治理中的作用〔1〕社會資本是地方治理中不可或缺的社會資源社會資本是一種在制度化的社會關系中自然形成的資源。當國家和社會，地方政府和地方社會之間的信任資源發(fā)揮成效時，可以大大優(yōu)化地方整體的治理功能，提高治理效率?！?〕社會資本是地方多元治理主體之間的合作紐帶多元治理主體之間的良好合作，需要以信任為特征的社會資本的推動。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材各類社會資本積極進入文化產業(yè)

資金短缺得到緩解

文化產業(yè)的開展離不開金融的支持，記者日前從文化部得悉，十七大以來，文化產業(yè)投融資工作取得了重大進展。金融支持文化產業(yè)取得了突出的成就。各類社會資本積極進入文化產業(yè)的態(tài)勢根本形成，產業(yè)開展的資金短缺問題得到有效緩解。據了解，2024年起，中央財政設立了“文化產業(yè)開展專項資金〞，兩年來，已經累計支持文化系統(tǒng)304個工程9.21億元。2024年，文化部下發(fā)了?文化部關于推進文化企業(yè)境內上市有關工作的通知?，逐步建立文化企業(yè)上市輔導培育機制，文化企業(yè)上市趨勢良好，7家文化企業(yè)在境內A股市場成功上市，此外，還有4家文化企業(yè)借殼上市，5家文化企業(yè)成功登陸美國資本市場，截止2024年末，在滬深兩地上市文化企業(yè)累計超過50余家。專家：社會資本辦醫(yī)不能完全變成企業(yè)化經營

2024年，國務院辦公廳發(fā)布指導意見，把醫(yī)療衛(wèi)生作為向民間投資的七個重點領域之一，衛(wèi)生部醫(yī)改辦信息組組長、藥物政策與根本藥物制度司副司長姚建紅指出，目前社會辦醫(yī)的好處有三方面:第一個，從政府來看，有利于擴充醫(yī)療衛(wèi)生資源，緩解政府資源缺乏的問題。從公立醫(yī)院改革來講，有利于擴充競爭面，增強對公立醫(yī)院的競爭。從群眾來講，給人民群眾一個多元化的選擇，既是保證我們的居民的效勞需求，也保證其他的非根本的醫(yī)療效勞的需求。姚建紅指出，開展社會辦醫(yī)是根本原那么，既要扶持，也要監(jiān)管，既要標準，也要開展，現在的政策對于社會辦醫(yī)的政策相比照較寬松一些，但是地方落實還有一個過程，要加大落實力度，但是加大監(jiān)管，是我們衛(wèi)生部門的重要的職責。怎么樣加強管理，使得民辦醫(yī)院誠信來辦醫(yī)。國務院醫(yī)改專家咨詢委員會委員、北京大學經濟研究中心教授李玲稱，其實中國這30年來一直都是在鼓勵民營資本辦醫(yī)，但是幾乎沒有一家小醫(yī)院從診所變成一家綜合性的大醫(yī)院。李玲分析指出，在中國辦醫(yī)仍要看到醫(yī)療效勞的特殊性，這個行業(yè)它的特殊性，就在于僅僅有錢不行，它需要一個團隊的協(xié)作，需要長久地投資建立品牌，這是非常難的一件事，是需要相當長的時間，中國的民營資本現在開始在做非盈利了，比方最近北京剛剛成立了嫣然兒童醫(yī)院。但是我們要清醒地認識到，老百姓對解決看病難、看病貴的呼吁是非常迫切的，中國得先把自己的公立醫(yī)院好好辦好。社會資本辦醫(yī),還需再破"玻璃門"

鼓勵社會資本辦醫(yī),大力開展民間醫(yī)院,是新醫(yī)改的重要舉措。這一舉措的首要意義,在于緩解公立醫(yī)院醫(yī)療資源緊張的現狀。以北京為例,“看病難〞是不少患者的切身感受,“掛號起五更,排隊一條龍〞成為常態(tài)。即便從去年7月開始,北京市相繼推出114電話預約和網上預約掛號平臺,但根據北京市衛(wèi)生局網上預約掛號平臺顯示,多數醫(yī)院投放了3個月的號源,像同仁、協(xié)和等知名醫(yī)院的重點科室,3個月以內的號源全都約滿。以現有公立醫(yī)院與私立醫(yī)院的絕對數量比照來看,13519:8864,超過1.5:1的比例,開放社會資本辦醫(yī)之后,相信民營醫(yī)院數量還會有一定數量的提升。然而兩者各自發(fā)揮的效用,與其數量卻遠遠不成正比。提起民營醫(yī)院,人們總會聯想起不孕不育廣告,似乎去那里看的病多是難以啟齒的私密病。于是乎,與公立醫(yī)院的門庭假設市相比,有些山寨化的民營醫(yī)院那么總為患者數量發(fā)愁。產生這一結果至少有兩個重要原因:其一,醫(yī)療人才的良莠不齊。醫(yī)學院畢業(yè)的學生,就業(yè)首選是那些公立的三甲醫(yī)院,因為不僅僅是這些醫(yī)院收入高、飯碗穩(wěn),單就在職稱評定上,相比于民營醫(yī)院,也大有優(yōu)勢。這就導致流向民營醫(yī)院的人才質量無法得到保證。其二,無法使用醫(yī)保。截至2024年,北京市擁有醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構、專業(yè)公共衛(wèi)生機構等各類醫(yī)療機構達9000余家。其中,屬醫(yī)保定點范圍的各級醫(yī)院共有近2000家；民營醫(yī)療機構3000多家,占全市醫(yī)療機構總數的三分之一,但被納入醫(yī)保定點的民營醫(yī)療機構僅占全市醫(yī)保定點醫(yī)療機構的6.5%。這種局面使得患者即便想到民營醫(yī)院就醫(yī),也會囿于就診費用的現實考量而繞門而過。以上這些,其實都與政策層面上的“玻璃門〞有關。目前,不僅在職稱評定、醫(yī)療保障“定點〞上,在稅收、拿地本錢等問題上,民營醫(yī)院都受到不公平待遇,這也使得民營醫(yī)院很難與國營醫(yī)院在同一條起跑線上競爭。這也是開展這么多年來,民營醫(yī)院雖然數量不少,但多而不強的政策性原因。所以,為了使民營醫(yī)院真正能起鯰魚作用,甚至與公立醫(yī)院形成競爭態(tài)勢到達良性循環(huán),翻開社會資本辦醫(yī)的大門之后,還需再破政策層面上的“玻璃門〞,在財政上、稅收多給些支持,在引進人才上給予戶籍、職稱評定等方面的同等待遇,在用電、用水、用氣、用熱與公立醫(yī)療機構實行同價等等。站在同一條起跑線上,民營醫(yī)院才能真正開展壯大起來,成為緩解看病貴、看病難的一個生力軍。允許社會辦醫(yī)，就必須允許醫(yī)生慢慢地流動起來，但目前，大量的醫(yī)生還在公立醫(yī)院。針對這個問題，李玲答復稱，中國現在的醫(yī)療效勞市場其實是過度競爭的市場，每一家公立醫(yī)院都是自我經營的，都在競爭。中國民營醫(yī)院本身的力量就不行，在競爭中都是靠一些不標準的行為在生存，這個問題可能不是單方面能解決的，它需要把公立醫(yī)院辦成真正的公立醫(yī)院。王延中稱，中國醫(yī)療機構還是需要社會的力量，公共的資金來注入醫(yī)院，這樣可以對醫(yī)院的行為進行強有力的監(jiān)管，醫(yī)院之所以是盈利性突出，就在于內部監(jiān)管不標準，醫(yī)院的收入是大問題。11.2.3優(yōu)化地方社會資本的生長環(huán)境地方政府可以通過一下方式優(yōu)化地方社會資本的生長環(huán)境：〔1〕繼承傳統(tǒng)文明。學習和繼承本國的傳統(tǒng)文明是培育地方社會資本的前提條件。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材對于“社會資本〞概念，尚沒有為人們普遍認同的定義，從其根本內涵看，社會資本是相對于經濟資本和人力資本的概念，它是指社會主體〔包括個人、群體、社會甚至國家〕間緊密聯系的狀態(tài)及其特征，其表現形式有社會網絡、標準、信任、權威、行動的共識以及社會道德等方面。社會資本存在于社會結構之中，是無形的，它通過人與人之間的合作進而提高社會的效率和社會整合度。社會資本與物質資本、人力資本一樣，這種個人與組織的他人之間的聯系可以給他個人帶來未來的收益。社會資本往往是針對某種組織而言的。他在該組織中社會資本的多少反映了他與組織中其他人之間的人際聯系在長期來看，可以給他帶來的額外的利益的大小，其外在的指標可以表現為聲譽、人緣、口碑等等。在西方開展起來的社會資本理論，是建立在其市場發(fā)育完善、制度健全的根底之上的，其社會網絡、社會資本的運用，相對來說是以不與現存制度相抵觸、不損壞社會整體利益為前提的，以普遍信任等公民精神為主要方面社會資本，為多元社會提供了秩序和整合的根底，有助于促進政府的民主和效率，并推動自發(fā)社會秩序的形成。因此社會資本被寄予推動經濟社會開展和民主治理的厚望。與西方社會不同，對于正處在現代化轉型的國家與社會來說，在社會資本方面一般都面臨多重困境：其一，社會的現代化轉型使得家庭、社區(qū)等傳統(tǒng)社會資本遭受侵蝕；其二，市場、法律等制度性社會資本尚未建立或健全，經濟社會開展和民主政治缺乏有效的制度支持；其三，在制度化缺乏的情況，“拉關系〞等非制度化運作，成為獲取資源和減弱不確定性的重要選擇，國家與政府壟斷大局部社會資源的情況，也往往使得政府部門與官員的腐敗與尋租成為常態(tài)，促使人們陷入“非生產性努力〞的惡性循環(huán)。因此，在這些國家與社會中，社會資本往往被看作是個體由以獲取資源的“關系〞，社會資本研究也重點關注的是非正式制度性的社會資本〔2〕借助網絡媒介。這里的網絡培植既包含社會關系網絡也包括互聯網。前者是傳統(tǒng)的培植網絡，即通過人與人，組織與組織之間的頻繁互動交流與溝通，實現彼此信任的關系；后者是從前者中別離獨立出來的融入現代電子科技元素的培植方式。

網絡社會資本即網民以虛擬社區(qū)為媒介,通過建立以符號為主要形式的與其他網民及虛擬社區(qū)之間的認同關系,從而獲得的虛擬資源。其歸宿是轉化為現實的社會資本。網絡社會資本主要包括:(1)行為者:網民;(2)媒介:虛擬社區(qū);(3)資源的外在形式:符號形式或者說是虛擬的資源;(4)資源的獲得方式:通過與其他網民及虛擬社區(qū)之間的認同關系;(5)歸宿:現實社會資本。這種虛擬的資源并不會永遠保持一種虛擬的、不真實的狀態(tài),它將通過網絡與現實的無縫運作轉化為現實的社會資本。隨著上網人數的劇增,各種現實的合作關系特別是貿易領域的合作關系鏈接到了網絡空間里,網絡社會資本的積累已經開始影響到了現實的生活。

網絡社會資本與現實社會資本之間具有很多共通之處:首先,都是關系資源。不管是現實社會資本還是網絡社會資本都力圖通過建立一種人與人之間的信任關系從而獲得資源。其次,都有一定的周期。作為一種社會資本,二者都需要通過一定的維護才能使資源得到延續(xù)。最后一個共同之處在于不管是現實的社會資本還是網絡社會資本的建立都是為了一個目的,即使資本擁有者從中獲利。即便資本擁有者并沒有意識到這一點,這種資本的存在依然是一種獲利的工具。這種利益既可能是金錢等物質利益也可能是權力、威望等非物質形態(tài)的利益,以后者居多。對于網民,他們并不僅僅只生活在賽博空間里,作為一個現實社會的成員,他們還要扮演各種現實的角色。一個社會成功人士上網以后可以不費吹灰之力成為網絡世界里的焦點人物。今年在各大媒體頻繁報道的“老徐〞(徐靜蕾)博客以人氣過千萬成為真正的網絡奇跡,一位疑似過氣的明星憑借網絡竟然重新鮮活在人們的視線里,這不能不說是網絡社會資本運作成功的典范。大多數的BLOG社區(qū)會通過邀請在現實社會中具有一定知名度的明星或其他領域的名人來吸引更多網民的參與,這種社區(qū)與知名博客之間的關系表達出一種互相促進的雙贏關系。所以知名的博客通過轉化其現實社會所擁有的社會資本從而在網絡社會里預先進入“資本維護〞的階段,而無需像一般網民要辛苦地經歷一段艱難的“資本原始積累〞階段。由于網絡社會資本的易逝特征,這種虛擬資本的分配往往如走馬燈一樣,無法在時間和精力上投入于網絡生活的人在資本的獲取方面處于劣勢地位。網絡社會資本的投資是一種長期性的投入,并不是每個人都可以擁有這樣的條件。而這些條件恰恰與現實社會中的社會分層是相符合的。白領和知識階層有更多的時間和時機可以維護自己的網絡資本,而藍領階層和非知識階層那么根本被排除在網絡社會資本的分配體系之外。隨著這種資源分配的深入,社會精英憑借一種先入為主的網絡社會資本獲取與轉化使自己擁有的社會資本更加雄厚,而非社會精英那么會因為網絡技術的開展而導致的斷層,拉大與社會精英之間的距離?！?〕培育信任文化。它有利于降低各方交易的本錢，提高效率，維護當地的社會秩序。網絡愛心廉價消費背后的脆弱信任白血病女孩魯假設晴在新浪微博公布病情引發(fā)關注，近日有網友質疑此事系杜撰、炒作。后經新浪工作人員聯系其朋友、兩名探訪過她的網友以及多名當地媒體記者，得知確有魯假設晴其人〔非真名〕，其白血病病情也屬實。輿論一方面反思現今網絡質疑成災的現象，另外，愛心消費現象也頻繁見諸網絡，引發(fā)網民批評。

近日，一位名叫“魯假設晴〞的姑娘成為大家關注的焦點。她是一位白血病患者，但她每天在微博直播自己的治療過程，樂觀開朗的她贏得了大家的支持和祝福。但近日卻有人疑心這是一場炒作，這又是何原因呢？“假設你安好，便是晴天。〞這是網友“魯假設晴〞的微博簽名。從今年4月16日起，她開始用微博直播自己治療白血病的過程，字里行間表達了自己對于生命的樂觀和積極態(tài)度?！坝H愛的們，我還在，眼睛變得模糊了，難過的一天一夜。想做一天的正常人，化個淡妝，穿得美美的，和閨密一起Shopping。〞在微博配圖中，她化了妝，配上了很美的自拍照。在5月16日的微博中，她那么表示，“病情越不樂觀，心好似越強大。睜開眼發(fā)現自己又賺一天，感覺一切是那么美好。〞這些都引來了網友的支持和感動，網友“紅暗灰的故事〞畫了一幅“魯假設晴〞穿婚紗的圖片，圓了她一個穿婚紗的夢，她那么轉發(fā)并回復道，“有首歌，你是我的眼。〞讓不少網友“傻眼〞的是，此事在昨天下午發(fā)生了第一次大逆轉。由于網友“作業(yè)本〞曾為“魯假設晴〞整理過一份資料，里面提到今年初她在青島市青醫(yī)附院檢查出了癌癥晚期，于是山東一媒體記者親赴青島，到這家醫(yī)院采訪。然而從青醫(yī)附院提供的住院病歷中卻沒有找到“魯假設晴〞，院方也稱“從來沒有過一位姓魯的病人，也沒有符合這個情況的女孩〞。報道中提到，前天上午還有人拿著鮮花來醫(yī)院找尋“魯假設晴〞，但都沒有找到。一石激起千層浪，這那么報道讓眾多網友開始了種種猜疑，網絡紅人“煙花妹妹〞那么把矛頭指向了較早參與此事的“作業(yè)本〞，并發(fā)微博稱“作業(yè)本〞其實是個微博公關團隊，對“魯假設晴〞的事件也完全是一場為了金錢利益的炒作：“短平快炒作魯假設晴賬號可以帶來十萬左右收益，但卻踐踏了網民的真誠與善心。〞記者采訪了北京協(xié)和醫(yī)院的醫(yī)生于鶯，得知“微博抗癌女孩〞確有其人，因身患急性髓系白血病，于今年1月到2月份在北京協(xié)和醫(yī)院西單分院治療，不過，真名不叫魯假設晴，叫魯超。目前已經不在協(xié)和醫(yī)院了。據于鶯介紹，“魯假設晴〞的病情并不樂觀，但她的家人一直斷然拒絕外界的資助。下午5點左右，網傳魯假設晴系炒作發(fā)微博進行辟謠，辟謠稱經過聯系“魯假設晴〞的好友、兩名探訪過她的網友以及多名當地記者，得知確有其人，其白血病病情也屬實。網民質疑魯假設晴炒作存在一定合理性

基于互聯網平臺的愛心舉動，往往都會經歷愛心涌動，廣泛影響，再到遭遇質疑，繼而得以證實或證偽的過程。這與當前的網絡環(huán)境有一定的關系，經驗說明，由網線連接的民眾有著日常陌生人所不具備的愛心沖動，網絡降低了信任的交際本錢，不像現實生活中那樣過于依賴人際關系，當弱者在網絡中尋求幫助，網友傾向于相信其遭遇，并且愿意動用鼠標、鍵盤，甚至走向線下表達關切，繼而放大影響。在這樣的背景下，越來越多的公共事件通過網絡發(fā)起，網民甚至成為最有愛心的群體，“網友〞這個稱呼超越了網絡，暗示了一種親切、友好的社交氣氛。

然而，網絡環(huán)境除了有網友的純粹一面外，還有著陰暗面。輿論力量逐漸受到重視，并且從中衍生出商業(yè)利益，網絡推手、網絡打手不斷涌現。即便是出于救助個體或者社會公益目的的事件，也讓人心生疑慮，難免受到質疑。2024年“金泉少俠〞籌劃的“廣州跪爬母親救女兒事件〞，無數網友表達關切、施以援手的舉動被利用，炒作底線被突破，并因此受到廣泛批評，而愛心消費大概即可追溯至此。

在這樣一種特殊、矛盾的心理背景下，構成了網民對類似網絡公益事件的糾結心態(tài)?；ヂ摼W上批量生產的“鍵盤上的愛心〞，盡管有其新意，但善意與娛樂，愛心和虛偽，各種訴求泥沙俱下?！版I盤上的愛心〞很廉價，屏幕前的人很敏感，因為廉價，所以熱心；因為敏感，所以受傷?！棒敿僭O晴事件〞見證的是一個大繁榮與大解構并存的互聯網社會，在這個社會中，網絡菜鳥和IT精英，草根與高富帥，屌絲與公共知識分子，屹立于廟堂之高或者混跡于江湖之遠，以及秉持浪漫主義與現實主義，鄉(xiāng)愿與犬儒等不同姿態(tài)的人，共同構筑了互聯網世界。而在網絡之外，權威逐漸消解，政府面臨公信力缺失，民間質疑成災，官民之間信任缺失。而在現實生活中，經歷反復的被忽悠、被欺騙之后，人與人之間豎起由陰謀論筑就的高墻，亞細亞式的社會結構、思維模式仍然是主流。

〔4〕積累互惠的社會標準。制度建設既包括剛性的制度標準，又包含柔性的社會標準，它們是構建社會資本的重要條件?！?〕開展社團組織。社會資本在地方公共治理中發(fā)揮成效，必須依賴代表社會高度自治的社團組織的積極參與。11.3構建地方公共組織網絡體系11.3.1組織間網絡關系理論的興起及其特征11.3.2地方公共組織網絡體系的結構與功能11.3.3地方公共組織網絡體系的治理模式11.3.4地方公共網絡體系運行機制的構建地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材11.3.1組織間網絡關系理論的興起及其特征1.組織間網絡關系理論的興起20世紀80年代以來，政府間關系發(fā)生了很大的變化，傳統(tǒng)的中央控制模式和地方自治模式已經無法準確地描述現實中地方政府間關系的復雜性。組織間網絡關系模式作為一種全新的分析模式受到學者們的青睞。組織間網絡關系理論的興起基于對傳統(tǒng)的科層制和地方自治模式的困惑，20世紀60年代對層級組織的質疑不斷出現。奧圖勒提出公共行政學應該認真地對待網絡，并且他對于現代公共行政實踐中網絡日益增長的重要性歸結為：一是公共行政中許多問題不能完全分割成小塊分別交給不同的部門去處理，必須涉及到跨機構之間的協(xié)作。二是處理復雜事務的政策可能必需網絡化的結構才能執(zhí)行。三是治性壓力使得網絡可能是實現政策目標所必需的。四是必須努力使各種聯系制度化。五是跨部門和不同層次管理的需要，如交通管理者面臨著殘疾人權利保護、瀕危物種保護和能源保護問題，而不僅僅是交通效率、有效性和土地使用問題。基克特：網絡是現代社會的最根本特征，它應該成為政策科學家用來探索網絡中的公共政策制定與治理之可能性的工具。丹尼斯·馬萊特、奧利弗·克萊沃、布魯諾·萊考克從多維角度對組織網絡的概念進行了定義：經濟維度：網絡組織是超越市場與企業(yè)兩分法的一種雜交組織形態(tài)，從這個角度來看，構成一個網絡的特定組織形態(tài)的出現及其演變可以用交易費用經濟學的方法來分析。歷史維度，網絡組織是各種行為者之間基于信任、相互認同，互惠和優(yōu)先權行使等所組成的長期關系系統(tǒng)，網絡是隨時間推移組織交易的一種手段，它從不是靜態(tài)的，而是處于不斷的演進之中。認知維度，一種網絡組織是大于個別行為者(企業(yè))訣竅總和的集體訣竅的儲存器，這種組織方法的優(yōu)勢是允許集體學習過程得以在更廣闊的范圍內展開，如超越了企業(yè)邊界的技術開發(fā)的學習過程。標準維度，所有網絡都是由旨在確定每個成員的義務與責任的一套規(guī)那么所定義的，這些規(guī)那么劃定了集體活動的領域，并確保與網絡的外部環(huán)境相比，網絡組織受到始終如一的規(guī)制。這里所指的組織間網絡：一些相關的組織之間由于長期的相互聯系和相互作用而形成的一種相比照較穩(wěn)定的合作結構形態(tài)，這樣的組織群就可以通過集體決策聯合行動來生產產品及提供效勞，以便更快捷地適應不斷變化的技術和市場環(huán)境，提高自身競爭力。這里所講的組織可以是單個的公司、企業(yè)、私人自愿者組織或政府機構。2.組織間網絡關系理論的特征：〔1〕主體多樣性和等級制色彩的弱化?？楅g網絡中的行動者是多樣化的，而且這些主體的地位是平等的。相互依賴性是組織間網絡關系得以存續(xù)的充要條件?！?〕合作是網絡組織最本質的特征。在網絡組織中，任何單個結點組織都不能孤立的存在，更無法單獨完成組織的任務?！?〕扁平化結構。網絡組織的結構是扁平化的，取代了傳統(tǒng)的等級森嚴的科層制體系?！?〕共同的目標。共同的目標是網絡組織可持續(xù)開展的根底，也是組織成員共同行動的動力。11.3.2地方公共組織網絡體系的結構與功能1.公共組織網絡體系的結構關于組織間網絡的結構，格蘭多利與索達強調了兩個特點：網絡是協(xié)調組織間相互依賴關系的一種模式，不同于單個組織內部的各個單位的聚集，也不同于通過市場信號進行的協(xié)調。網絡的協(xié)調的過程，組織間的聯盟所具有的結構并非一定是科層制與市場之間的“調解人〞，但是也沒有必要做出科層制就是科層制、市場就是市場的區(qū)分。杰拉爾德·黑格與凱瑟琳·奧爾特補充了第三點：在組織間網絡中，任何組織都沒有絕對的權威，各個組織都有自主權不能有某一個組織擁有絕對的官僚統(tǒng)治權，它是通過共同決策、解決難題、共同分享利潤和威望的集體運作來管理的。

在網絡組織模式下，地方公共組織的結構及其關系具有以下特征：一是層級結構的扁平化。網絡模式下地方公共組織之間是平等的關系，公共組織間的互動和合作增多。二是政府分權，權威分散。表現為政府向企業(yè)放權、中央政府向地方政府放權以及各級地方政府向下層放權。同時，權威的分散也伴隨著發(fā)生。三是地方政府的橫向聯系的加強。地方公共組織間相互依賴性增強，密切了彼此間的經濟關系,改變了中央與地方政府一對一的博弈關系格局。2.公共組織網絡體系的功能具體而言，地方公共組織網絡體系的功能表現在以下幾個方面：有利于推動地方治理的民主化參與。有利于提高地方政府的管理效率，增強回應力。有利于整合民間資源，節(jié)約政府本錢。11.3.3

地方公共組織網絡體系的治理模式1.理論模式〔1〕信任型模式組織網絡作為一種政策過程及結果的分析工具，關注的是各種社會組織和政府部門之間不斷通過頻繁的信息和資源的交換實現互動共享，其要求建立在長期的信任根底之上的，多元政策主體間的協(xié)作、互惠、共同治理，又進一步穩(wěn)固了戰(zhàn)略聯盟的信任機制?？椌W絡的各方主體間的信任和承諾是地方治理的根底。〔2〕權變型治理權變型治理即是權宜通達，應對變化，根據外部環(huán)境、條件的變化，而有針對性的采取相應的最正確治理方式。這種治理還是構建地方組織網絡體系，實現有效的多中心治理的精髓，可以克服政府與市場失靈的某些缺陷。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材(3)合作型治理合作型治理表現在組織網絡體系中，要求地方政府擺脫傳統(tǒng)的單一強勢主體的姿態(tài),吸收社會中的多元治理主體，與其合作、給予授權；其他各種社會治理主體要從被動參與、依賴轉向主動治理、自治。并在此根底上，通過長期的組織網絡主體間的交往、合作，制定標準化的合作機制，實現和諧的地方治理。2.實踐模式〔1〕國內實踐——以珠江三角洲為例在珠三角地區(qū)，地方政府間橫向關系協(xié)調的具體實踐非常復雜，地方政府間關系協(xié)調機制的構建中，任何單一機制的效用都是有限的，必須建構多元化的治理機制，形成市場機制、科層機制和組織間網絡機制混合治理的格局。在2024年的廣東省人大會議上，建立珠江三角地區(qū)市長聯席會議制度，加強區(qū)域合作。小珠三角地區(qū)的城市草擬了?珠三角城市群人才交流一體化戰(zhàn)略宣言?。2024年6月?泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議?簽署，泛珠三角區(qū)域合作實現了由市場主導的民間合作，向政府主導的公共合作轉變。泛珠三角地區(qū)組織網絡協(xié)調機制面臨的問題：一是地域遼闊，