中美基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的比較研究

美國是世界上最發(fā)達的教育和基礎(chǔ)教育國家之一。這固然與其雄厚的經(jīng)濟實力和完善的教育體系分不開，但是作為一個典型的地方分權(quán)制的國家，美國在基礎(chǔ)教育的發(fā)展上也遇到了許多問題。其中，最為突出的就是由于各州各地基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡問題。為此，在美國，從聯(lián)邦政府到地方各州都在為解決基礎(chǔ)教育領(lǐng)域存在的諸多不均衡發(fā)展的問題采取了一系列努力和措施，以促使基礎(chǔ)教育走上了均衡發(fā)展的良性軌道。近年來，隨著我國基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展水平的不斷提高，普及九年制義務(wù)教育的目標(biāo)雖然已基本實現(xiàn)。但是，仍然有15%的地區(qū)的“普九”任務(wù)尚未完成?；A(chǔ)教育發(fā)展的非均衡態(tài)勢仍然十分嚴重。東西地區(qū)間的差異、城鄉(xiāng)之間的差異、各民族之間的差異、不同群體間的差異等現(xiàn)象都是普遍而客觀存在的。這些問題的存在都對我國基礎(chǔ)教育整體的發(fā)展水平構(gòu)成了極為不利的影響，制約著我國基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。由此，著力解決上述差異，努力實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展就成為我國當(dāng)前教育領(lǐng)域關(guān)注的一個焦點問題。中美兩國雖然在政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平以及教育體制方面都存在著很大的差異，但美國在努力實現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展方面已積累了許多有益的經(jīng)驗，這對于我國當(dāng)前基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施無疑有著許多積極的借鑒價值。一、美國的基礎(chǔ)教育政策(一)美國教育地方政府近年來，世界上大多數(shù)市場經(jīng)濟國家為了平衡地區(qū)之間教育發(fā)展的差距，都相繼建立了教育投入的轉(zhuǎn)移支付制度。美國是較早實行教育投資轉(zhuǎn)移支付的國家之一。不過，美國的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度是與其國家體制相適應(yīng)的。美國是典型的以分權(quán)為特征的聯(lián)邦制國家，其聯(lián)邦憲法第十條規(guī)定：凡是聯(lián)邦憲法中未授予聯(lián)邦的職責(zé)一律由各州和地方政府承擔(dān)。美國憲法未提及教育事業(yè)的權(quán)力歸屬問題，其職責(zé)通過憲法的“保留條款”委派給了每個州和全國人民。所有50個州的憲法都宣布教育是本州的主要職責(zé)之一。所以，長期以來，義務(wù)教育一直是各州和地方政府的事情，中央政府一般不直接撥款給各個學(xué)校，只是以資助、獎學(xué)金等方式參與進來。因此，地方政府對于學(xué)區(qū)基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付在基礎(chǔ)教育經(jīng)費配置中有著重要的地位。近年來，由于關(guān)注教育經(jīng)費公平和充足的問題，美國州政府對于地方政府教育經(jīng)費的補助規(guī)模逐漸擴大。據(jù)統(tǒng)計，到20世紀90年代，州教育撥款在公立中小學(xué)教育經(jīng)費中所占比例進一步提高，占到公立中小學(xué)教育經(jīng)費的47.7%，而在同期，聯(lián)邦政府的教育撥款在公立中小學(xué)教育經(jīng)費中所占的比例僅有7%。由于美國州教育補助模式主要由各州決定，各州呈現(xiàn)出不同的財政轉(zhuǎn)移支付模式。概括起來主要有三種：1對區(qū)域間教育資源的配置效率較低這一模式中，州補助以學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生數(shù)量為標(biāo)準，給予一次性人均補助以支持地方教育。兩個貧富差距懸殊的學(xué)區(qū)，當(dāng)其在校人數(shù)相同時，所獲得州政府的撥款額相同。但這樣的撥款模式對于富裕的學(xué)區(qū)較為有利，無法有效地縮小貧富學(xué)區(qū)間的差距，提高教育資源的配置效率。這也導(dǎo)致許多州開始尋求和實施更為平等的資助模式。2教育成本與向貧困地區(qū)發(fā)展的區(qū)該模式的目的是提供一個基本的水平，在此基礎(chǔ)上，地方政府還可以補充。其特點是：向每一學(xué)區(qū)的學(xué)生提供的人均補助額與學(xué)區(qū)的教育成本、學(xué)區(qū)的貧富程度相聯(lián)系，而不僅僅是與這一學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)生數(shù)相關(guān)。在這一模式下，比較富裕的學(xué)區(qū)，即使州政府減少或者不撥補助也可維持基本的教育水平；在法定稅率下仍不能籌集到基本水平的貧窮學(xué)區(qū)，可接受州政府的補助以達到這一基本水平。這種基本補助模式被視為美國教育財政理論的重大突破，為改變學(xué)區(qū)財政收入和經(jīng)費懸殊現(xiàn)狀，提供了行之有效的方法。3美國的生均教育稅意在為每一學(xué)區(qū)提供一個相同的基礎(chǔ)性的學(xué)生人均財產(chǎn)稅基，而不同于基本補助模式中設(shè)定一個基礎(chǔ)的學(xué)生人均最低支出水平。使用這一模式，所有的學(xué)區(qū)，不管是窮還是富，在相同稅率下，都會籌集到大致相同的生均教育稅。州政府可以保證不同的學(xué)區(qū)在同等的稅收努力下，獲得相同的教育經(jīng)費。由于美國各州對于學(xué)區(qū)公立中小學(xué)的教育轉(zhuǎn)移支付模式都是采用因素法客觀地確定各學(xué)區(qū)的撥款額，較為公平、透明、合理，較少有人為因素的影響。因此，在美國，這種加強州一級政府對中小學(xué)教育經(jīng)費的教育財政轉(zhuǎn)移支付力度的做法，對于提高學(xué)區(qū)內(nèi)公立中小學(xué)教育經(jīng)費的水平、保障各學(xué)區(qū)公立中小學(xué)生獲得平等教育機會中起著重要作用。(二)將義務(wù)教育的財政投入，從中央角度體制保證基礎(chǔ)教育發(fā)展盡管美國地方政府在基礎(chǔ)教育投入中占有主要的地位。但是，由于地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實，主要由地方政府負擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的做法帶來了不少有損公平的現(xiàn)象。與此同時，在經(jīng)歷了從古典主義到凱恩斯主義，到新自由主義，到混合經(jīng)濟的歷程后，政府逐漸認識和明晰了自己的地位和作用空間。尤其是20世紀80年代末以來，在西方一些國家出現(xiàn)了一場轟轟烈烈的“教育重建”運動，教育的經(jīng)濟功能受到了前所未有的提升。經(jīng)濟實力成為決定一國綜合國力、國際地位的首要因素，因而教育對國家發(fā)展的意義被提到了戰(zhàn)略高度。而其中基礎(chǔ)教育作為針對全體國民的素質(zhì)教育，具有全國性公共產(chǎn)品的特點，理應(yīng)由國家、政府，尤其是中央政府提供。由此，在美國，呈現(xiàn)出一種義務(wù)教育財政投入的中央化趨勢。并采取了一系列旨在將義務(wù)教育的權(quán)限由地方上移到中央的措施，例如，1980年，美國聯(lián)邦政府財政和由聯(lián)邦立法產(chǎn)生的各類財政預(yù)算外或非聯(lián)邦財政支出，總共投入393億美元用于資助和推動教育改革和發(fā)展，1985年投入了478億美元，1990年增加到628億美元，1995年猛增到958億美元，2002年達到了1479億美元。聯(lián)邦政府運用這些經(jīng)費設(shè)立和資助了一系列教育改革計劃，僅“轉(zhuǎn)行當(dāng)教師計劃”一項，美國聯(lián)邦政府2002財政年度就撥款3500萬美元，以資助地方招募優(yōu)秀人才充實教師隊伍，提高教師隊伍質(zhì)量。美國總統(tǒng)克林頓曾宣布將通過聯(lián)邦資助和稅收減免的形式給予學(xué)校的建筑、更新、維護經(jīng)費，這一政策主要覆蓋特貧地區(qū)，及急切需要的校區(qū)，聯(lián)邦支付的總額達到13.6億美元。同時，還將通過稅收減免的形式來補償校區(qū)人士為校內(nèi)建筑發(fā)行的債券。將義務(wù)教育的投資權(quán)逐漸上移或保持高位，通過對教育經(jīng)濟基礎(chǔ)的把握，來加強中央對基礎(chǔ)教育的調(diào)控，確保和提高教育的國家水準和維護教育目標(biāo)的統(tǒng)一。另一方面，出于教育公平的需要和基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的需要，為了解決由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)的差距而造成的基礎(chǔ)教育發(fā)展水平的參差不齊的現(xiàn)象，通過加大中央政府對基礎(chǔ)教育方面投入的力度，可以盡可能地實現(xiàn)教育機會的均等，促進基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。這一點即使是在美國這樣典型的以地方分權(quán)制為主的國家里，也成為一種必然的趨勢。二、教育改革的重點在于普及教育“擇?！爆F(xiàn)象是一個世界各國普遍存在的問題，美國也不例外。然而，美國在對這一“世界性”難題的處理上，卻有著自己獨特的做法。美國在20世紀80年代以前，各州均實行“劃分學(xué)區(qū)，就近入學(xué)”的政策，“擇?！敝痪窒抻谏贁?shù)富裕家庭選擇私立學(xué)校，或者有宗教信仰的家庭選擇教會學(xué)校。然而，在20世紀80年代后，這一政策受到了挑戰(zhàn)。其原因主要有：首先，20世紀80年代以后，美國等發(fā)達國家的義務(wù)教育已普及到相當(dāng)高的程度。同時，隨著社會、經(jīng)濟及教育自身的發(fā)展，接受教育的重要性已被人們廣泛認識。接受教育，不僅是一種義務(wù)，更是每一個公民所應(yīng)有的權(quán)利。因此，普及教育的強制性大大減弱，人們更關(guān)心的是普及教育的質(zhì)量。其次，20世紀80年代以后，美、英等發(fā)達國家在經(jīng)濟上都拋棄了國家干預(yù)的凱恩斯主義，實行新自由主義政策，完全靠市場調(diào)節(jié)。反映在教育領(lǐng)域，為提高教育質(zhì)量，發(fā)達國家普遍引進市場競爭機制，實行家長自由選擇學(xué)校的制度。再次，美國大多數(shù)孩子都在公立中小學(xué)就讀，而美國公共學(xué)校系統(tǒng)長期實行就近入學(xué)的政策，所以多數(shù)美國孩子都是在位于本社區(qū)的學(xué)校上學(xué)。這種缺乏靈活激勵機制的教育體制，造成公立學(xué)校管理不善，教育質(zhì)量低下，教育資源浪費嚴重等問題，民眾對此十分不滿。面對這種狀況，美國一些教育改革者倡導(dǎo)破除公立學(xué)校的壟斷局面，強化學(xué)校競爭的擇校制度。由此，“擇校”問題成為美國政府關(guān)注的一個熱點，而且成為教育改革的一個指導(dǎo)思想，從中央聯(lián)邦政府到地方各州都采取了積極鼓勵，予以扶持的態(tài)度，在經(jīng)費上給予大力資助。譬如，在1993年教育財政預(yù)算中，他提出將32.3億美元用于學(xué)校選擇計劃?？肆诸D政府也一再表示“支持公立范圍的選擇”。其推行的與學(xué)校選擇有關(guān)的“特許學(xué)校計劃”(charterschoolplan)成為當(dāng)時美國教育改革的重要舉措之一。從美國的“擇校制度”來看，主要包括以下兩個方面的內(nèi)容。(一)多樣化的辦學(xué)模式1磁石學(xué)校的特點是激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣“磁石學(xué)校”顧名思義，就是“有吸引力的學(xué)校”，又稱為“特色學(xué)校”。它辦學(xué)特點鮮明，針對兒童特殊興趣愛好，開設(shè)富有特色的課程。在磁石學(xué)校，學(xué)生可以學(xué)習(xí)讀、寫、算等基本技能，亦可習(xí)得特殊專長的學(xué)科，如音樂、戲劇、電腦、法律及其他視覺藝術(shù)等等；學(xué)校形式多樣，如高智天才學(xué)校、外語學(xué)校、蒙臺梭利學(xué)校、科技學(xué)校、藝術(shù)學(xué)校等。磁石學(xué)校沒有學(xué)區(qū)和入學(xué)條件的限制，學(xué)生可以自愿申請，由電腦編班入學(xué)。從實踐的情況來看，磁石學(xué)校有如下幾個突出的特點:1）課程設(shè)置與教學(xué)方法比較獨特，根據(jù)學(xué)生不同的需求設(shè)置課程，教學(xué)方法靈活多樣，最大限度地體現(xiàn)因材施教；2）學(xué)生就學(xué)不受學(xué)區(qū)限制，只要學(xué)生愿意，就可入讀；3）促進教育機會均等，不同社會背景、不同種族的人就讀同一所學(xué)校，增加不同民族的相互交流的機會。磁石學(xué)校以其彈性化的課程和獨特的教學(xué)方法，吸引了不同地區(qū)、不同種族，有志向、有興趣的學(xué)生前來就讀，緩解了當(dāng)時各大都市普遍出現(xiàn)的“白人外流”的現(xiàn)象，推動了學(xué)校的種族融合。學(xué)校在充分運用教學(xué)資源、促進學(xué)生學(xué)業(yè)進步和能力發(fā)展等方面作出了不少成績。2州、地兩級政府推動“?！钡霓k學(xué)模式改革特許學(xué)校，是指州或市政府與一些團體、企業(yè)及個人簽訂合同，將某些公立學(xué)校的主辦權(quán)交給他們，由承租者提供具有不同教學(xué)特點的學(xué)校教育，并實行開放招生。特許學(xué)校的出現(xiàn)使學(xué)校類型更加多樣化，為學(xué)生及家長增加了更多的選擇機會，打破了過去只由政府來辦公立學(xué)校的局面，可以說是一種富有挑戰(zhàn)性的嘗試。其主要特點是：1）保持公立學(xué)校性質(zhì)，公費辦學(xué)，面向大眾，遵循國家憲法明確規(guī)定的公辦學(xué)校原則，不以任何理由排斥國民入學(xué)就讀；2）以辦學(xué)效益為驗定辦學(xué)標(biāo)準的前提，不受州、地兩級政府教育管理部門的辦學(xué)規(guī)章制度束縛，享有學(xué)校一級行政財政管理以及教務(wù)方式的一切自主權(quán)；3）為家長、教師提供了更多的選擇機會。學(xué)生和家長根據(jù)自己的興趣、愛好有選擇地入學(xué)，不局限于學(xué)區(qū)中指定的學(xué)校。對教師而言，州也允許教師離開他們的公立學(xué)校，并可以重新獲得他們的職位。教師可以留在當(dāng)?shù)鼗蛑莸耐诵蒹w系之中；可以選擇成為某所學(xué)校的雇員，或去組織合作團體，或去選擇另一種非宗派的學(xué)校。這樣教師在任職方面有了很大的選擇權(quán)，可根據(jù)自己的教育理念與學(xué)校的目標(biāo)是否適應(yīng)來申請任教。因此，師生雙方與學(xué)校之間不存在強制關(guān)系，有很大的選擇權(quán)、自由度。3家長對子女的教育模式所謂“家庭學(xué)?！笔侵高m齡子女在家庭學(xué)習(xí)的一種學(xué)校模式。在美國，各州的強制教育法規(guī)定，所有適齡兒童青少年必須進入符合州一級認可的教學(xué)標(biāo)準的學(xué)校就讀，否則學(xué)生家長負有法律責(zé)任。然而，由于各種原因，越來越多的家長對學(xué)校教育心存顧慮，如某些家長對公立學(xué)校的現(xiàn)行價值觀及其有關(guān)學(xué)生行為規(guī)范要求的標(biāo)準持不同意見，尤其是一些家長所持的宗教觀念與公立學(xué)校的不傳教這一原則存在沖突；某些家長認為，公立學(xué)校教學(xué)標(biāo)準要求過低而影響其子女在學(xué)習(xí)上才能的充分發(fā)揮；某些家長認為，由其直接傳教于子女，會給予他們富有個性的指導(dǎo)，并可為其提供充分的動手機會。某些家長認為，家庭環(huán)境為學(xué)生提供最自然、安全的學(xué)習(xí)條件，學(xué)習(xí)時間可以得到最大的利用。因此，20世紀70-80年代，在美國興起了一場“在家上學(xué)運動”。隨著時間的推移，這一形式已經(jīng)被人們普遍認同，許多州還通過立法，具備條件的家長可以向政府提出申請，通過一定的審批程序，其子女可以留在家中學(xué)習(xí)。由此“家庭學(xué)?！背蔀槊绹环N公認的教育形式。在家庭學(xué)校中，具有高度責(zé)任心的“家長教師”可以正確引導(dǎo)孩子，能夠有效提供優(yōu)質(zhì)的教學(xué)。而且事實也證明，家庭學(xué)校的學(xué)生在全國統(tǒng)考中成績高于平均分。2000年全美中學(xué)生單詞拼音競賽最終獲獎的前三名都來自家庭學(xué)校。(二)教育的商業(yè)化趨勢1“實施教育券制度，改變現(xiàn)狀”“教育券”也稱“教育憑證”，是政府將補貼的學(xué)費以教育券的形式發(fā)給家長，家長可以用教育券來支付所選學(xué)校的學(xué)費或是支付學(xué)生所選修的課程或參加的教育項目等。教育券制度關(guān)注的是家長的擇校能力，或者形象地說是“家長的教育選購力”，是一種以“錢”為基礎(chǔ)而推行的擇校制度。從某種意義上說，教育券是為了打破教育制度的僵化，以市場機制為導(dǎo)向，充分調(diào)動辦學(xué)機構(gòu)和教師的積極性。實行教育券制度的基本思路是把競爭機制引入公立學(xué)校體系，通過教育券制實現(xiàn)公立學(xué)校的優(yōu)勝劣汰，醫(yī)治公共教育的制度僵化、效率低下問題。同時，通過發(fā)行教育券，也可以幫助低收入家庭的學(xué)生同樣享受平等的教育機會。這樣既向?qū)W生提供了教育福利，又使學(xué)校有辦學(xué)的自主權(quán)和積極性，同時把受教育的選擇權(quán)交到學(xué)生手上。所以，在中小學(xué)實施教育券制度可促使教育機會平等、效率與自由三方面獲得一致和諧與平衡。盡管在美國對教育券制度的可行性和合理性目前仍在爭論之中，但就現(xiàn)實而言，已得到了局部的認可。現(xiàn)在美國已有兩個城市和一個州正式明確實施了公款資助的教育券計劃，還有十個州只有私人和私立機構(gòu)資助的教育券。2教育服務(wù)的多元化20世紀90年代美國普通教育領(lǐng)域中所發(fā)生的最引人注目的變化之一，就是企業(yè)界直接介入教育領(lǐng)域，參與學(xué)校的建設(shè)和管理。其原因在于：1）企業(yè)為了加強自身的競爭力，提高雇員的素質(zhì)，僅靠企業(yè)內(nèi)部辦教育是不夠的，還應(yīng)直接從普通學(xué)校的教育抓起；2）美國的公立教育系統(tǒng)問題叢生，乏善可陳，在投入大量金錢之后，改進仍不明顯；3）教育被視為未來10年美國最熱門的“產(chǎn)業(yè)”之一，也是未來10年最有開發(fā)潛力的“市場”之一。由此，出現(xiàn)了一種由公司主辦的新興私立學(xué)校———控股公司學(xué)校。這種學(xué)校的收費與公辦學(xué)校相近，專門為那些想讓子女得到最好的教育但又上不起貴族式的私立學(xué)校，而且又不愿把孩子送到教會學(xué)校去的家長們提供學(xué)校教育服務(wù)。其中較為有名的如IBM和蘋果電腦公司、教育選擇公司(EAI)、諾貝爾教育動力公司(NEDI)和“愛迪生計劃”等。這類學(xué)校共同的特點是追求以較低的成本提供較好的大眾化教育，而不是昂貴的精英教育，因此對公立學(xué)校體系形成了最實際的影響，使之成為公立學(xué)校的主要競爭者，促使公立學(xué)校不得不進行自身的改革。綜上所述，美國擇校制度試圖通過自由擇校引進競爭和市場機制，為基礎(chǔ)教育的發(fā)展找到一種新的發(fā)展動力———“市場的力量”。在多樣化市場需求下，公立學(xué)校體系的“壟斷”開始打破，多種新型學(xué)校的出現(xiàn)促進了學(xué)校教育服務(wù)的多樣化發(fā)展，學(xué)校教育服務(wù)體系開始從一種“供給者體系”轉(zhuǎn)向“需求者體系”。正是這種根本性的變化使擇校制度具有非常重要的意義。三、美國補償教育政策的主要內(nèi)容美國教育中不平等的現(xiàn)象是普遍存在的。這種不平等的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在低收入群體和少數(shù)族裔等處境不利群體當(dāng)中。自20世紀60年代以來，美國社會由于受到社會、文化、政治以及學(xué)術(shù)背景多元化因素的影響，教育上更加強調(diào)教育機會的實質(zhì)平等，尤其強調(diào)不同族裔、不同文化群體平等發(fā)展的權(quán)利。從中央聯(lián)邦政府到地方各級政府開始為少數(shù)民族和貧困家庭的兒童，制定大規(guī)模的教育服務(wù)方案，以補償這些兒童在智能與社會發(fā)展方面的不足。對聯(lián)邦政府和州一級來說，主要是通過立法和撥款資助大力開發(fā)補償教育計劃。其中有些計劃已經(jīng)實施了多年。例如在1981年的《教育鞏固與提高法案》中，教育部提出了面向處境不利學(xué)生的教育計劃，目前向這類學(xué)生集中的小學(xué)和中學(xué)資助了將近7億美元。該法案的受益者包括5%的印第安人或亞洲人、28%的黑人、27%的拉美人、41%的白人。除了聯(lián)邦計劃，半數(shù)以上的州也提出了自己的補償教育計劃。這些補償措施除了表現(xiàn)在加大在入學(xué)機會等形式上的舉措之外，也逐步意識到由于不同的文化背景對個人在能力和學(xué)業(yè)成就等方面產(chǎn)生的不同影響，因而開始轉(zhuǎn)向了旨在追求教育過程平等和教育結(jié)果平等的實質(zhì)性公平上來，這主要表現(xiàn)在改變城市與鄉(xiāng)村教育處境不利兒童、少數(shù)民族兒童在智能與社會發(fā)展方面的遲滯現(xiàn)象等。在對符合補償教育的學(xué)校和個人的資格認證上，美國聯(lián)邦政府也進行了嚴格的規(guī)定?；镜脑瓌t是：1）防止進一步孤立這些貧困的處境不利者，尤其是少數(shù)民族族裔，防止他們被孤立于主流社會之外，應(yīng)通過補償教育方案，打破貧困、孤立