中國(guó)的省直管縣與縣、市合并

長(zhǎng)期以來(lái)，“管理所有縣和地區(qū)”一直是中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中最重要的單位?？h、市(指縣級(jí)市,以下如無(wú)特別指出,所指皆同)是我國(guó)當(dāng)前基層政治體制中最重要的部分,縣市治理的好壞直接影響整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。從秦朝縣制建立之初到民國(guó)末年,我國(guó)縣的數(shù)量和設(shè)置一直比較穩(wěn)定,變化不大。但新中國(guó)成立后,縣的數(shù)量上升很快,這不僅加重了社會(huì)負(fù)擔(dān),影響管理效率和品質(zhì),與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)不符,而且也成為推行“省直管縣”體制的一個(gè)最大障礙。目前在國(guó)內(nèi),關(guān)于縣市規(guī)模過(guò)小和縣市合并的研究有很多,很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度展開(kāi)了充分的研究,但本文僅從“省直管縣”角度對(duì)規(guī)模過(guò)小的縣、市合并問(wèn)題進(jìn)行分析。一、中國(guó)城市和城區(qū)數(shù)量和規(guī)模的基本地圖1、過(guò)多的普遍存目前,我國(guó)共有縣、市2003個(gè),其中縣級(jí)市367個(gè),縣(旗、林區(qū)、特區(qū))1636個(gè),這一數(shù)字和其他任何時(shí)期相比都是明顯偏多的。如清朝末年疆域比現(xiàn)在要遼闊,但全國(guó)只有1326個(gè)縣;民國(guó)時(shí)期,全國(guó)也只有1500個(gè)縣1。除了2003個(gè)縣、市以外,我國(guó)還有855個(gè)市轄區(qū)也同屬縣級(jí)行政區(qū)域2,而這些市轄區(qū)絕大部分都是由縣改建而來(lái)的。如考慮到這一因素,我們便會(huì)發(fā)現(xiàn),在近一百多年的時(shí)間里,我國(guó)凈增加了近1000個(gè)縣市?？h市的數(shù)量過(guò)多直接導(dǎo)致了我國(guó)縣市的規(guī)模偏小。如表一所示,我國(guó)27個(gè)省區(qū)(不包含北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市以及香港、澳門(mén)特區(qū)和臺(tái)灣省)平均每個(gè)省區(qū)下轄73.2個(gè)縣市,全國(guó)縣(市)均人口為46.5萬(wàn),GDP為75.2億,地方財(cái)政一般預(yù)算收入為3.3億。而2010年,全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣(市)的平均人口為83.49萬(wàn),GDP為407.10億元,地方財(cái)政一般預(yù)算收入為22.93億元3,全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)——東莞市長(zhǎng)安鎮(zhèn)的人口、GDP分別達(dá)到了67萬(wàn)、237.1億4。很明顯,不管是與全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣(市)的平均規(guī)模相比,還是和東部沿海一些強(qiáng)鎮(zhèn)相比,我國(guó)縣市的平均規(guī)模都明顯偏小。目前,我國(guó)還有數(shù)百個(gè)人口不足20萬(wàn)的“袖珍縣”。這些規(guī)模偏小的縣不僅在西藏、青海等人口較少的省區(qū)大量存在,而且在四川、河北等人口大省也不少見(jiàn)。如在人口大省河北,還有8個(gè)縣的人口少于20萬(wàn);而在人口大省四川,更是有50個(gè)人口不足20萬(wàn)的縣,其中29個(gè)縣的人口不足10萬(wàn),人口最小的縣只有2.5萬(wàn)人。2、省、區(qū)、市的數(shù)量和規(guī)模不平衡總體上講,我國(guó)縣市數(shù)量過(guò)多,規(guī)模偏小。但具體到不同的省區(qū),其縣市數(shù)量與規(guī)模又具有極大的不平衡性。二、年以后將增加省級(jí)行政單位的數(shù)量,全面推行“省直管縣”體制目前,對(duì)于省級(jí)管理幅度究竟多大為合適,在國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有定論。但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是,若在全國(guó)全面推行“省直管縣(市)”體制,我國(guó)大多數(shù)省(自治區(qū))的管理幅度都將明顯過(guò)大。如表一所示,若在我國(guó)全面推行“省直管縣”制度,將所有的縣、縣級(jí)市都變?yōu)槭≈惫?則除吉林、海南、青海、寧夏四個(gè)省(自治區(qū))之外,其余所有的省(自治區(qū))的管理幅度①都將超過(guò)50,全國(guó)平均省(自治區(qū))級(jí)管理幅度為85.5,更有8個(gè)省(自治區(qū))的管理幅度將超過(guò)100,其中管理幅度最大的四川省將達(dá)到159。很明顯,全面推行“省直管縣”制度后,我國(guó)絕大多數(shù)省(自治區(qū))的管理幅度都將明顯過(guò)大。當(dāng)然,也有很多人認(rèn)為可以通過(guò)增加省級(jí)行政單位的數(shù)量,縮小省級(jí)行政單位的規(guī)模來(lái)解決這一問(wèn)題。這種思路不是沒(méi)有道理,但在我國(guó),增加省級(jí)行政單位的數(shù)量是異常困難的。首先,從法律規(guī)定上看,我國(guó)憲法第六十二條第十二款明確規(guī)定:批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置的權(quán)力只能由全國(guó)人民代表大會(huì)行使。其次,從建國(guó)后我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的變動(dòng)情況來(lái)看,僅僅在建國(guó)之初的上世紀(jì)50年代,我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃有過(guò)較大的調(diào)整,除此以外,在之后的50多年時(shí)間里,我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃基本上保持了大體的穩(wěn)定,僅有三次小規(guī)模的變動(dòng),即1969年恢復(fù)天津直轄市,1988年新設(shè)置海南省,1997年設(shè)立重慶直轄市。最后,從省級(jí)行政區(qū)劃變動(dòng)的影響來(lái)看,由于涉及到歷史、文化傳統(tǒng)、少數(shù)民族、國(guó)防安全等諸多因素,省級(jí)行政區(qū)劃的變動(dòng)往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身,對(duì)其進(jìn)行調(diào)整也是異常困難的。因此,在我國(guó)如要全面推行“省直管縣”體制,合并規(guī)模過(guò)小的縣、縣級(jí)市不僅是必然之舉,更是全面推行“省直管縣”體制的基本前提。只有通過(guò)合并規(guī)模過(guò)小的縣、縣級(jí)市,減少各省區(qū)縣市的數(shù)量,使“省直管縣”體制推行后省的管理幅度維持在一個(gè)合理的范圍內(nèi),“省直管縣”體制才能很好的推行并發(fā)揮其積極作用。三、分析大型城市和大型城市的可能性1、在人口、自然條件方面的相似性目前,不包括四個(gè)直轄市、兩個(gè)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省,我國(guó)共有省級(jí)行政單位27個(gè)。這些省份大小規(guī)模不一,所轄縣市數(shù)量與規(guī)模也各不相同,為了對(duì)規(guī)模過(guò)小的縣市進(jìn)行合并的可行性進(jìn)行更好的論證,本文以江蘇、河北兩省作為樣本進(jìn)行分析。之所以選擇江蘇與河北兩省,一方面是由于上述兩省在人口總量、地理環(huán)境等很多方面都就有相似性,具有較強(qiáng)的可比性。從人口總量上看,江蘇省2009年的戶籍人口數(shù)為7725萬(wàn),河北2009年的戶籍人口數(shù)為7034萬(wàn),兩省的人口總量差距較少;從地理環(huán)境等自然條件上看,江蘇省位于長(zhǎng)江中下游平原,河北省位于華北平原,且兩省都屬于東部沿海地區(qū),擁有較長(zhǎng)的海岸線。另一方面則因?yàn)榻K、河北兩省人口、自然條件相似,但縣市的數(shù)量與規(guī)模卻相差懸殊,具備很強(qiáng)的對(duì)比性。從表一可以看出,在我國(guó)目前的人口大省中,江蘇、河北兩省的縣市數(shù)量與規(guī)模形成了鮮明的對(duì)比。江蘇的縣、縣級(jí)市數(shù)量較為合理,全省共有26個(gè)縣級(jí)市、25個(gè)縣,即使全面推行“省直管縣”體制,其省級(jí)管理幅度也只有64;而河北的縣市數(shù)量則明顯過(guò)多,全省共有22個(gè)縣級(jí)市、114個(gè)縣,縣市數(shù)量在全國(guó)僅次于四川,若全面推行“省直管縣”體制,其省級(jí)管理幅度最大將達(dá)到159。2、縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較如表二和《河北統(tǒng)計(jì)年鑒2010》所示,河北現(xiàn)有136個(gè)縣市,其中人口最少的縣僅有11.8萬(wàn)人,人口數(shù)小于20萬(wàn)的縣為7個(gè),人口在20萬(wàn)到30萬(wàn)之間的縣市有26個(gè),人口在30萬(wàn)到40萬(wàn)之間的縣市有34個(gè),人口在40萬(wàn)以下的縣市總計(jì)為67個(gè),占全省縣市總量的49.3%,全省縣市平均人口數(shù)也僅為43.5萬(wàn)。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模上看,河北現(xiàn)有136個(gè)縣市,其中經(jīng)濟(jì)總量最少的縣GDP僅為14.9億,GDP小于20億的縣為7個(gè),GDP在20億到30億之間的縣市有13個(gè),GDP在30億到40億之間的縣市有13個(gè),GDP在40億以下的縣市總計(jì)為33個(gè),GDP少于50億且地方一般財(cái)政預(yù)算收入少于2億的縣市總計(jì)為55個(gè),占全省縣市總量的40.4%,全省縣市平均GDP僅為87.3億。很明顯,縣和縣級(jí)市人口太小,規(guī)模偏小,是河北省縣市數(shù)量過(guò)多的主要原因。四、本文論述了市、區(qū)一體化的原則和標(biāo)準(zhǔn)1、促進(jìn)縣市級(jí)行政區(qū)劃的合并與調(diào)整縣制在我國(guó)有著悠久的歷史,從秦朝建立縣制至今,縣作為行政區(qū)劃的一種,在我國(guó)已經(jīng)有2000多年的歷史。因此在進(jìn)行縣市合并或調(diào)整縣(市)級(jí)行政區(qū)劃時(shí),首先必須考慮順應(yīng)歷史、文化、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素,盡量將具有深厚歷史淵源關(guān)系,文化習(xí)俗相近的縣市合并在一起,形成規(guī)模適當(dāng)?shù)男驴h市。其次,要考慮“經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)”因素5。在進(jìn)行縣市合并或調(diào)整縣(市)級(jí)行政區(qū)劃時(shí),應(yīng)充分發(fā)揮強(qiáng)縣的集聚和輻射作用,帶動(dòng)相對(duì)較弱的縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這樣不僅可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)較弱的縣的發(fā)展,也可以讓強(qiáng)縣借此獲得更大的發(fā)展空間。最后,要因地制宜,不同的省份應(yīng)根據(jù)自己的省情進(jìn)行操作。在進(jìn)行縣市合并或調(diào)整縣(市)級(jí)行政區(qū)劃時(shí),應(yīng)考慮到面積、人口、交通、地理環(huán)境、民族構(gòu)成等因素。2、長(zhǎng)期直接管理,維持省級(jí)行政單位管理筆者認(rèn)為,通過(guò)對(duì)國(guó)外情況的借鑒,并結(jié)合我國(guó)國(guó)情,我國(guó)省級(jí)管理幅度維持在50左右,也即省級(jí)行政單位直接管理的縣、市(包括地級(jí)市和縣級(jí)市)數(shù)量為50個(gè)左右,將有利于在政府的管理層級(jí)和管理幅度之間獲得一個(gè)較好的平衡點(diǎn)。當(dāng)然,直轄市和人口較少的省(自治區(qū))完全可以少些。3、對(duì)于市場(chǎng)需求的確定在縣市的規(guī)模與設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上,目前我國(guó)僅有的法律依據(jù)是1993年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的民政部制定的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》,以及憲法中對(duì)縣市行政區(qū)劃調(diào)整的權(quán)限的規(guī)定,缺乏明確縣市人口、地理、經(jīng)濟(jì)等規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī),所以才導(dǎo)致我國(guó)縣市數(shù)量偏多,規(guī)模相差極大。筆者認(rèn)為,在交通和通訊都比較發(fā)達(dá)的今天,決定縣市管理幅度和規(guī)模的最主要因素是人口數(shù)量,因此,應(yīng)該把人口數(shù)量作為縣市合并的最主要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,已有學(xué)者進(jìn)行過(guò)研究。如張光等學(xué)者通過(guò)數(shù)學(xué)方法進(jìn)行實(shí)證分析,得出湖北省的最優(yōu)人口規(guī)模是119.4萬(wàn)6,河北省的最優(yōu)人口規(guī)模是80萬(wàn)左右7,福建省的最優(yōu)人口規(guī)模是96.46萬(wàn)8,浙江省的最優(yōu)人口規(guī)模是93.63萬(wàn)9,江西省的最優(yōu)人口規(guī)模是98.125萬(wàn)10;內(nèi)蒙古自治區(qū)的最優(yōu)人口規(guī)模是45.5萬(wàn)11