中國特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本問題討論中國人民大學公共管理學院葉裕民2013年1月18日中國特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本問題討論一、中國特色的城市化與城鎮(zhèn)化之爭二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的兩類分化三、小城鎮(zhèn)獨特的功能與任務一、中國特色的城市化與城鎮(zhèn)化之爭1.城市與鎮(zhèn)（1）城市：城市是高密度的人口聚集區(qū)，是非農產業(yè)高效率發(fā)展的基地，是人們創(chuàng)造并分享人類文明的基地。亞里士多德：人們來到城市是為了生活，人們留在城市是為了更好地生活。城市目的：使生活更美好（2）鎮(zhèn)：《辭?！贰我院罂h以下的小商業(yè)都市；較大的集市；中國縣以下的行政區(qū)劃單位。（3）城市與鎮(zhèn)的本質差別：規(guī)模和功能中國設市制度嚴重滯后，導致小城鎮(zhèn)發(fā)展改革簡單問題復雜化。2.中國城市化與城鎮(zhèn)化之爭（1）中國獨特的“城市化”與“城鎮(zhèn)化”之差異“城市化”一詞來自英文“Urbanization”，在英文表述中沒有城市化與城鎮(zhèn)化的差異。中國城市化與城鎮(zhèn)化一字之差，反映了對城市化道路的兩種認識，曾經出現過延續(xù)近20年的激烈爭論。城鎮(zhèn)化：認為中國特色的城市化道路是以小城鎮(zhèn)為主的道路；城市化：認為中國的城市化道路要以“城市”為主，小城鎮(zhèn)不能成為支撐中國城市化和現代化的主要空間載體。（2）中國城市化與城鎮(zhèn)化爭論的背景第一，西方城市化理論留下的空白空間第二，中國學者基于對中國非正常時期城市化發(fā)展歷史的總結。**改革開放前大城市為主的城市化道路帶來的“城市病”；**改革開放后小城鎮(zhèn)為主的城市化道路帶來的短期經濟增長效應。第三，中國學者基于對西方戰(zhàn)后城市化經驗表面化的理解**二戰(zhàn)前發(fā)達國家的“大城市病”；**二戰(zhàn)后郊區(qū)化和逆城市化被認為“以小城鎮(zhèn)發(fā)展解決了城市病”。**郊區(qū)化知識發(fā)達國家大城市發(fā)展蔓延；日本戰(zhàn)后人口的二次集中**德國是以中小城市為主的國家，戰(zhàn)后城鎮(zhèn)體系平均規(guī)模持續(xù)擴大第四，對城市化客觀規(guī)律認識不足。日本1985-2000年不同規(guī)模居民點人口的增減趨勢德國1939-1970-1995年城鎮(zhèn)體系二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的兩類分化1.中國小城鎮(zhèn)的總體規(guī)模與功能（1）2011年城與鎮(zhèn)的結構：城市657個，47853萬人建制鎮(zhèn)19683個，21221萬人口（2）1998-2011年中國城鎮(zhèn)人口由41608增加到69079，城市個數由668個降到657個。平均每個城市人口規(guī)模由14萬增加到72萬，全世界最高。（3）小城鎮(zhèn)長期功能長期扭曲：強化經濟增長功能；弱化社會公平功能；強化作為城市的功能，弱化服務農村的功能。中美日城市平均規(guī)模及個數結構的比較

平均城市人口（萬人）

城市個數的比重（%）

日本美國中國日本美國中國500萬以上813.5927.4770.30.10.70.4200-500萬273.2324.9271.80.42.00.8100-200萬131.5140.5139.81.02.71.950-100萬61.969.272.01.34.23.120-50萬32.032.831.210.211.34.010-20萬13.513.713.914.819.66.75—10萬6.97.06.927.222.811.13—5萬3.83.93.831.824.812.73萬以下2.72.31.613.111.959.3合計12.828.414.5100100100從與日美結構的比較看：50萬以上的大城市個數和人口規(guī)模比較正常，3-50萬人的中小城市發(fā)展短缺，3萬人以下小城鎮(zhèn)個數多，規(guī)模小，質量差。中國五普流動人口遷入各級城鎮(zhèn)規(guī)模比較

城市鎮(zhèn)平均169842904＞500

3597359200～500

1250171100～200

49748850～100

18394620～50

8280211456210～20

39112254765～10

2464781643～5

1409748961～3

628219430.5～16880.2～0.5299﹤0.2

125小城鎮(zhèn)的主要功能既不是吸納農村富余勞動力，也不是創(chuàng)造GDP。2.中國小城鎮(zhèn)發(fā)展將兩類分化（1）建制鎮(zhèn)的發(fā)展與分化2011年，中國現有城市657個建制鎮(zhèn)個數：19683個#鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模≧5萬：809個，#鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模≧10萬：192個（2）未來中國的小城鎮(zhèn)將分化為兩類：第一，規(guī)模較大、具有聚集功能的鎮(zhèn)，將發(fā)展為城市；第二，規(guī)模較小、對企業(yè)家缺乏吸引力、不宜大規(guī)模聚集非農產業(yè)發(fā)展的建制鎮(zhèn)，將回歸鎮(zhèn)的功能：農村地區(qū)的公共服務和居住中心，推進農業(yè)現代化的前沿陣地。1個特大中心城市14個中等城市34個小城市

150余個小城鎮(zhèn)

2000多個新型農村社區(qū)2700個傳統林盤保護案例：成都市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（3）中國急需改革設市標準人口密度（人/平方公里）＜100100–400＞400縣政府駐地指標從事非農產業(yè)的人口（萬人）81012#具有非農業(yè)戶口的人口（萬人）678自來水普及率（%）556065道路鋪裝率（%）505560縣域指標從事非農產業(yè)的人口（萬人）81215非農產業(yè)人口比重（%）202530國內生產總值（億元）6810第三產業(yè)占國內生產總值的比重（%）202020鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產值（億元）81215鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產值占工農業(yè)產值的比重（%）607080縣級財政預算內收入（萬元）400050006000人均縣級財政預算內收入（元/人）6080100承擔一定的上解任務中國設市標準的改革路徑中國設市標準三大問題設市的人口標準過高；設市標準太復雜；設市標準不公平。（4）設市改革方向與建議：第一，設市標準改革的基準是切塊設市，即將達到城市標準的鎮(zhèn)升格為城市；第二，設市改革的方向：簡化設市標準，僅需一個人口指標即可；統一設市標準，全國只有一個設市標準；降低設市標準，當建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口達到5萬人口即應該設立市的建制。中國2030年城市與建制鎮(zhèn)結構預測降低設市城市門檻，中國建將誕生近千個城市。如果將大于5萬人的809個建制鎮(zhèn)設為城市，則中國有城市1463個城市。2030年中國城市與建制鎮(zhèn)可能的宏圖：如果中國建立合理的城市體系，那么：2030年中國10.5億城鎮(zhèn)人口，中國將達5000-7000個城市：以平均15萬計算，將達7000個城市，16000～18000個鎮(zhèn)以平均20萬計算，將達5250個城市，17000～19000個鎮(zhèn)三、小城鎮(zhèn)的功能與任務真正意義小城鎮(zhèn)的四大功能：（一）農村地區(qū)基本功服務供給基地（二）農村地區(qū)居民現代化人居環(huán)境的創(chuàng)造地（公共服務、生態(tài)、文化藝術、歷史廣場）（三）農村現代化發(fā)展的服務基地（四）獨特功能：農村建設用地流轉的組織者（一）農村地區(qū)基本功服務供給基地1.構建規(guī)范的財政轉移支付制度2.建立公共服務大系統3.以標準化全面推進公共服務均等化1.構建規(guī)范的財政轉移支付制度規(guī)范的財政轉移支付制度是發(fā)達國家促進社會公平的重要舉措。建立規(guī)范的財政和轉移支付制度，保障城鄉(xiāng)基本功服務均等化。重慶市級預算50%以上用于民生，75%用于區(qū)縣和基層。成都以2008年為基數，各級政府每年新增的公共事業(yè)和公共設施建設政府性投資主要用于農村公共事業(yè)和公共設施建設，直至城鄉(xiāng)公共服務基本達到均等化。在成都的財政轉移支付中，邊緣郊區(qū)占70%以上，近郊區(qū)占20%以上，中心城區(qū)進展不到10%。2009年，成都開始為每個村莊配備20萬元公共資金，由各個村村集體民主決策其個性化的用途。該數據在2011年已經提高到30萬元，該經費由市政府和地方區(qū)縣政府分別承擔。在遠郊區(qū)，市政府與區(qū)縣政府承擔的比例為7:3，而該比例在相對發(fā)達的近郊區(qū)為5:5，中心城區(qū)更為0:10。18200320042005200620072008文化248319373050541179123631衛(wèi)生3629240514639364072773230768教育127751602849301176189209356337551道路1200495013104219659231350861社會保障補助數據缺40002452451450123139147743合作醫(yī)療1191327210991208642677749854就業(yè)培訓補貼10012005342444060445686小計1914332174121631316369497152646094

成都市財政2003-2008年農村公共服務主要項目投入123.26億元又新鎮(zhèn)2006財政收入為0，財政支出210萬，

各項“三農”投入及結構如圖（萬元）212.構建城鄉(xiāng)公共服務均等化發(fā)展大系統3.以標準化化全面推進公共服務均等化公共配套設施數量內容公共管理體系城鄉(xiāng)規(guī)劃體系1鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)產業(yè)規(guī)劃、鎮(zhèn)區(qū)控制性詳規(guī)等城市管理隊伍1公共服務體系便民服務中心1農村產權交易服務站、勞動保障所及工商、稅務、民政、計生、法律服務等服務項目區(qū)域性農業(yè)服務中心1林業(yè)工作站等服務項目綜合文化活動中心1職業(yè)技能培訓基地1“211”工程1田徑場、燈光球場、游泳池、健身中心標準化學校1標準化衛(wèi)生院1社會福利院1市政配套體系自來水供應系統1污水收集及處理系統1生活垃圾壓縮中轉站1公共廁所>1公園（廣場）或特色街1鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站1環(huán)衛(wèi)灑水車123農村新型社區(qū)1+13標準化建設規(guī)模項目名稱建筑面積（平方米）復合規(guī)模（平方米）備注勞動保障站≥50總建筑面積≥100進入農村新型社區(qū)綜合服務中心用房衛(wèi)生服務站≥80人口計生服務室≥20社區(qū)綜合文化活動室≥100警務室≥20全民健身設施≥200－－農貿市場≥50－－日用品放心店≥20－－農資放心店≥50－－垃圾轉運站≥30－－公廁≥20－－污水處理設施－－因地制宜設置集中或分散污水處理設施，完善污水收集系統教育設施－－人口達1000人以上的農村新型社區(qū)原則上配置幼兒園1處，生均占地面積約10平方米24成都410所農村標準化學校：浦江縣壽安中學25重慶提法：進一步提高農村義務教育標準化覆蓋率，“十二五”期間達到80%標準化建設成都225個標準化醫(yī)院：新都區(qū)石板灘鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院26重慶：要建設1000個標準化衛(wèi)生院，10000個標準化衛(wèi)生室（四）獨特功能：農村建設用地流轉的組織者

——以成都為例1.中國農村建設用地改革的背景2.中國農村建設用地流轉的邏輯3.成都農村建設用地流轉案例1.中國農村建設用地改革的背景（1）理論背景：發(fā)展經濟學：發(fā)展是要素有低效率的部門和區(qū)域向高效率的部門和區(qū)域流動的過程。制度經濟學：要素有效流動的前提是建立完善的產權制度和產權關系。（2）中國實證背景第一，中國土地制度限制農村土地進入市場第二，保護18億畝耕地是中國國策第三，中國城市建設用地采取計劃供應制度中國城鄉(xiāng)建設用地流轉是在雙約束下的無奈選擇。城市化發(fā)展對土地需求的剛性擴張18億畝耕地對土地供應的剛性約束2.中國農村建設用地流轉的邏輯被復墾為耕地的原農村居民點城市新型農村社區(qū)城市公共資金：均等化公共服務社會資本農用地流轉農業(yè)現代化人口進城，建設用地開發(fā)權轉移到城市等規(guī)模的耕地發(fā)展權轉移到農村人口和居住用地集中到新型農村社區(qū)等規(guī)模的耕地發(fā)展權轉移到農村新型農村社區(qū)資本流動耕地發(fā)展權流動人口與農村建設用地開發(fā)權流動城市500haA農村10haB農村10haC農村20ha城市520ha（B\C農村用地2ha）A新型農村社區(qū)20ha新耕地新耕地建設用地開發(fā)權轉讓的三種方式：（1）直接轉讓給掛鉤項目的城市政府（2）通過農村產權市場轉讓給城市土地使用者（3）通過市場就地轉讓給開發(fā)者，或以地入股蘇州模式：三個置換造就“四金”農民同步推進“三化”30中國農村建設用地流轉是以土地改革為核心的一系列改革（1）

建設用地市場化改革（2）中國特有的戶籍制度改革（3）社會保障制度改革（4）公共財政制度改革與農村人居環(huán)境建設（5）金融制度改革，鼓勵社會資本進入農村31中國將可能有近15.5的村莊面臨集并2010年各省耕地之和為18.2億畝，到2030年耕地保持18億畝。到2030年有2000萬畝耕地被占用指標，相當于1.33萬平方公里，按照1平方公里/萬人建設密度，可容納1.33億人進入城市。中國總人口規(guī)劃15億，城市化水平規(guī)劃70%，共計城鎮(zhèn)人口10.5億，2010年城鎮(zhèn)人口6.6億，如果完成城市化規(guī)劃，還需增加城鎮(zhèn)人口3.9億人，按照1平方公里/萬人，需新增城市建設用地3.9萬平方公里，缺口建設用地2.57萬平方公里。2.57萬平方公里，257億平方米，按照農村人均建設用地200平方米計算，涉及1.28億人，2009年中國有村民委員會53.2萬個，平均每個村民委員會1500人，8.27萬村莊，占村民委員會總數的15.5%。3.成都唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村農村建設用地流轉案例京津冀城鎮(zhèn)群長三角城鎮(zhèn)群珠三角城鎮(zhèn)群成渝城鎮(zhèn)群成都鳥瞰34（1）確權頒證郫縣戰(zhàn)旗村距離成都30公里。2011年，該村轄區(qū)面積2853.8