1、農(nóng)村低保實(shí)施中需要解決的幾個(gè)方面的基本問(wèn)題基金項(xiàng)目：西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 2016 年度教學(xué)科研項(xiàng)目“公共管 理類專業(yè)教育與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育有機(jī)融合研究以城市管理學(xué) 為試點(diǎn)”（項(xiàng)目編號(hào)： xcj14 ）階段研究成果。目前，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保全覆蓋。然而，在農(nóng)村低保實(shí) 施中，新的矛盾和問(wèn)題隨之而來(lái)。 農(nóng)村低保運(yùn)行的過(guò)程中出現(xiàn)和 存在的諸多情況和現(xiàn)象， 使得對(duì)農(nóng)村低保制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行檢 視成為必要。 農(nóng)村低保的新的實(shí)踐于是提出了深入探索并從本質(zhì) 上對(duì)農(nóng)村低保進(jìn)行規(guī)范、 界定及發(fā)展完善。 農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì) 理應(yīng)內(nèi)含特定的價(jià)值關(guān)懷和理論根據(jù)。 2007年 8月 14日國(guó)務(wù) 院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制

2、度的通知（國(guó)發(fā)200719 號(hào)），設(shè)定了我國(guó)農(nóng)村低保的價(jià)值追求及基本內(nèi)容。農(nóng)村低保作為一項(xiàng)重要制度， 政策性很強(qiáng)， 因而其精神內(nèi)涵及基本內(nèi) 容的表述是科學(xué)明確的。 人們經(jīng)常很形象貼切地將農(nóng)村低保理理 解和表達(dá)成保障貧困人口最低生活標(biāo)準(zhǔn)的最后一道安全網(wǎng)。同 時(shí)，在政策和制度實(shí)際實(shí)施的過(guò)程中， 出現(xiàn)了制度被扭曲或者制 度理論根據(jù)不足以及制度內(nèi)涵需進(jìn)一步豐富和深化的諸多情況 和問(wèn)題。研究這些新的實(shí)際情況和問(wèn)題，對(duì)于堅(jiān)持、發(fā)展和完善 農(nóng)村最低生活保障制度、 發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障制度的功能和作 用具有重要現(xiàn)實(shí)意義。一、農(nóng)村低保運(yùn)行中種種不足、 偏差或失序產(chǎn)生的根源在哪農(nóng)村低保在國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最

3、低生活保障制度 的通知（國(guó)發(fā) 200719 號(hào)）政策和制度執(zhí)行以來(lái)，在發(fā)揮 其應(yīng)有作用的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸多新的具體情況、現(xiàn)象、問(wèn)題和 矛盾?；谵r(nóng)村低保中現(xiàn)實(shí)存在的偏差、無(wú)序及失范的觀察、思 考和分析，于是，對(duì)于導(dǎo)致農(nóng)村低保諸多偏差、問(wèn)題及失序的原 因尤其是根源的思索和探究就成為必然。（一）農(nóng)村低保中出現(xiàn)和存在的現(xiàn)象和問(wèn)題1. 低保發(fā)放或獲取，理由簡(jiǎn)單、單一，低保工作不深入、不 細(xì)致。 眾所周知， 農(nóng)村低保的直接目的就在于對(duì)貧困人口提供最 低生活保障。哪個(gè)人、哪一戶只要生活貧困，就可以獲得低保。 這是現(xiàn)實(shí)中低保發(fā)放或低保獲取的最為普遍的做法和想法。 低保 發(fā)放或獲取的理由在群眾的感受就是這樣簡(jiǎn)

4、單而直白的得以表 達(dá)。與此同時(shí)， 人們也會(huì)由衷地表達(dá)對(duì)于黨和國(guó)家低保這個(gè)好政 策的感激與宣傳。 然而， 存在的問(wèn)題是除了這兩個(gè)相關(guān)方面的簡(jiǎn) 單、單一理由之外，這低保錢是怎么來(lái)的、用這低保錢干什么、 為何要搞低保， 這一方面的事情在實(shí)際低保實(shí)施過(guò)程中并未得到 重視、宣傳和強(qiáng)調(diào)，一般情況下，只是實(shí)際地進(jìn)行一下收入及生 活情況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，只要符合特定條件，就給予保障。甚至，對(duì) 于一些人來(lái)說(shuō)，只要將低保弄到手，其他事情就不用管了。2. 隨意性現(xiàn)象較為普遍和突出，低保管理的規(guī)范化和精細(xì) 化有待加強(qiáng)和強(qiáng)化。 低保名額較多， 合理的參照系的模糊或者未 被規(guī)范執(zhí)行，平均分配、輪流享有的現(xiàn)象也較為普遍。這一方面

5、 涉及到了特定角度的公平， 同時(shí)，又涉及到低保價(jià)值指標(biāo)體系的 科學(xué)合理建構(gòu)及規(guī)范有效實(shí)施。隨著國(guó)家治理的規(guī)范化和精細(xì) 化，目標(biāo)管理理應(yīng)成為農(nóng)村低保的關(guān)鍵舉措和管理模式。 農(nóng)村低 保，是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、貧困人口生活的安全防護(hù)網(wǎng)，是社會(huì)救助 的基本結(jié)構(gòu)內(nèi)容。 實(shí)施目標(biāo)管理， 能夠有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)低保確需保障 的對(duì)象。 實(shí)行目標(biāo)管理， 通過(guò)基于調(diào)查研究基礎(chǔ)上建構(gòu)的目標(biāo)管 理指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)施和執(zhí)行， 就一定能夠避免資金浪費(fèi)， 實(shí) 現(xiàn)社會(huì)公平，提高社會(huì)救助效率。隨意性現(xiàn)象較為普遍和突出， 低保管理的規(guī)范化和精細(xì)化不夠， 反映的實(shí)際是農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn) 化、規(guī)范化缺失或者執(zhí)行不力的問(wèn)題。3. 分歧、爭(zhēng)執(zhí)時(shí)有發(fā)生，

6、道德與良知值得盤問(wèn)。低保名額分 配出現(xiàn)的分歧與爭(zhēng)執(zhí)說(shuō)到底還是一個(gè)分配標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。 分配標(biāo)準(zhǔn) 不明確或者不確定， 低保資源分配標(biāo)準(zhǔn)缺乏共識(shí)或者共識(shí)難以達(dá) 成，分歧和爭(zhēng)執(zhí)現(xiàn)象的出現(xiàn)就是必然的。低保名額配置，人人心 中有算盤，個(gè)人只顧想自己。于是乎，農(nóng)村低保的扶貧濟(jì)困、合 作互助的本來(lái)價(jià)值就被扭曲了。 如果大家都來(lái)爭(zhēng)低保， 低保的本 意和應(yīng)有價(jià)值也就不存在了或者說(shuō)也就被扭曲了。 在低保這個(gè)問(wèn) 題上，從事務(wù)的本性上來(lái)講，低保是特定的國(guó)家制度，體現(xiàn)的國(guó) 家意志， 低保是社會(huì)合作的產(chǎn)物而不是相互爭(zhēng)奪的噱頭。 為一己 之私利而壞整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣之大局。 現(xiàn)在， 農(nóng)村低保覆蓋率已達(dá)到 百分之二三十， 評(píng)定方法和方

7、式種類繁多、 五花八門。 抓鬮的有， 搞關(guān)系的有，吃回扣也有，輪流坐莊的也不少。凡此種種，評(píng)定 方法和方式某種程度上或明或暗都與基于利益分配衍生出來(lái)的 分歧與爭(zhēng)執(zhí)有關(guān)。 在低保上產(chǎn)生的分歧與爭(zhēng)奪， 從本質(zhì)上來(lái)分析， 說(shuō)明我們的社會(huì)、我們的農(nóng)村，責(zé)任、義務(wù)、合作、全局、大局 的意識(shí)、素質(zhì)、精神及能力是有所欠缺的。為此，在農(nóng)村低保問(wèn) 題上， 同樣必須實(shí)行道德與法治并舉的治理方式， 大力培育和踐 行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。4. 潛規(guī)則及福利依賴仍然較為普遍。低保評(píng)定不透明、不 公開；接受或者索要回扣，以公權(quán)謀求私利；制造虛假、損公肥 私、違規(guī)挪用。這些潛規(guī)則的存在，干部素質(zhì)以一個(gè)因素，同?r, 對(duì)于低保

8、價(jià)值的定位及宣傳缺失也是一個(gè)關(guān)鍵性的因素。 這就需 要配備高素質(zhì)干部隊(duì)伍， 完善監(jiān)督機(jī)制， 建立健全信息披露平臺(tái)， 加強(qiáng)農(nóng)村低保立法、執(zhí)法和法律追究工作。同時(shí)，大力培育和踐 行社會(huì)主義核心價(jià)值觀， 尤其是對(duì)低保價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確定義及科學(xué) 有效宣傳， 形成良好的低保實(shí)施風(fēng)氣。 農(nóng)村低保容易導(dǎo)致福利依 賴?，F(xiàn)實(shí)農(nóng)村就出現(xiàn)了吃低保之后整天在村子里游來(lái)轉(zhuǎn)去， 無(wú)所 事事。過(guò)去沒(méi)低保的時(shí)候， 還經(jīng)常干一些力所能及的事情， 結(jié)果， 成為低保戶之后， 就有人什么就都不做了。 改變福利依賴和改造 懶惰的合理的途徑應(yīng)當(dāng)是通過(guò)低?？茖W(xué)引導(dǎo)拿到低保的人盡可 能地發(fā)展生產(chǎn)力， 在改善生活的同時(shí)更加注重發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)， 改

9、善生產(chǎn)條件，完善生產(chǎn)設(shè)施，努力脫貧致富，黨和政府、干部群 眾都要來(lái)做這個(gè)工作，或者進(jìn)行引導(dǎo)教育或者進(jìn)行合理規(guī)約。5. 農(nóng)村低保缺乏實(shí)際的進(jìn)入和退出機(jī)制。在什么情況下能夠獲 得低保、在什么情況下又要退出低保，都要視具體情況而定。比 方說(shuō)，有的人打牌賭博或者不務(wù)正業(yè)以至于傾家蕩產(chǎn)、 債務(wù)累累 能不能對(duì)他進(jìn)行低保？假如說(shuō)你不給他低保， 他甚至可能出現(xiàn)違 反亂紀(jì)的舉動(dòng)， 而給予低保，就有可能在接觸的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)挽救、 引導(dǎo)、教育和轉(zhuǎn)化； 再比方說(shuō)， 有的人為了投資興業(yè)、 精打細(xì)算、 省吃儉用、手頭拮據(jù)而對(duì)他給予低保，也是合情合理的。視具體 情況來(lái)確定進(jìn)入還是退出低保， 要以民主協(xié)商或者強(qiáng)制規(guī)約為手 段。

10、將某些貧困人口拒之低保門外或者長(zhǎng)期包攬起來(lái)的觀念和做 法值得琢磨和深思。進(jìn)入還是退出，要視具體情況而定，要采取 有針對(duì)性的措施。 設(shè)計(jì)及采取低保進(jìn)入及退出機(jī)制的關(guān)鍵因素還 是要明確低保實(shí)施的社會(huì)價(jià)值和意義。6. 低保金如何算？在這方面，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于農(nóng)民 的收入難核算、 收入不穩(wěn)定以及人口流動(dòng)性等， 造成貧困對(duì)象界 定的很困難。 討論的一個(gè)焦點(diǎn)是低保額度是按照農(nóng)民的實(shí)際收入 來(lái)確定呢還是按照實(shí)際收入與實(shí)際支出的反差來(lái)確定呢？等等。 概念和數(shù)據(jù)的邏輯演繹確實(shí)是必須的， 但是， 這樣的核算思路是 很成問(wèn)題的。 低保額度的測(cè)量和核算問(wèn)題只有交給實(shí)際社會(huì)生活 和社會(huì)交往實(shí)踐當(dāng)中的人口的生活消費(fèi)程

11、度和水平才能夠真正 切實(shí)地得到回答， 因?yàn)樽畹蜕畋Ｕ贤耆且粋€(gè)社會(huì)生活消費(fèi)水 平和程度范疇的問(wèn)題， 本質(zhì)上來(lái)說(shuō)， 與實(shí)際收入還是實(shí)際支出是 沒(méi)有多大關(guān)系的。 離開實(shí)際生活消費(fèi)具體場(chǎng)景來(lái)談這些問(wèn)題是毫 無(wú)意義的。總起來(lái)說(shuō)，貧困人口確實(shí)需要低保，但是究竟能保障 到什么程度或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)保證到什么程度確實(shí)需要進(jìn)行實(shí)地經(jīng)驗(yàn)。 比方說(shuō)，一個(gè)家庭每月能 ?I 到 500 多元，人均每月 100 元，那 么人均每天就是 3.30 元。有了這 3.30 元錢總比沒(méi)有這錢好， 總 的來(lái)說(shuō)是能夠解決一些日常生活中的柴米油鹽醬醋、 感冒肚疼等 問(wèn)題的。收入高的人，可能生產(chǎn)性支出更高，手頭拮據(jù)是常有的 事情； 收入低的

12、人也可能并沒(méi)有超過(guò)收入地進(jìn)行生產(chǎn)性支出， 手 頭有不少積蓄，甚至銀行里面還有不少存款。所以，問(wèn)題不在收 入高低，也不在收入和支出的比例情況。低保金難核算，問(wèn)題不 是出在不會(huì)算、不能算，而是沒(méi)有科學(xué)的核算坐標(biāo)。如果按照生 活消費(fèi)情況最差家庭人口的實(shí)際消費(fèi)程度為坐標(biāo)進(jìn)行核算， 就沒(méi) 有這么困難了。 歸結(jié)起來(lái)， 低保金難核算問(wèn)題的癥結(jié)就在于農(nóng)村 最低生活保障的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了偏差， 作了離開本質(zhì)的假設(shè)、 解 讀和執(zhí)行。（二）原因及根源探討造成農(nóng)村低保運(yùn)行中的種種不足、 偏差或失序， 具體的原因 各種各樣，不一而足，但是，歸結(jié)到一塊兒來(lái)說(shuō)，其基本的原因 就在于農(nóng)村低保實(shí)際運(yùn)行中缺失或者缺乏明確、規(guī)范、科

13、學(xué)、有 效的低保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系與強(qiáng)有力執(zhí)行力。 問(wèn)題 出在這兒，問(wèn)題的解決也就必須從這兒來(lái)進(jìn)行。 從根源上來(lái)分析， 農(nóng)村低保運(yùn)行中的種種不足、偏差或失序，說(shuō)到底，就是一個(gè)低 保價(jià)值確認(rèn)、價(jià)值認(rèn)同、價(jià)值實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。只有從這一根源著眼 和出發(fā)，農(nóng)村低保的理論與實(shí)踐的種種矛盾和問(wèn)題也才能夠得到 科學(xué)合理和規(guī)范有效的解決。二、給予農(nóng)村貧困人口最低生活保障的理由是什么 事實(shí)上，農(nóng)村低保理應(yīng)蘊(yùn)含更多更具體更深刻的社會(huì)價(jià)值和 理論底蘊(yùn)，譬如，吃低保就不能簡(jiǎn)單地理解為能夠勉強(qiáng)維持生計(jì)， 解決吃飯穿衣問(wèn)題， 而是可以而且能夠理解為獲得社會(huì)救助、 社 會(huì)保障，更好地自力更生、自食其力；再譬如，吃低保

14、是固然是 為了解決生存之苦， 但也應(yīng)當(dāng)而且能夠想到知恩圖報(bào)， 回饋社會(huì)； 還譬如，吃低保是為了支助孩子上學(xué)念書，將來(lái)長(zhǎng)大成才，為國(guó) 家社會(huì)做更多更大貢獻(xiàn)等。據(jù)此，真正做好低保工作，并非一件 簡(jiǎn)單的事情， 而是要科學(xué)理解低保價(jià)值內(nèi)涵， 建構(gòu)低保價(jià)值指標(biāo) 體系，深入群眾，摸清底細(xì)，真正能夠切實(shí)做好低保發(fā)放及低保 價(jià)值宣傳落實(shí)工作， 把黨和國(guó)家低保政策更加深入的推進(jìn)。 要解 決好低保發(fā)放或獲取，理由簡(jiǎn)單、單一，低保工作不深入、不細(xì) 致這一問(wèn)題， 就必須深入解讀和理解農(nóng)村低保政策和制度的科學(xué) 豐富深刻的價(jià)值內(nèi)涵。從直接原因看，實(shí)施低保就是為了緩解特定人口的貧困問(wèn) 題。用群眾的語(yǔ)言方式來(lái)表達(dá)， 即這家人

15、或者這個(gè)人日子卻是過(guò) 不下去了，在現(xiàn)有政策和制度條件下，他就可以獲得低保。國(guó)務(wù) 院在 2007 年頒布的關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的 通知規(guī)定： 建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是“通過(guò)在全國(guó) 范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度， 將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的 溫飽問(wèn)題?！钡?，真正的原因卻在于社會(huì)的合作意愿和合作需求。從某種意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村最低生活保障是靠社會(huì)合作而建構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)起 來(lái)的。如果整個(gè)社會(huì)只有競(jìng)爭(zhēng)，而缺乏合作、良心或同情心，那 就不會(huì)有低保政策和制度，即使有的話，那也不會(huì)是良性運(yùn)轉(zhuǎn)的。 農(nóng)村低保是基于人類社會(huì)合作的善良意愿而產(chǎn)生的

16、，它的本質(zhì)就在于謀求優(yōu)良生活的合作共贏。 支付低保者與消費(fèi)低保者的之所 以能夠達(dá)成低保契約，這是由于雙方都具有合作意愿或訴求。由于種種的生理、自然或者社會(huì)因素導(dǎo)致貧困對(duì)所有人來(lái)說(shuō)都具有 偶然性和不可預(yù)測(cè)性，所以人類才愿意合作，建構(gòu)低保制度。農(nóng) 村低保本質(zhì)上是一個(gè)將心比心的問(wèn)題。 由于家庭人口生存能力天 然不足，獲得低保，有良知的人一定會(huì)更加勤儉節(jié)約，倍加珍惜 低保；支付低保的人也心甘情愿。這就是說(shuō)，低保是自愿的而并 非是競(jìng)?cè)〉摹Ｈ绻歉?jìng)?cè)〉模堑捅ＶЦ墩呤遣辉敢庵Ц兜幕蛘?多支付的，低保消費(fèi)者必定會(huì)想方設(shè)法提出更多的需求，那么， 低保標(biāo)準(zhǔn)的確定就是不可能的， 即使政府權(quán)威性地確定， 低保資 金

17、的籌集與有效使用都會(huì)出現(xiàn)麻煩或陷入困境。如果社會(huì)所有成員都意識(shí)到了實(shí)行農(nóng)村低保的意義， 在農(nóng)村低保問(wèn)題上取得了積 極的共識(shí)，那么，農(nóng)村低保金高一點(diǎn)兒還是低一點(diǎn)兒都是在集體 認(rèn)同和可接受的范圍內(nèi)的。接下來(lái)的問(wèn)題是，在農(nóng)村低保問(wèn)題上的合作如何具體來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？實(shí)施低保，在實(shí)際社會(huì)生活中，原因可以或者可能是多種多 樣的，這就要看人們?cè)诘捅＿@個(gè)事情上賦予的價(jià)值和意義。貧困是獲得低保的前提，同事，獲有低保就生活就有了著落。低保就 是對(duì)導(dǎo)致困頓的因素的消除。比如，人們認(rèn)定老弱病殘、鰥寡孤 獨(dú)得到低保的原因可能就是基于生理和社會(huì)等因素的非確定性， 因?yàn)檎l(shuí)都有可能碰到這樣的情況。于是，人們尋求合作，通過(guò)低 保這一特定的合作方式，來(lái)解決群體共同的矛盾和問(wèn)題。 對(duì)無(wú)業(yè) 者、失業(yè)者、待業(yè)者、就業(yè)者實(shí)施低保，同樣也是對(duì)造成這個(gè)群 體生活困難的障礙盡最大可能的排除。 這