城市化進(jìn)程中的農(nóng)民問(wèn)題【作 者】任宏/馮迎賓【原文出處】改革【原刊地名】重慶【原刊期號(hào)】200405【原刊頁(yè)號(hào)】8085【分 類 號(hào)】F2【分 類 名】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊【復(fù)印期號(hào)】200503【作者簡(jiǎn)介】作者單位：重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院（重慶 400045）【內(nèi)容提要】農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙中國(guó)城市化健康快速發(fā)展的最大障礙。農(nóng)民問(wèn)題主要指失地農(nóng)民生活保障、城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大以及農(nóng)民進(jìn)入城市所引起的一系列社會(huì)問(wèn)題。在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上分析城市化進(jìn)程中農(nóng)民問(wèn)題形成的根源農(nóng)民的“非自愿”進(jìn)城和農(nóng)民的貧困。徹底解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策，應(yīng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度；在集體所有制基礎(chǔ)上，通過(guò)賦予農(nóng)民土地永久承包權(quán)、物化農(nóng)民土地使用權(quán)、建立城鄉(xiāng)一體化的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，盤(pán)活農(nóng)村具有“巨額”潛在價(jià)值的土地資產(chǎn)。【摘 要 題】農(nóng)村城市化【關(guān) 鍵 詞】城市化/農(nóng)民問(wèn)題/土地制度/農(nóng)地制度【參考文獻(xiàn)】1沃納赫希：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990年2楊小凱：中國(guó)土地所有權(quán)私有化的意義，http：//經(jīng)濟(jì)學(xué)論壇/專家論壇/楊小凱，2001年3SEN AMARTYAK.,Poverty and Famines：An Essay on Entitlement and Deprivation.Oxford University Press,19814索托：資本的秘密：為什么資本主義在西方獲勝而在其他地方遭到失敗，（紐約）矮腳雞叢書(shū)公司出版，2000年5林毅夫：制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，上海人民出版社和上海三聯(lián)出版社，1994年6黃祖輝汪輝：城市發(fā)展中的土地制度研究，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年7趙燕菁：制度變遷小城鎮(zhèn)發(fā)展中國(guó)城市化，城市規(guī)劃2001年第8期城市化是指以人口稀疏、空間上相當(dāng)均勻遍布、勞動(dòng)強(qiáng)度很大且個(gè)人分散為特征的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變成為具有基本對(duì)立特征的城市經(jīng)濟(jì)的變化過(guò)程（注：沃納赫希：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990。）。根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，城市化無(wú)疑是一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的必然選擇。城市化必然伴隨著農(nóng)村人口源源不斷地向城市流動(dòng)，在這個(gè)過(guò)程中，生產(chǎn)要素將重新優(yōu)化配置，利益格局將重新調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式將發(fā)生重大變革，農(nóng)民生活方式也將隨之改變近年來(lái)，我國(guó)各地城市化和現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，一幢幢鱗次櫛比的高樓大廈拔地而起；一座座整齊劃一的工業(yè)園區(qū)建立推出；一條條縱橫連接的高速公路拓展延伸這些都展示了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的巨大進(jìn)步。然而，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，并沒(méi)有帶來(lái)城鄉(xiāng)的共同繁榮，城鄉(xiāng)差距在城市的高速發(fā)展中越來(lái)越大。農(nóng)民在城市化運(yùn)動(dòng)中成為新的弱勢(shì)群體，他們的權(quán)益不斷受到侵害，同時(shí)也滋生出一系列的社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙中國(guó)城市化健康快速發(fā)展的最大障礙。一、城市化進(jìn)程中農(nóng)民問(wèn)題的表現(xiàn)（一）大量的“失地”農(nóng)民生活無(wú)保障中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，近9億人口是農(nóng)民，農(nóng)民賴以生存繁衍的是土地。然而，隨著城市化率的不斷提高，城市用地需求大量增加，農(nóng)村特別是城郊地區(qū)，一塊又一塊農(nóng)田正在迅速消失。數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民加入“失地”陣營(yíng)，據(jù)在16個(gè)省的調(diào)查，20002001年共征地246.9萬(wàn)畝，其中耕地171.4萬(wàn)畝，失地農(nóng)民236萬(wàn)人，大體上每征用一畝地就會(huì)造成1.4人失去土地?？梢酝扑?，到2030年我國(guó)失地農(nóng)民群體將達(dá)到1.1億人。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)被征地人員的安置，一般采取企業(yè)招工和一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)兩種形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，失地農(nóng)民的問(wèn)題并不嚴(yán)重，因?yàn)榫蜆I(yè)安置在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代非常有效，農(nóng)民能夠很快地轉(zhuǎn)為工人身份。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了企業(yè)用工方式的市場(chǎng)化，企業(yè)對(duì)用工的勞動(dòng)素質(zhì)和技能要求較高，而農(nóng)民普遍在這方面不具備競(jìng)爭(zhēng)力。即使有的企業(yè)錄用了他們，一旦企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中敗落，他們也將隨之下崗。另一種形式，一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)給農(nóng)民，能夠在近期保證農(nóng)民的生計(jì)，但由于農(nóng)民在失去土地后普遍缺乏生存技能，對(duì)發(fā)給他們的安置補(bǔ)助費(fèi)不能充分有效地利用，坐吃山空，生活難以為繼。（二）城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大根據(jù)世界銀行1997年對(duì)36個(gè)國(guó)家的分析，城鄉(xiāng)居民的收入比率一般低于1.51，極少超過(guò)21，而從表1可以看出，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的比率從1985年的1.86擴(kuò)大到2002年的3.11，并且還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)居民人均收入的平均增長(zhǎng)速度（見(jiàn)表2）也印證了這一趨勢(shì)?？梢?jiàn)，工農(nóng)城鄉(xiāng)差距除20世紀(jì)80年代初期由于農(nóng)村改革的實(shí)惠而有所縮小以外，其余年份都居高不下，特別是到90年代以來(lái)，重新趨向擴(kuò)大。表1城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比較 年份 農(nóng)村家庭人均 城市居民家庭人城鄉(xiāng) 年純收入 均年可支配收入對(duì)比 （單位：元）（單位：元）1978133.6 343.4 2.571985397.6 739.1 1.8619927842026.6 2.571994 12213496.2 2.861997 20905160.3 2.471998 21625425.1 2.511999 22105854 2.652000 22536280 2.792001 23666860 2.902002 24767703 3.11注：以上數(shù)據(jù)來(lái)自于歷年統(tǒng)計(jì)年鑒表2城鄉(xiāng)居民人均收入的平均增長(zhǎng)速度 19791986 1996 199819851995 2001 2001農(nóng)村居民 15.183.624.64 3.60城市居民6.986.116.19 7.48注：以上數(shù)據(jù)來(lái)自于歷年統(tǒng)計(jì)年鑒事實(shí)上，農(nóng)民人均純收入并不純，其中要減去生產(chǎn)的投資和所交的負(fù)擔(dān)，再加上農(nóng)民基本上不享有社會(huì)福利，而城市居民享有每年人均約3000多元的各種福利和補(bǔ)貼，因此，實(shí)際的城鄉(xiāng)居民收入差距約為51或者61。（三）“兩棲人口”造成土地資源的浪費(fèi)目前城市化進(jìn)程中新增的來(lái)自農(nóng)村的城市人口絕大部分保留著農(nóng)村土地，更沒(méi)有將戶口遷往城市。這樣，在城市發(fā)展中出現(xiàn)了大量的“兩棲人口”：一方面在城市務(wù)工，一方面又占有農(nóng)村土地。這是因?yàn)橐环矫孓r(nóng)民就業(yè)不穩(wěn)定，而又缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障，因此，進(jìn)城農(nóng)民往往保留自己在農(nóng)村的土地，作為失業(yè)后的生活保障，而且，在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明晰，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難，從而農(nóng)村大量土地閑置、拋荒；另一方面，由于城市房?jī)r(jià)過(guò)高，農(nóng)民買不起城市的房子，而只有選擇繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地，形成“城市賺錢(qián)越多，農(nóng)村房子越大”的現(xiàn)象。這樣，既浪費(fèi)了土地資源，又分散了投資，影響了資本向城市的集聚。（四）形成城市的貧民區(qū)貧民區(qū)是城市化進(jìn)程中一個(gè)值得注意的問(wèn)題。城市化水平最高的歐美國(guó)家和城市規(guī)模最大的墨西哥，都曾出現(xiàn)過(guò)或仍存在著貧民區(qū)，如19世紀(jì)中葉的倫敦工人住區(qū)、20世紀(jì)初期的紐約哈萊姆區(qū)、現(xiàn)在墨西哥城的某些街區(qū)。城市貧民區(qū)是城市無(wú)計(jì)劃盲目發(fā)展帶來(lái)的產(chǎn)物，在中國(guó)城市化進(jìn)程中，大批農(nóng)民在沒(méi)有取得進(jìn)城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)資本，沒(méi)有勞動(dòng)技能的情況下進(jìn)入了城市，而中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全，進(jìn)城的農(nóng)民很容易陷入養(yǎng)老、醫(yī)療無(wú)保障、就業(yè)不穩(wěn)定的困境，從而淪為城市貧民，而政府又未采取積極、公平的態(tài)度來(lái)處理好這些事情。結(jié)果導(dǎo)致貧困農(nóng)民流向一個(gè)特定的地區(qū)，從而形成城市貧民區(qū)。（五）引起城市社會(huì)治安問(wèn)題農(nóng)民由于長(zhǎng)期處于落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)，教育程度很低，因此他們的就業(yè)范圍受到限制，所從事的職業(yè)大多是條件艱苦、收入水平低的工作，一旦失業(yè)便面臨著生存的問(wèn)題；同時(shí)，農(nóng)民沒(méi)有城市生活經(jīng)歷，不熟悉城市生活習(xí)慣。在巨大的生存壓力下，特別是遭到城市人的歧視和不公正待遇后，采用犯罪手段實(shí)施占有財(cái)產(chǎn)或報(bào)復(fù)社會(huì)來(lái)泄憤，自然就成了一些人可能的選擇?，F(xiàn)在北京、上海、廣州等大城市已經(jīng)出現(xiàn)團(tuán)體性、職業(yè)性的農(nóng)民破壞群體，對(duì)城市穩(wěn)定影響極大。二、城市化進(jìn)程中農(nóng)民問(wèn)題的根源（一）大量農(nóng)民是城市化結(jié)果的“被動(dòng)接受者”從本質(zhì)上講，城市化進(jìn)程就是農(nóng)民變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程，這個(gè)過(guò)程強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，而并非城市邊界的擴(kuò)張。然而，目前一些地方在加快城市化進(jìn)程的時(shí)候，卻偏離了城市化進(jìn)程的本質(zhì)，一味的追求城市規(guī)模的擴(kuò)張，開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城遍地開(kāi)花，據(jù)24個(gè)?。▍^(qū)、市）不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)圈地的各種園區(qū)有3500多個(gè)，占地面積3.6萬(wàn)平方公里，超過(guò)了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)的總面積。這就直接造成了大量農(nóng)民被迫離開(kāi)賴以繁衍生息的土地，其中有相當(dāng)一部分農(nóng)民并沒(méi)有取得足夠的身份轉(zhuǎn)換“啟動(dòng)”資本。根據(jù)筆者在柳州市古亭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)因開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)征地而即將完全失去土地的629戶農(nóng)民的調(diào)查（村民的收入結(jié)構(gòu)分析見(jiàn)圖一），62的農(nóng)民家庭人均年收入低于1500元，其中還有32的農(nóng)民是家庭人均年收入低于500元的赤貧主義者。在調(diào)查中，有18的農(nóng)民認(rèn)為城市生活條件好，因而向往城市生活；82的農(nóng)民認(rèn)為城市生活成本高，生存壓力大，對(duì)未來(lái)的城市生活充滿疑慮。這說(shuō)明大多數(shù)農(nóng)民不是主動(dòng)選擇城市生活，而是被迫“淪為”城市居民。附圖F2P306圖一柳州市古亭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民收入層次結(jié)構(gòu)分析圖在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市化進(jìn)程應(yīng)該是農(nóng)民的自發(fā)選擇過(guò)程，是選擇城市生活還是繼續(xù)務(wù)農(nóng)，主要取決于城市預(yù)期收入與農(nóng)村收入的差異。當(dāng)農(nóng)民對(duì)城市的預(yù)期收入的判斷高于農(nóng)村收入并且取得相應(yīng)的啟動(dòng)資本的時(shí)候，他自然會(huì)選擇進(jìn)入城市發(fā)展。依靠這種“拔苗助長(zhǎng)”的方式來(lái)加快城市化進(jìn)程，只會(huì)給未來(lái)的城市社會(huì)埋下隱患。我國(guó)的城市化水平仍然低于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的原因之一就在于許多制度因素限制了農(nóng)民的自由選擇。首先，在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民的大部分資產(chǎn)被“套牢”在農(nóng)村，他們的土地、住房、宅基地都無(wú)法帶走，也無(wú)法“變現(xiàn)”，所以為了保住自己在集體財(cái)產(chǎn)中所占的份額，就只好選擇繼續(xù)留在農(nóng)村（注：楊小凱：中國(guó)土地所有權(quán)私有化的意義，http：//經(jīng)濟(jì)學(xué)論壇/專家論壇/楊小凱，2001年4月16日。）；其次，由于國(guó)家擁有強(qiáng)制征用集體土地的權(quán)力，政府制定的土地征用價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該土地的市場(chǎng)均衡價(jià)格，在價(jià)格談判的時(shí)候，農(nóng)民沒(méi)有多少討價(jià)還價(jià)的余地，大多數(shù)情況下都是征地結(jié)果的被動(dòng)承受者。還有一些政策因素也限制了農(nóng)民的自由選擇，如城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、社會(huì)保障制度、義務(wù)教育制度以及農(nóng)民工就業(yè)管理制度等。因此，我們現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是要設(shè)計(jì)出一個(gè)機(jī)制，破除那些限制農(nóng)業(yè)人口自由轉(zhuǎn)移的框框，讓農(nóng)民擁有充分的自由選擇權(quán)利，變“被動(dòng)接受”為“主動(dòng)選擇”，依靠市場(chǎng)的力量來(lái)推動(dòng)城市化進(jìn)程，而不是依靠政府的力量來(lái)“人為造市”。（二）農(nóng)民的貧困所謂貧困，主要有三層含義：（1）收入貧困，指缺乏基本的生活資料；（2）人類貧困，指缺乏基本的生活能力；（3）知識(shí)貧困，指獲取、吸收和交流知識(shí)能力的匱乏或途徑匱乏。收入的貧困只是表面現(xiàn)象，其深層的原因在于人的基本能力的匱乏，如1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿馬蒂亞森所提出的，貧困是對(duì)人類基本能力和權(quán)利的剝奪，而不僅僅是收入的低下，而一個(gè)人擁有多少權(quán)利，取決于他的稟賦和交換權(quán)利（注：SEN AMARTYAK.,Poverty and Famines：An Essay on Entitlement and Deprivation.Oxford University Press,1981.）。導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民貧困的原因是多方面的，既有由于國(guó)家政策失誤所帶來(lái)的“先天性發(fā)育不足”，又有因?yàn)樽陨慝@取收入能力的匱乏所帶來(lái)的“后天性營(yíng)養(yǎng)不良”，從而形成“收入低下教育投入不足知識(shí)匱乏收入低下”的惡性循環(huán)。首先，“先天”的原因。在中國(guó)特有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)業(yè)是落后的代表，工業(yè)是先進(jìn)的象征，二者具有明顯的差距。在城市化和工業(yè)化過(guò)程中，工業(yè)和城市始終處于主導(dǎo)和支配地位，而農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村始終處于被支配和依附的地位。正是這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了農(nóng)民社會(huì)地位低下，各個(gè)方面的利益不斷受到侵害。根據(jù)馬克思主義學(xué)說(shuō)，工農(nóng)差別是舊社會(huì)遺留下來(lái)的弊端與缺陷，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義社會(huì)的目標(biāo)之一就是要消滅這些差別。具體到中國(guó)而言，新中國(guó)成立時(shí)，固然有從舊社會(huì)帶來(lái)的城鄉(xiāng)差距，但那是有限的，中國(guó)目前的城鄉(xiāng)差別，主要是過(guò)去50年間由于國(guó)家在處理城鄉(xiāng)關(guān)系上的政策偏差形成的，并且還在不斷擴(kuò)大。國(guó)家權(quán)威部門(mén)估算，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家靠“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約60008000億元的代價(jià)，改革開(kāi)放以后，通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地最少使農(nóng)民蒙受了20000億元的損失。其次，“后天”的原因。中國(guó)是個(gè)勞動(dòng)力資源尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力資源極其豐富的國(guó)家，由于農(nóng)村人多地少，以及城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村富余勞動(dòng)力逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移已勢(shì)在必行。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，就業(yè)主要看“戶口”、看身份；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，就業(yè)主要看技能、看素質(zhì)。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)民就業(yè)突破了制度的壁壘，但是農(nóng)民就業(yè)仍然面臨著知識(shí)、技能的壁壘，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民在知識(shí)、能力、意識(shí)等方面都不能適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)就業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，尤其在目前城鎮(zhèn)國(guó)企改革過(guò)程中產(chǎn)生大量下崗工人的情況下，被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民由于貧窮而導(dǎo)致知識(shí)貧困，受教育水平差。中央的教育撥款92是用于占人口30的城市，而占人口70的農(nóng)村教育只得到8的中央支持。義務(wù)教育投入的分配不足、教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不公導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差距巨大，導(dǎo)致農(nóng)村上百萬(wàn)兒童失學(xué)，流動(dòng)農(nóng)民工的子女求學(xué)困難?，F(xiàn)行的高校高額收費(fèi)政策把許多寒家學(xué)子拒之門(mén)外，一個(gè)大學(xué)生所需的學(xué)費(fèi)足以使農(nóng)民一家人迅速?gòu)男】祲嬋胴毨?。正是由于農(nóng)民的貧困，才使得他們?nèi)鄙龠w移和身份轉(zhuǎn)換的資本，當(dāng)他們成為“被動(dòng)”的城市化結(jié)果接受者時(shí)，農(nóng)民的貧困問(wèn)題便會(huì)徹底暴露出來(lái)，這些被迫“淪為”城市居民的農(nóng)民便會(huì)引起一系列令人頭疼的城市問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，如城市基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)擔(dān)過(guò)重、城市“貧民窟”、犯罪率上升等。三、解決問(wèn)題的思路：土地制度的市場(chǎng)化改革城市化進(jìn)程的加快，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了廣闊的就業(yè)和投資空間，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)業(yè)資本的機(jī)會(huì)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)比較利益下降，以“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)村土地制度改革的一次性突發(fā)效應(yīng)耗盡（注：林毅夫：制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，上海人民出版社和上海三聯(lián)出版社，1994年。），農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)業(yè)資本投入速率開(kāi)始下降，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，部分遷入到了城鎮(zhèn)。與此同時(shí)，原有的農(nóng)地制度已經(jīng)不適應(yīng)這一變化，一系列農(nóng)民問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。因此，要徹底解決城市化進(jìn)程中的農(nóng)民問(wèn)題，惟一的出路是改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。現(xiàn)階段的土地制度改革的目標(biāo)就是在集體所有制的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，穩(wěn)定地權(quán)，賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，物化農(nóng)民土地使用權(quán)，農(nóng)民土地使用權(quán)可以依法進(jìn)行出讓、出租、繼承、抵押等，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，允許農(nóng)民土地使用權(quán)依法進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，并享有和國(guó)有土地同樣的權(quán)利。第一，通過(guò)土地制度改革，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)邊界得到了進(jìn)一步明晰。明晰產(chǎn)權(quán)邊界本身就是對(duì)農(nóng)地資源的一種配置，土地產(chǎn)權(quán)界定越完整，土地的價(jià)值就越高，因?yàn)槊魑漠a(chǎn)權(quán)減少了不確定性因素，降低了交易成本。土地產(chǎn)權(quán)清晰化后，農(nóng)民土地可以通過(guò)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或者出租向種田能手、種田大戶逐漸集中，便于經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行規(guī)?；I(yè)化生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資；同時(shí)，無(wú)力經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的農(nóng)民可以因此獲得一筆土地租金，并且得以一心一意的去務(wù)工經(jīng)商。第二，在所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，所有物的使用期限是一項(xiàng)重要的物權(quán)內(nèi)容。就土地來(lái)看，使用年期越長(zhǎng)，使用者對(duì)土地的實(shí)際控制力就越強(qiáng)，土地使用權(quán)的價(jià)值就越高；反之，土地使用權(quán)到期后，土地使用者對(duì)土地本身的投資積累、土地肥力積累、地上附著物等，以及為了提高土地的外部經(jīng)濟(jì)性而進(jìn)行的土地周圍的投資都面臨著歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，這必將影響土地使用者的投資信心，進(jìn)而影響土地這種稀缺資源的利用效率。而通過(guò)賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，無(wú)疑會(huì)促使農(nóng)民高效配置我國(guó)稀缺的土地資源，提高土地利用效率。第三，通過(guò)穩(wěn)定地權(quán)和賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，有利于形成農(nóng)村土地的長(zhǎng)期租賃市場(chǎng)，從而提高土地租金水平。土地租金水平的高低主要取決于租入戶的支付意愿和出租戶的的要價(jià)，一方面，土地租賃期限越長(zhǎng)，就越容易導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)向最佳用途（比如種植果樹(shù)、大棚栽培等），從而增加土地的凈收益，土地租入戶的支付意愿也會(huì)隨之提高；另一方面，在短期租賃的情況下，許多以非農(nóng)收入為主的農(nóng)民出租土地的目的并不在于獲得土地租金，而是為了避免拋荒而導(dǎo)致罰款，因而，他并不在意租金的多少，而在長(zhǎng)期租賃的情況下，出租戶會(huì)將土地租金作為一筆穩(wěn)定的收入流，要價(jià)自然會(huì)高出短期租賃的情形。因此，土地的長(zhǎng)期租賃必然會(huì)為出租戶帶來(lái)較高的租金收入，從而有助于以穩(wěn)定的非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶遷居城市。第四，只有通過(guò)土地制度改革，才能在我國(guó)沒(méi)有能力解決全體農(nóng)民社會(huì)保障的情況下，真正實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)保障功能。在我國(guó)，正是由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制的二元性，使進(jìn)城農(nóng)民工無(wú)法進(jìn)入城市社會(huì)保障體系，難以化解城市化進(jìn)程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，造成農(nóng)村人口在城市化進(jìn)程中的預(yù)期成本大大增加，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村人口城市化的雙重阻力：一方面農(nóng)民因缺乏社會(huì)保障而降低非農(nóng)化動(dòng)機(jī)；另一方面進(jìn)了城的農(nóng)民無(wú)法放棄土地，難以形成土地的集約化經(jīng)營(yíng)。在這種情況下，土地實(shí)際上承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。然而，在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)受到多方面的限制，因而這種保障本身就存在許多不確定因素。比如遇到國(guó)家強(qiáng)制征用時(shí)，土地往往會(huì)遭到“集體”的賤賣，并且農(nóng)民也只能得到賤賣所得的一部分。只有清楚界定到農(nóng)民頭上的土地權(quán)利，才是真正的“保障”，即使土地出租或者被征用，較高的土地收益也是農(nóng)民最有力的“保障”。第五，只有建立城鄉(xiāng)一體化的土地使用